Grønlands økonomi 2017 - Sammenfatning

Den gunstige økonomiske udvikling må tilskrives særlige forhold, og er ikke et tegn på, at de underliggende strukturelle problemer er løst, eller udvikling af nye erhvervsmuligheder.

Mandag d. 18. september 2017
Økonomisk Råd
Emnekreds: Finanslov, Økonomi.

Økonomien er i vækst. I 2016 var væksten næsten 7%, og selvom dette ekstraordinært høje niveau ikke kan opretholdes, forventes en pæn vækst i både 2017 og 2018 på henholdsvis 3,9% og 2,6 %. En hovedårsag til den økonomiske vækst er den gunstige udvikling i fiskeriet. Rejekvoterne er sat op, og priserne har holdt sig på et højt niveau. Samtidig bidrager bygge-og anlægsaktiviteter også til den økonomiske fremgang. Det private forbrug har også været stigende.

Den øgede aktivitet har styrket beskæftigelsen. Beskæftigelsen for personer med en kompetencegivende uddannelse er høj, og der er praktisk talt ingen arbejdsløshed for denne gruppe. Arbejdsløsheden for øvrige grupper er også faldet, men beskæftigelsen er fortsat lavere for disse grupper. Denne arbejdsløshed er af strukturel karakter, da der er efterspørgsel også efter ufaglært arbejdskraft, og nogle af denne type jobs besættes med tilkaldt arbejdskraft.

Den gunstige økonomiske udvikling må tilskrives særlige forhold, og er ikke et tegn på, at de underliggende strukturelle problemer er løst, eller udvikling af nye erhvervsmuligheder. Der er igen minedrift i landet med rubinminen i Qeqertarsuatsiat, hvilket er positivt, men det har ikke et omfang til afgørende at ændre den økonomiske situation. Turismen holder sig på et konstant niveau.

Den aktuelle situation er behæftet med flere risikofaktorer. Afhængigheden af og derfor også følsomheden overfor udviklingen i både priser og fangstmulighederne i fiskeriet er stor. De senere år har udviklingen været positiv både for priser og mængder. Men de historiske erfaringer viser, at dette hurtigt kan vende. Der er aktuelt forskellige planer knyttet til investeringer i lufthavne, turistfaciliteter og boligbyggeri. Da der stort set er fuld beskæftigelse, vil igangsættelse af sådanne aktiviteter i den nuværende situation kunne lede til en overophedning af økonomien med stigende priser og lønninger til følge. Fraværet af strukturreformer sætter stærke begrænsninger for mulighederne for yderligere økonomisk fremgang.

En forøgelse af beskæftigelsen er af afgørende betydning for at øge velstanden, forbedre sociale forhold, sikrere en mere lige indkomstfordeling og forbedre de offentlige finanser. Aktuelt bremses beskæftigelsen ikke af manglen på jobs, men af tre strukturelle forhold – uddannelse, incitamenter og mobilitet. Arbejdsløshedsproblemet er koncentreret omkring personer uden uddannelse, mange har ikke et økonomisk incitament til at være i beskæftigelse, og den indenlandske mobilitet efter jobs er beskeden. Via forbedringer på alle tre områder er det muligt politisk at gøre noget for at øge beskæftigelsen – og effekterne vil kunne høstes hurtigt.

Både Selvstyrets og kommunernes økonomi er god, primært som følge af stigende skatteindtægter skabt af den økonomiske vækst. Øgede skatteindtægter og overskud i selvstyreejede selskaber reserveres i finanslovsforslaget til kapitalindskud i Kalaallit Airports A/S. Projektet med etablering af nye lufthavne i Ilulissat, Nuuk og Qaqortoq er ikke privatøkonomisk rentabelt, og projekterne kan derfor ikke dække renter og afdrag ved låntagning til etablering af de pågældende lufthavne. Projekterne kan derfor kun gennemføres med et kapitalindskud fra Selvstyret, men det øger risikoen for Selvstyrets finanser. I gode år bør der ske en konsolidering for at kunne håndtere dårlige år. Dette sker ikke med det fremlagte Finanslovsforslag, og derfor kan en vending i de økonomiske konjunkturer give store problemer for Landskassen. Lufthavne handler ikke kun om anlæg men også om drift. Når den samlede lufthavnspakke ikke er privatøkonomiske rentabel, betyder det også, at der kan opstå et behov i fremtiden og driftstilskud, og det vil belaste de offentlige finanser. Det er problematisk, at der som grundlag for den politiske stillingtagen til Lufthavnsplanener ikke foreligger samlede samfundsøkonomiske analyser af projektet.

