Politisk-juridisk responsum vedrørende KNR TV's reklamevirksomhed

Her ud over sker der en konkurrenceforvridning for så vidt angår prissætning af reklamerne, idet KNR ikke har distributionsomkostninger, jf. finanslov for Grønland - konto 40.14.19., hvorefter landskassen betaler for distributionen.

Tirsdag d. 29. april 1997
Nicholas Symes
Emnekreds: Aviser, radio og TV, Erhverv, Konkurrencenævnet, Politik.

Indholdsfortegnelse:
Generel beskrivelse af virksomheden KNR
Hjemmel for KNR til at vise reklamer
De i den grønlandske lovgivning fastsatte bestemmelser for æterbåren reklamevirksomhed
De konkurrencemæssige forhold
De ophavsretlige forhold
KONKLUSION

Landstingsmedlem Anders Nilsson (Atassut) har anmodet mig om at lave et juridisk responsum over KNR TV's reklamevirksomhed. Kommissoriet for undersøgelsen vil være som følger:

Advokatfirmaet Henrik Hey v/Nicholas Symes bedes undersøge de juridiske forhold ved KNR TV's reklamevirksomhed.
Jeg har i den anledning valgt definere kommissoriet således, at det besvares med følgende 5 underpunkter:
  1. Generel beskrivelse af virksomheden Kalaallit Nunaata Radioa (KNR)
  2. Hjemmel for KNR til at vise reklamer
  3. De i den grønlandske lovgivning fastsatte bestemmelser for æterbåren reklamevirksomhed
  4. De konkurrencemæssige forhold
  5. De ophavsretlige forhold
Konklusion


Generel beskrivelse af virksomheden KNR
1.1. Generelt: Kalaallit Nunaata Radioa (KNR) er en hjemmestyreejet virksomhed. Virksomheden er nettostyret, hvilket betyder, at KNR's økonomi styres via landstingsfinansloven. I henhold til landstingsfinansloven (landstingslov nr. 11 af 31. oktober 1996 om finanslov for 1997) konto 40.14.18. og konto 40.14.19. yder landskassen 52 mill. kr. til KNR's drift, som 40,3 mill. kr. til distribution.

I henhold til landstingsforordning nr. 3 af 17. maj 1990 om radio- og fjernsynsvirksomhed § 9, stk. 1 og stk. 2 kan KNR ud over tilskud fra landskassen finansieres ved salg af reklamer, sponsorindtægter, indtægtsgivende spil og konkurrencer, og ved salg af ydelser. Disse finansieringskilder indbragte ca. 5 mill. kr. i 1996, hvor reklameindtægterne udgjorde ca. halvdelen.

1.2. Public service funktionen: KNR er en selvstændig offentlig institution, der er forpligtet til at udsende radiofoni- og fjernsynsprogrammer omfattende nyhedsformidling, oplysning, underholdning og kunst. Der skal ved programlægningen lægges afgørende vægt på hensynet til informations- og ytringsfriheden. Der skal i programudbuddet tilstræbes kvalitet, alsidighed og mangfoldighed. Ved informationsformidlingen skal der lægges vægt på saglighed og upartiskhed. Her ud over er KNR forpligtet til at udsende meddelelser af beredskabsmæssig betydning til befolkningen.

Der henvises i denne sammenhæng til landstingsforordning nr. 3 af 17. maj 1990 om radio- og fjernsynsvirksomhed § 8, stk. 1 og stk 5.

1.3. Sendeplan: I henhold til tekstanmærkninger til finanslovens for 1997 (bind III, side 612) er der planlagt 3.284 tv-sendetimer, hvoraf egen produktionen udgør 355 timer.

1.4. Handle- og strategiplan: I landsstyrets redegørelse om KNR (FM 1996/30 af 23. april 1996, side 8) fremhæves KNR's egen målsætning som, at KNR skal styrke sit særpræg og stilling i det grønlandske samfund overfor internationale satellitstationer. Her ud over er KNR's målsætning formuleret efter public service funktionen (s.d.).

Det er således min opfattelse, at KNR som public service station så vidt mulig skal tilstræbe en erhvervsneutral position. Dette begrundes med, at KNR TV's funktion primært ligger indenfor nyhedsformidling, oplysning, underholdning og kunst, og ikke som sådan drift af erhvervsvirksomhed. For denne public service funktion yder landskassen et tilskud til KNR på ca. 1 mill. kr. om ugen, samt tilskud til distribution.

