Historik

Udvalget finder imidlertid ikke, at der samlet set er belæg for at sige, at byggeriet i Grønland er behæftet med særlige uhensigtsmæssige forhold omkring konstruktive principper, materialevalg eller særlig dårlig udførelse

Mandag d. 23. august 1999
Koordineringudvalget vedrørende bygningsrenovering
Emnekreds: Boliger, Erhverv, Økonomi.

2.1. Statens prioritering af byggeriet
Med udgangspunkt i Grønlandskommisionens betænkning fra 1950 og siden Grønlandsudvalgets fra 1964 blev opbygningen af det grønlandske samfund i retning af et moderne samfund for alvor påbegyndt. Der var flere målsætninger med denne indsats, men én af de afgørende var bekæmpelse af den høje sygelighed som Grønlands befolkning led under på dette tidspunkt. Særligt tuberkulose var meget udbredt, hvilket understregedes af, at 47 pct. af alle dødsfald i 1950 kunne henføres til denne sygdom. Grønlandskommissionens betænkning havde peget på, at hovedårsagen til den høje sygelighed var, at den grønlandske befolkning levede i dårligt vedligeholdte små kolde og utætte boliger. Det var derfor oplagt at satse på boligbyggeriet som strategi mod sygeligheden.

Omfattende byggeri af boliger blev igangsat, og det samlede antal boliger steg nærmest eksplosivt. Antallet af boliger steg således fra 7.458 i 1965 til 15.561 i 1985, svarende til mere end en fordobling, jf. nedenstående tabel. Det grønlandske samfund blev på ganske få år forvandlet fra at være et samfund med spredt befolkning, der levede i små primitive boliger, til et samfund, hvor befolkningen samlede sig i hastigt voksende byer med moderne boliger og institutioner.
Tabel 1. Boligbestanden i Grønland
  1965 1970 1976 1985
Antal boliger i Grønland 7.458 9.506 11.833 15.561
Den kraftige ekspansion i byggeriet blev blandt andet muliggjort ved anvendelse af moderne byggeteknikker, som netop på dette tidspunkt udvikledes under den høje byggeaktivitet over hele Europa. Byggeriet blev således på dette tidspunkt industrialiseret, hvilket blandt andet betød, at bygningsdelene blev fremstillet på fabrikker, og at konstruktionerne, for at opnå så høj effektivitet som muligt, blev udviklet med henblik på at kunne indeholde et stort gentagelsesmoment.

Indsatsen mod den høje sygelighed lykkedes. Fra niveauet på 47 pct. i 1950 var antallet af dødsfald, som skyldtes tuberkulose, faldet til 2 pct. i 1979. Den generelt forbedrede sundhedstilstand medførte imidlertid samtidig en kraftig befolkningstilvækst som følge af højere levealder og fald i børnedødeligheden. Indsatsen mod sygeligheden havde således en positiv virkning, men skabte selvsagt et yderligere behov for boliger. Dette kombineret, dels med et kraftigt fald i byggeaktiviteten siden slutningen af 1980’erne (i perioden 1967 - 1988 blev i gennemsnit nyopført 512 boliger årligt mod et gennemsnit på 278 i perioden 1989 - 1997), og dels med at den generelle indkomststigning og høje boligsubsidiering har medført et ønske om øget boligforbrug, har betydet, at Grønland i dag fortsat har underskud af boliger.

2.2. Hjemmestyrets overtagelse af områderne
Hjemmestyreordningen blev indført i 1979. Baggrunden for indførelsen af hjemmestyret var et grønlandsk ønske om, at politiske beslutninger, som særligt berører grønlandske forhold og den grønlandske borgers dagligdag, skulle træffes af grønlandske politikere valgt i Grønland.

Siden hjemmestyreordningens indførelse har Grønlands hjemmestyre derfor, i takt med at hjemmestyret har ønsket det, overtaget lovgivende og administrative myndigheder på en række sagsområder.