Holdbarhedsproblemet for de offentlige finanser ikke løst. I Forslag til Finanslov for 2018 gives der en status vedr. Holdbarheds-og vækstplanen med angivelse af planlagte, men endnu ikke igangsatte analyser, områder hvor tiltag er i forberedelsesfasen samt vedtagne forslag. Oversigten giver et billede af et stort aktivitetsomfang med et stort analyse-og forberedelsesarbejde, men også kun få konkrete gennemførte initiativer. Det er påfaldende, at diskussionen af planens status ikke forholder sig til opnåelse af planens provenumæssige krav, som er en afgørende forudsætning for hele planen.

På et par konkrete områder – alders-og førtidspension samt børnebidrag og boligsikring – er der gennemført eller fremlagt konkrete forslag. På begge reformområder er der gennemført ydelsesforhøjelser og dermed en yderligere skærpelse af finansieringskravene. De konkrete forslag afspejler en politisk prioritering, men det noteres, at der er mere fremdrift i forhold til udgiftskrævende reformer, end reformer til løsning af finansieringsproblemerne. Det sætter spørgsmålstegn ved Holdbarheds-og vækstplanens troværdighed, at der endnu ikke er taget afgørende skridt til at løse holdbarhedsproblemet.

I vurderingen af Holdbarheds-og vækstplanen bør det også indgå, at der politisk skal tages stilling til et stort antal yderst komplicerede problemstillinger. De kræver alle grundige overvejelser og diskussioner. Planen skaber en politisk overbelastning ved krav til reformer på en lang række områder inden for en ganske kort tidsramme. Dette er vanskeligt at realisere, og derfor er der en risiko for forhastede beslutninger, zig-zag kurs og usikkerhed omkring den fremtidige økonomiske politik. Det vil være mere hensigtsmæssigt at udpege nogle få centrale reformområder som fx uddannelse og beskæftigelse, hvor der formuleres nogle centrale målsætninger, der kan følges tæt for at sikre en fremdrift. Senere kan andre reformområder behandles tilsvarende.

Et eksempel herpå er uddannelsespolitikken, hvor de grundlæggende problemer er velkendte og diskuteret i en række rapporter. I finanslovsforslaget lægges der op til, at væsentlige beslutninger skal afvente en reform for at få et mere sammenhængende uddannelsessystem. Det forberedende arbejde vil tidligst være færdigt i 2019 og dermed formodentlig først lede til politiske beslutninger i 2020 eller 2021. Dette er en meget lang horisont i forhold til velkendte og meget væsentlige problemstillinger, ikke mindst i folkeskolen. Omkostningen ved en sådan langstrakt proces er, at flere ungdomsårgange tabes igennem uddannelsessystemet. De bindende begrænsninger for fremskridt på uddannelsesområdet er ikke de institutionelle forhold. Der er ikke belæg for, at dette er det mest afgørende problem i uddannelsessystemet.

Hovedproblemet er de grundlæggende faglige forudsætninger for folkeskolen, og dermed mulighederne for at få gode afgangsresultater og et godt udgangspunkt for at komme videre i uddannelsessystemet. Det fremgår meget tydeligt af en ny analyse foretaget til denne rapport af de faglige færdigheder blandt eleverne i folkeskolen. Det er velkendt, at en stor del af en årgang forlader folkeskolen uden de faglige forudsætninger for at klare en ungdomsuddannelse. Sammenhængen i den enkeltes elevs performance over hele skoleforløbet er meget stærk. Elever der klarer sig godt i 3. klasse, vil også i de fleste tilfælde få en pæn afgangseksamen og komme i gang med en uddannelse. Omvendt forholder det sig for elever, som klarer sig mindre godt i 3. klasse. Dette understreger betydningen af en tidlig indsats i folkeskolen for at give eleverne et faglig løft og for at mindske forskellige barriere for den enkelte elevs indlæringsmuligheder og motivation. Løses disse problemer ikke bedre end i dag, vil de uddannelsesmæssige problemer bestå, og det vil være meget svært at rette op på dem efter endt skolegang. Også med en institutionel reform af uddannelsessystemet. Hovedudfordringen er at sætte ind i forhold til disse problemer – og sikre et samarbejde mellem forældre, lærere og politikere for skabe grundlag for forbedringer på området.