Hjemmel for KNR til at vise reklamer
I henhold til landstingsforordning nr. 3 af 17. maj 1990 om radio- og fjernsynsvirksomhed (med senere ændringer) § 9, stk. 1, kan KNR's virksomhed finansieres gennem reklame- og sponsorindtægter. Det er således lovgivningsmæssigt fastsat, at KNR TV kan drive en reklamevirksomhed med henblik på at skaffe virksomheden indtægter.

Der henvises i øvrigt til Grønlands Hjemmestyres bekendtgørelse nr. 3 af 25. januar 1991 om reklame og sponsorering i radio og fjernsyn, der blot er en detailregulering af landstingsforordningens reklamebestemmelser. Herudover henvises der til Grønlands Hjemmestyres bekendtgørelse nr. 2 af 24. januar 1991 om vedtægt for Kalaallit Nunaata Radioa, § 2, stk. 5 og § 16, stk. 1.

De i den grønlandske lovgivning fastsatte bestemmelser for æterbåren reklamevirksomhed
I henhold til landstingsforordning nr. 3 af 17. maj 1990 om radio- og fjernsynsvirksomhed (med senere ændringer)
I henhold til § 25, stk. 2, må der i fjernsyn kun sendes reklamer i blokke af maksimalt 5 minutters varighed. Blokkene skal placeres mellem udsendelserne.

I henhold til § 25, stk. 4, nr. 1, må reklameudsendelser ikke udgøre mere end 10% af KNR's daglige sendetid.

Ved vurdering af de faktiske forhold, må det ligges til grund, at KNR TV ved sendetidsafslutning omkring midnat til sendetidens start næste dag omkring kl. 17.00, sender reklamer uafbrudt.

Dette er efter min fortolkning af landstingsforordningen en ganske klar overtrædelse, idet det såvel overstiger 10% af den daglige sendetid, såvel som KNR ikke overholder, at reklamer kun må sendes i blokke af maksimalt 5 minutters varighed og kun mellem de daglige udsendelser.

I henhold til landstingsforordningens § 34, stk. 1, nr. 5, vil der være grundlag for en kriminalretlig tiltale mod KNR. Hvorvidt en sådan tiltale rejses må bero på anklagemyndigheden.

I henhold til landstingsforordning nr. 5 af 2. maj 1996 om ændring af landtingsforordning om radio- og fjernsynsvirksomhed, vedrørende ændring af§ 18, stk. 3, gives der mulighed for, at landsstyret kan, når omstændighederne taler herfor, dispensere for reglerne i landstingsforordningens kapitel 4. Imidlertid gælder denne dispensations bestemmelse alene for lokal radio- og fjernsynsvirksomhed, og følgelig er KNR TV ikke omfattet af denne bestemmelse.

De konkurrencemæssige forhold
For så vidt angår det konkurrencemæssige spørgsmål, lægges det indledningsvis til grund, at KNR for tiden er har eneretten til at være et landsdækkende medie.

Den teknologiske udvikling har medført, at det i dag er muligt at modtage radio- og tv signaler fra hele verden. Det, der i sin tid begrundede et radio- og fjernsyns monopol var tanken om, at hele befolkningen skulle tilgodeses ved hjælp af et alsidig program, jfr. public service funktionen.

I dag har markedet ændret sig således, at det igennem en række år har været muligt for private at producere radio- og fjernsyns programmer på markedets betingelser, ligesom der via parabolantenner og fjernsynsforeninger er mulighed for transmittering af æterbåren underholdning fra hele verden uden om KNR.

I de andre nordiske lande indgår de offentlige ejede radio- og fjernsynsvirksomheder i lige konkurrence med private og kommercielle radio- og fjernsynsvirksomheder, hvorfor det kan lægges til grund, at der i disse lande foregår en opløsning af de monopolistiske stillinger.

I Grønland derimod, kan situationen i dag skitseres således, at monopolets eneste funktion er, at forhindre private og kommercielle radio- og fjernsynsvirksomheder i at udøve deres erhverv.

Tanken om; kun at give alsidig og ikke-kommercialiseret radio- og fjernsynsvirksomheder senderet, er i dag gennemhullet derved, at en meget stor del af de radio- og fjernsynsprogrammer, der ses i Grønland, bliver transmitteret via satellit fra Canada/USA eller Europa.