Formelt sker der ved overdragelse af sagsområder til hjemmestyret overførelse af kompetence og dermed ansvar fra danske politiske myndigheder til grønlandske politiske myndigheder. Grønlandske politikere skal således ikke alene forvalte de samfundsopgaver, som overtages fra staten, men også fastsætte de regler, der skal gælde for forvaltningen samt varetage et selvstændigt økonomisk ansvar for opgavernes løsen.

Det har fra starten været princippet, at Grønlands økonomiske formåen ikke skulle være nogen hindring for overtagelse af de store kapitalkrævende områder, som eksempelvis bolig- og forsyningsområderne repræsenterer. Der er derfor ved overdragelsen medfulgt driftsmidler til fortsat finansiering af områderne. Udgangspunktet for fastsættelsen af tilskuddene har været, at staten hverken skulle opnå besparelser eller merudgifter på driften i forbindelse med overdragelsen til hjemmestyret. Tilskuddene er derfor blevet fastsat på baggrund af de bevillinger, staten på de pågældende områder havde afsat. Med henblik på at stille hjemmestyret så frit som muligt i sin prioritering og anvendelse af midlerne og samtidig sikre sammenfald mellem den disponerende og økonomisk ansvarlige myndighed er tilskuddene til hjemmestyret desuden givet som generelle tilskud til hjemmestyret.

2.2.1. Overdragelse af boligområdet
Grønlands hjemmestyre overtog ansvaret for Grønlands boligforsyning med virkning fra 1. januar 1987. Af den samlede boligmasse på 15.200 boliger havde staten på dette tidspunkt opført 6.400 boliger til udleje, mens hovedparten af den resterende boligmasse var opført med lån eller tilskud fra staten. De statslige aktiver med tilknytning til boligområdet, herunder etageejendomme, enfamiliehuse, panterettigheder mv. blev, på nær et lille antal personaleboliger der forblev i statsligt regi, overført til hjemmestyret. Endvidere overdrog staten til hjemmestyret sine fordringer hos private debitorer på boligområdet. Statens tilskud til hjemmestyret blev desuden hævet svarende til statens besparelser ved overdragelsen.

2.2.2. Overdragelse af forsyningssektoren
I forbindelse med overdragelsen af boligområdet overtog hjemmestyret også Grønlands Tekniske Organisation (GTO). Udover at varetage tilrettelæggelsen af større anlægsinvesteringer, herunder også boligbyggeri, omfattede GTO alle offentlige forsyningsvirksomheder i form af el, vand, varme, telekommunikation mv. Statens aktiver knyttet til Grønlands Tekniske Organisation, herunder bygninger, lagre, driftsmidler mv., blev overført til hjemmestyret. Det generelle tilskud til hjemmestyret blev hævet svarende til statens besparelser ved overdragelsen.

2.2.3. Overdragelse af institutionsområdet
Institutionsområdet omfatter en del sektorer (undervisning, kultur, socialområdet og sundhedsvæsenet), som er overdraget til hjemmestyret i flere omgange. Hjemmestyret overtog således i 1980 og 1981 ansvaret for undervisning, kultur og socialområdet og i 1992 ansvaret for sundhedsvæsenet. I forbindelse med overdragelsen af ansvaret overtog hjemmestyret samtlige bygninger under disse områder, ligesom det generelle tilskud til hjemmestyret blev hævet svarende til statens besparelser ved overdragelsen.

2.3. Overordnede årsager til renoveringsbehov
En af udvalgets opgaver er at vurdere renoveringsbehovet i den grønlandske bygningsmasse og i den forbindelse årsagerne hertil. Udgangspunktet for en sådan vurdering må være de faktorer, der har særlig betydning for at en bygning nedslides og efterfølgende bliver renoveringsmoden. I den forbindelse må det vurderes, om der på grund af særlige omstændigheder eller forhold kan være tale om, at bygninger i Grønland bliver renoveringsmodne på et tidligere tidspunkt, end det normalt kan forventes.