Til trods for de senere års positive udviklingen inden for fiskeriet er der flere problematiske udviklingstræk, og sårbarheden er stor. Erhvervet er udsat fra usikkerhed skabt af markedsudviklingen, biologiske forhold og politiske faktorer. Naalakkersuisut har i august 2017 sendt et forslag til ny fiskerilov i høring. Formålet med lovforslaget er at mindske den stigende ulighed og sikre arbejdspladser, samt at flere fiskere får en større andel af overskuddet skabt af de samfundsejede ressourcer. Centrale dele af lovforslaget omhandler rejefiskeriet.

Af bemærkninger til lovforslaget fremgår det, at forslaget vil have en væsentlig negativ effekt for de offentlige finanser og aktiviteten i samfundet. Der vil være en positiv beskæftigelseseffekt på kort sigt, men ingen effekt på længere sigt. Effektiviteten vil falde, og arbejdskraft bindes i fiskeriet, hvilket bremser mulighederne for øget velstand og erhvervsudvikling på andre områder. Økonomisk Råd er enig i retningen af disse effektvurderinger. Det er derimod svært at vurdere grundlaget for de angivne størrelsesordner, da der ikke redegøres nærmere for forudsætninger, beregningsmetoder
m.m. Selvom hovedformålet med forslaget er at sikre en mere lige indkomstfordeling, indeholder bemærkningerne ingen vurderinger af effekterne for indkomstfordelingen. Da det et meget vidtgående forslag, er det utilfredsstillende, at der ikke fremlægges en mere detaljeret konsekvensvurdering som input til den politiske debat.

Det er vigtigt med klare og transparente regler og administration heraf for at mindske usikkerheden. De fremlagte forslag vil skabe betydelig usikkerhed af flere grunde. Forslaget er ufuldkomment, da de fremtidige regler for tilbagetrækning og genfordeling af licenser ikke kendes. Afhængig af udformningen vil der fremadrettet være stor usikkerhed for aktørerne på området. Man vil ikke vide med sikkerhed, om og hvornår licenserne vil blive tilbagekaldt, og om reglerne ændres igen. Dette har en række konsekvenser. Usikkerheden påvirker investeringerne i fiskeriet, og vil også gøre det sværere for nye at etablere sig. Långivere vil være bekymret for det faktum, at licenser kan blive tilbagekaldt. Forslaget er derfor ikke befordrende for investeringer, effektivitet og sikring af det samfundsmæssige største afkast af marineressourcerne. Usikkerheden knyttet til regelændringer kan have afsmittende negative effekter på erhvervsudviklingen generelt, da det sætter spørgsmålstegn ved stabilitet og troværdighed omkring regler m.m.

Det er et formål at sikre en bedre fordeling af værdier skabt af fiskeriet. Ressourcerente­beskatningen er et velegnet instrument til at sikre, at værdien af udnyttelsen af marineressourcerne kommer hele samfundet til gode. Da Grønland er et foregangsland og har gode erfaringer på dette område, vil det være mere hensigtsmæssigt at overveje strukturen og niveauet for ressourcerentebeskatningen for at sikre det størst mulige samfundsmæssige afkast. De fremlagte forslag vil kunne give en indkomstfremgang til specifikke personer, der modtager nytildelte licenser, men det vil være en meget upræcis omfordelingspolitik og have et lotterielement i forhold til hvem, der får disse muligheder. Samtidig vil skatte-og afgiftsprovenuet falde, og det vil have negative konsekvenser for det øvrige samfund enten i form af skatte-og afgiftsstigninger eller besparelser i de offentlige udgifter. Det er således langt fra klart, at forslaget vil medvirke til at mindske uligheden.


Du finder rapporten fra Økonomisk Råd her:
Økonomisk Råds Rapport 2017