Det er derfor min opfattelse, at dette monopol er utidssvarende og i konflikt med den udvikling, der gælder i de andre nordiske lande, samt at monopolet er erhvervsnedbrydende, ialtfald indenfor reklamebranchen.

Det er således min opfattelse, at reklame er et produkt som ethvert andet produkt, der kan købes og sælges. Reklamen er producenten/forhandlerens måde at kommunikere med sine kunder. Det er derfor min opfattelse, at prisen på reklamer bør være en refleksion af markedsvilkårene. Det vil sige, at prisfastsættelse bør ske på baggrund af omsætningsomkostninger med tillæg af dækningsbidrag, og således at dækningsbidraget bør reguleres af udbud og efterspørgsel - ganske som ethvert andet produkt i Grønland.

Imidlertid forhindrer KNR andre æterbårne reklamevirksomheder adgang til hele Grønland, derved, at KNR har et faktisk monopol på at være landsdækkende.

Her ud over sker der en konkurrenceforvridning for så vidt angår prissætning af reklamerne, idet KNR ikke har distributionsomkostninger, jf. finanslov for Grønland - konto 40.14.19., hvorefter landskassen betaler for distributionen.

Det er således næppe foreneligt med de almindelige konkurrenceretlige principper, at KNR oppebærer et monopol på at være landsdækkende reklamemedie, eller at KNR får tilskud til at distribuere reklamer.

I henhold til Grundlovens § 74 er der erhvervsfrihed i Grønland, hvilket indebærer, at man har ret til at sælge sine produkter til den pris, man finder er rigtig, samt ret til at ændre sin pris. Denne bestemmelse støttes til dels af landstingslov nr. 28. af 30. oktober 1992 om konkurrence, hvis formål er, at fremme konkurrencen og dermed styrke effektiviteten i produktion og omsætning af varer og tjenesteydelser m.v., samt at forhindre misbrug af en dominerende stilling på et markedsområde.

Disse bestemmelser er indført af hensyn til erhvervslivet, forbrugerne og samfundet, således at en fri erhvervsret og en fri konkurrence gør erhvervslivet stærkere, priserne billigere, skaber bedre produkter samt en større produktion. Imidlertid er den frie prisdannelse underlagt enkelte undtagelser, som for eksempel et forbud mod dræbende pris konkurrence, hvilket vil sige, at det er forbudt I henhold til konkurrenceloven at udøve en priskonkurrence, hvis formålet med prisfastsætning er, at udrydde konkurrencen på marked eller have til hensigt at få en dominerende indflydelse på det pågældende marked.

I sådanne tilfælde er der mulighed for, at det grønlandske konkurrencenævn kan gribe regulerende ind, dog således, at nævnet i forhold til KNR kan nævnet alene afgive en udtalelse om de konkurrence skadelige forhold. Jeg skal i denne sammenhæng henvise til dom, refereret i UfR 1989 325 SH.

Det er således min opfattelse, at KNR's tv-reklamevirksomhed er konkurrenceforvridende, og dermed skadelig for reklamebranchen, samt for forbrugerne på længere sigt..

Jeg skal i øvrigt bemærke, at der i redegørelsen om KNR af 23. april 1996 side 16 konkluderedes følgende:

Med hensyn til KNR's indtægtsgivende virksomhed må det sammenfattende konkluderes, at indtægterne primært kan henføres til lykønskninger og meddelelse i radioen samt til reklamevirksomhed. KNR forventer, at kunne forøge indtægten ved reklamevirksomhed, navnlig skiltereklamer fremover. Ved vurdering af, under hvilke forudsætninger KNR's virke fremover skal bero, må man gøre sig klar, at en forøget indtægt ved reklamevirksomhed vil kunne ske mere eller mindre på bekostning af de trykte mediers reklameindtægter.

Af denne konklusion fremgår det, at man trods alt har gjort sig overvejelser om de samfundsøkonomiske konsekvenser ved at ekspandere på reklameområdet. Imidlertid synes KNR TV ikke at have vist hensyn til det eksisterende reklamemarked, og det er således min opfattelse, at de eksisterende reklamemedier, som f.eks. de lokale tv- og radiostationer i Grønland, aviserne samt tryksager har været udsat for væsentlige indtægtsfald som følge af manglende reklamer og annonceindtægter.

Uden nærmere at kunne dokumentere de bevæggrunde der har været ved at tillade KNR TV at have en indtægtsgivende reklamevirksomhed, så er det min opfattelse, at disse reklamer primært var minded på såkaldte levende reklamer og ikke skiltereklamer.