2.3.1. Vedligeholdelsesniveau
Bygninger er generelt opført af materialer, der selv ved almindelig brug slides over tid. Det er derfor nødvendigt dels at vedligeholde bygningerne løbende, dels med visse mellemrum at forny og hovedistandsætte en række bygningsdele for eksempel tag, installationer, vinduer mv., således at bygningernes oprindelige funktion fortsat kan opretholdes.

At en bygning ældes, er i sig selv en begrundelse for, at løbende vedligeholdelse og hovedistandsættelser er påkrævet. Afgørende, for hvornår tidspunktet for renovering opstår og omfanget heraf, er således, at bygningen løbende holdes vedlige. Foretages vedligeholdelsesarbejder i tide, kan man eksempelvis begrænse en fugtskades omfang på den ramte bygningsdel og samtidig hindre, at skaden breder sig til andre bygningsdele. Omvendt vil manglende vedligeholdelse af en bygning kunne medføre, at mindre skader på sigt bliver alvorlige for bygningen, hvilket igen kan have afgørende betydning for hastigheden hvormed bygningen nedbrydes og efterfølgende skal renoveres.

2.3.2. Byggeskader og bygningens kvalitetsniveau
En bygnings kvalitet kan selvsagt have betydning for en bygnings holdbarhed og dermed tidspunkt for, hvornår den skal renoveres. En vurdering af en bygnings kvalitet bør imidlertid også foretages ud fra, om bygningen opfylder den funktion, den er tænkt anvendt til. Eksempelvis om byggeriet lever op til en målsætning om at sikre befolkningen en i social- og sundhedsmæssig henseende tilstrækkelig bolig.

Uafhængigt af disse forhold kan der imidlertid være skader på en bygning, som påvirker kvaliteten, og som kan henføres til fejl og mangler fra opførelsen - såkaldte byggeskader. Begrebet byggeskader dækker over mange typer af skader, der igen kan skyldes mange forskellige forhold. Byggeskader kan således både relateres til fejl og mangler ved konstruktioner og materialevalg og til selve den tekniske udførelse af byggeriet.

Overordnet set må det antages, at materialer og konstruktioner vælges ud fra den erfaring, tidligere byggerier har givet. Omvendt er der i byggeriet ligesom i alle andre erhvervsgrene en videreudvikling, som medfører introduktion af nye og mindre gennemprøvede materialer og konstruktioner.

Det industrialiserede byggeri, som for alvor voksede frem i 1960’erne, var i høj grad eksponent ikke blot for udvikling af ny opførelsesteknik i form af anvendelse af præfremstillede bygningsdele men også for anvendelse af nye konstruktionsprincipper og materialer. Ikke alle disse nye løsninger har levet op til de forventninger, man havde på opførelsestidspunktet dels med hensyn til behov for vedligeholdelse og dels med hensyn til holdbarhed. Erfaringerne viser, at det er nødvendigt at renovere visse bygningsdele tidligere, end det forventedes på opførelsestidspunktet. Selvsagt vil man i forbindelse med projektering, materialevalg og opførelse forsøge at minimere omfanget af byggeskader. Disse vil dog aldrig helt kunne undgås, især når der i særlig grad er tale om introduktion af nye konstruktive principper og nye materialer.

Det kan derfor konstateres, at der altid vil være en vis risiko for byggeskader i nybyggeri. Byggeskaderne kan dog udgøre en nyttig viden, som kan finde anvendelse ved gennemførelsen af efterfølgende byggerier.

Som nævnt ovenfor kan byggeskader også skyldes den tekniske udførelse af byggeriet - såkaldt byggesjusk. Byggesjusk kan dels henføres til dårligt udført arbejde, men også til at der er anvendt konstruktioner og materialer, som, der allerede på opførelsestidspunktet var viden om, ikke var hensigtsmæssige. Fejl i byggeri, som skyldes byggesjusk, kan selvsagt være årsag til, at bygningsdele skal renoveres tidligere end umiddelbart forventet.

Udover det her nævnte, kan der være tilfælde, hvor skader, der kan henføres til opførelsestidspunktet, skyldes særlige lokale og sociale omstændigheder. Eksempelvis kan der være bygningsdele, som i forhold til det danske klima er velegnede, men som under andre klimatiske forhold vil være uhensigtsmæssige. Ligesådan kan der være bygningsinventar, som ved normal brug ikke giver problemer, men som ved særlig hårdt brug vil vise sig ikke at være tilstrækkelig robust.