Den væsentlige forskel i disse to reklameformer er, at produktionsprisen ved de levende reklamer er ganske betydelige, hvorfor der ikke et prismæssigt sammenligningsgrundlag mellem en levende reklame i tv og en annonce i for eksempel en avis. Ved skiltereklamens indførelse med priser helt ned til kr. 1.000 blev der pludseligt skabt et reelt sammenligningsgrundlag i forhold til en avisannonce, med det resultat at mange erhvervsdrivende har valgt, at reklamere for sit produkt via KNR's skiltereklame.

Om monopolet skal jeg bemærke, at det i dag kun har en antikvarisk begrundelse, idet lov nr. 421 af 15. juni 1973 om radio- og fjernsynsvirksomhed, der ligesom sin forgænger loven om radiospredning af 1959 lovfæster, at Danmarks Radio (og senere KNR i Grønland) har eneret på radiospredning både for så vidt radio og fjernsyn, er begrundet i hensynet til alsidighed m.v., fordi der dengang ikke var mulighed for at transmittere mere end én kanal. Men i takt med den teknologiske udvikling, er begrundelsen for at opretholde et monopol ikke længere til stede, bl.a. fordi alsidigheden sikres gennem et større udbud af tv-kanaler.

Jeg har ved min gennemgang ikke kunne finde en begrundelse for, at KNR TV har senderetten til den landsdækkende kanal i samtlige af døgnets 24 timer. Det må derfor politisk overvejes, hvorvidt KNR TV alene skal have senderetten i timer, som de reelt har behov for, det vil sige fra ca. kl. 17.00 til midnat. Den landsdækkende kanal kunne udenfor disse tider gives til andre interesserede, f.eks. lokal TV-stationerne, Pilersuiffik (med henblik på undervisningsprogrammer) eller lignende.

De ophavsretlige forhold
I henhold til lov om ophavsret § 3, stk. 1, har en ophavsmand til et musikværk, der offentligt gengives på en eller anden måde, krav på at blive navngivet i overensstemmelse med, hvad god skik kræver.

Generelt, når KNR TV viser reklamer eller andre ventebilleder, overtrædes denne bestemmelse, idet KNR spiller musik uden at navngive musikskaberen.

Navngivelsesretten er af ideel karakter, fordi ophavsmanden har en personlig interesse i, at hans eller hendes navn knyttes til det værk, vedkommende har skabt. Også offentligheden har en åbenbar interesse i at få oplyst, hvem der har skabt de litterære og kunstneriske værker, der udgives, udstilles, og fremstilles i radio/tv o.s.v. Der er tillige en økonomisk interesse knyttet til navngivelsesretten. Ved at blive kendt som ophavsmand til sine værker kan kunstneren få et renommé, som har betydning for værkernes markedsværdi.

Krediteringen kan også have betydning for muligheden for at identificere rettighedshaver med henblik på opkrævning og fordeling af vederlag i forbindelse med kollektiv rettighedsforvaltning (f.eks. KODA-afgifter). Der er endvidere mulighed for at tilkende erstatning for overtrædelse af navngivningsretten, jfr. dom UfR 1979 685Ø.

Firkantet beskrevet svarer denne manglende navngivning til, at man uhjemlet fratager musikere/komponister et økonomisk gode.

I henhold til ophavsretslovens kap. 7 kan den som forsætligt eller groft uagtsomt overtræder navngivningsretten straffes med bøde.

Det er således min opfattelse, at der er grundlag for en kriminalretlig tiltale mod KNR TV for overtrædelse af ophavsretsloven. Hvorvidt en sådan tiltale rejses, må bero på anklagemyndigheden.

KONKLUSION
Ved gennemgang af de juridiske forhold ved KNR TV's reklamevirksomhed har jeg fundet,
  • at KNR TV har hjemmel til at vise reklamer, men at KNR ikke overholder de i den grønlandske lovgivning fastsatte bestemmelser om at sende reklamer i tv.
  • at KNR TV har en konkurrenceforvridende fordel, ved dels at have et monopol på at være landsdækkende æterbåren medie, og dels ved ikke at skulle betale omkostninger ved distribution af skiltereklamer.
  • at KNR TV ikke overholder de i den grønlandske ophavsretslov fastsatte bestemmelser om navngivning af musikværker i forbindelse med visning af skiltereklamer.
Nuuk, den 18. april 1997
Nicholas Symes