2.3.3. Sociale forhold og mange brugere
Antallet af brugere og brugernes adfærd er faktorer, der har betydning for en bygnings holdbarhed. Jo flere brugere og jo mere intensivt en bygning bruges, desto hurtigere vil den alt andet lige blive nedslidt. På samme måde indvirker manglende overensstemmelse mellem indretning og anvendelse af bygninger og installationer på holdbarheden.

2.3.4. Klimaforhold
Vejrliget er en anden faktor, der kan have betydning for en bygnings levetid eller behov for renovering. Kraftige tøbrud kan således sammen med en fugtig luft medføre store fugtskader, ligesom store temperatursvingninger over og under nulpunktet kan medføre hurtigere nedbrydning af en bygning. Særlige klimatiske omstændigheder kan derfor betyde, at konstruktioner og materialer, der er fornuftige det ene sted, ikke er hensigtsmæssige et andet sted.

2.3.5. Særlige forhold i Grønland


//////Det fremgår af ovenstående, at der er flere faktorer, der kan have betydning for omfanget af og tidspunktet for renovering. I relation til forholdene i Grønland kan nævnes:
  • Vedligeholdelse.
    Der har ikke i tilstrækkelig grad været gennemført systematisk vedligeholdelse af bygningerne hverken i form af løbende eller periodisk vedligeholdelse eller i form af nødvendige hovedistandsættelser. Dette skal dog blandt andet ses i sammenhæng med, at det store boligbehov har betydet, at nybyggeriet blev højt prioriteret frem til slutningen af 1980'erne.
  • Byggeskader.
    I bygningsmassen opført mellem 1960 og 1980 har ikke alle materialevalg og konstruktionsprincipper været lige hensigtsmæssige. Selvom der ikke er belæg for at sige, at boligbyggeriet i Grønland er behæftet med særlige uhensigtsmæssige forhold omkring konstruktive principper, materialevalg eller særlig dårlig udførelse, lider byggeriet i lighed med tilsvarende byggeri i Danmark og Europa af en række problemer, som har sin baggrund i opførelsen.
  • Sociale forhold og mange brugere.
    Bygningerne i Grønland er blevet udsat for stor slitage som følge af blandt andet stor beboelsestæthed og boligernes relativt ringe størrelse. Manglende overensstemmelse mellem indretning og behov og utilstrækkeligt kendskab og forståelse hos en del af beboerne for boligformen eller dens tekniske installationer har endvidere ført til uhensigtsmæssig brug.
  • Klimapåvirkning.
    Det er uklart, om de grønlandske klimapåvirkninger samlet har en negativ eller positiv betydning for bygningernes levetid og renoveringsbehov.


2.3.6. Sammenfatning


//////Bygninger i Grønland lider i lighed med tilsvarende byggeri i Danmark og Europa af problemer, som har sin baggrund i opførelsen. Udvalget finder imidlertid ikke, at der samlet set er belæg for at sige, at byggeriet i Grønland er behæftet med særlige uhensigtsmæssige forhold omkring konstruktive principper, materialevalg eller særlig dårlig udførelse.
Det kan ikke afvises, at der i Grønland er særlige forhold og omstændigheder, der bevirker, at bygninger slides hurtigere i Grønland end i eksempelvis Danmark. En mere systematisk vedligeholdelse ville dog have kunnet begrænse problemets omfang. Nedslidning, der skyldes et stort antal brugere og manglende overensstemmelse mellem indretning og anvendelse, betyder således, at den løbende vedligeholdelsesindsats bliver endnu mere afgørende for bygningens tilstand. Det har ikke været muligt at kvantificere omfanget af den nedslidning, der skyldes disse forhold. Betydningen af klimapåvirkninger er ligeledes vanskelig at vurdere, idet forskellige forhold trækker i hver sin retning.