Sammenfatning og anbefalinger
Nævnet har kun behandlet få sager, og der har i 1999 kun været afholdt et enkelt møde med henblik på drøftelse af mere organisatoriske spørgsmål i forbindelse med nævnets virksomhed, herunder mit besøg
Mandag d. 8. november 1999
Jytte Boesgaard
Emnekreds:
Konkurrencenævnet
,
Love og konventioner
.
Indholdsfortegnelse:
7.1. Mål - principper - anvendelsesområde
7.2. Administration og organisation
7.3. Håndhævelse
7.4. Konkurrenceredegørelse
7.1. Mål - principper - anvendelsesområde
Rent historisk har konkurrencelovgivningen i Grønland først været reguleret af den danske monopollov, som med virkning fra den 1. januar 1993 blev afløst af en selvstændig grønlandske konkurrencelov - Landstingslov nr. 28. af 30. oktober 1992. Denne lov svarer indholdsmæssigt til den tilsvarende danske konkurrencelov (DKL89), som var baseret på
kontrolprincippet og gennemsigtighedsprincippet
.
Den 25. marts 1993 besluttede Folketinget imidlertid, at de danske konkurrenceregler skulle harmoniseres med EF-traktatens konkurrenceregler, og der blev derfor i juni 1993 nedsat et udvalg, som skulle belyse fordele og ulemper ved at gennemføre et principskifte i dansk konkurrencelovgivning. En medvirkende faktor til, at Konkurrencelovsudvalget blev nedsat, var uden tvivl OECDs landeanalyse af Danmark 1992 - 1993, hvor det blev påpeget, at konkurrencen i Danmark ikke var tilstrækkelig stærk til at bringe de danske priser ned på niveau med udlandets. Konkurrencelovsudvalgets Betænkning nr. 1297 udkom i august 1995, og den 20. februar 1997 fremsatte Erhvervsministeren i Folketinget lovforslag nr. L 172 - forslag til konkurrencelov. Den 30. maj 1997 vedtog Folketinget L 172 med 94 stemmer (S, V, KR, RV, FP, CD og DF). 13 (SF og EL) stemte hverken for eller imod.
Den 10. juni 1997 blev lov nr. 384 - Konkurrenceloven - underskrevet af Dronningen, og konkurrenceloven trådte herefter i kraft den 1. januar 1998. Hermed var der således sket et systemskifte i Danmark, idet også gennemsigtighedsprincippet bortfaldt.
Et lignende systemskifte har (endnu) ikke fundet sted i Grønland, men det burde måske overvejes på længere sigt at indføre et forbudsprincip for konkurrencebegrænsende aftaler som supplement til det gældende forbud mod misbrug af en dominerende stilling, som findes i lovens § 13. Med indførelsen af et generelt forbudsprincip vil Konkurrencenævnets hidtidige tilsynspligter og indgrebsbeføjelser, som tilsyneladende ikke har haft nogen praktisk betydning, bortfalde. Til gengæld bør Konkurrencenævnet og sekretariatet tillægges kompetence til at kunne træffe de foranstaltninger, f.eks. indgreb, påbud og sanktioner, som er en absolut og nødvendig forudsætning for en effektiv håndhævelse af lovens forbudsbestemmelser. Ligesom i Danmark bør det også stærkt overvejes på længere sigt at opgive gennemsigtighedsprincippet, som heller ikke har haft nogen særlig betydning under den hidtidige administration af GKL.
Med indførelsen af et generelt forbudsprincip kan det også være nødvendigt at opstille en mere overordnet
målsætning
for konkurrenceloven. Den overordnede målsætning for DKL97 er således en effektiv samfundsmæssig ressourceanvendelse gennem virksom konkurrence. Kriteriet for en effektiv ressourceanvendelse er således en samfundsmæssig effektivitet.
Effektivitetsbegrebet indebærer dels, at varer og tjenesteydelser produceres og distribueres til de lavest mulige omkostninger, dels at udbudet af varer og tjenesteydelser sker i en mængde og sammensætning, som afspejler brugernes og forbrugernes præferencer.
Det samfundsøkonomiske effektivitetsbegreb har to dimensioner: statisk effektivitet og dynamisk effektivitet.
Et væsentligt middel til opnåelse af målsætningen i DKL97 om effektiv ressourceanvendelse er virksom konkurrence, som sigter til både strukturelle og adfærdsmæssige forhold.
Af bemærkningerne til DKL97's formålsbestemmelse i § 1 fremgår det bl.a., at der kan forekomme undtagelsestilfælde, hvor virksom konkurrence ikke vil føre til effektiv ressourceanvendelse. Således vil eksistensen af naturlige monopoler, f.eks. i tilknytning til visse samfundsmæssige infrastrukturinvesteringer, kunne føre til en mere effektiv ressourceanvendelse end det, som vil være tilfældet under virksom konkurrence. I sådanne tilfælde må det imidlertid sikres, at det naturlige monopol ikke bringer målsætningen om effektiv ressourceanvendelse i fare. Det kan f.eks. ske ved at sikre lige adgang til benyttelsen af de fælles infrastrukturfaciliteter under hensyntagen til de samfundsmæssige forpligtelser, som gælder for området.
I øvrigt kan også henvises til formålsbestemmelsen i § 1 i den islandske konkurrencelov fra 1993 (IKL93), hvor formålet er at "styrke reel konkurrence i handel...." ved bl.a. at "lette adgangen til markedet for nye konkurrenter", jf. afsnit 9.
Med hensyn
anvendelsesområdet
for en eventuel ny grønlandsk konkurrencelov er det vigtigt, at privat og offentlig erhvervsvirksomhed i princippet bliver ligestillet, som det bl.a. er sket i DK97 og i IKL93.
/////Hovedanbefaling 1
//////Den grønlandske konkurrencelov bør være baseret på forbudsprincippet.
//////Formålet for konkurrenceloven bør være fremme af en effektiv samfundsmæssig ressourceanvendelse gennem virksom konkurrence.
//////Loven bør sikre en ligestilling af privat og offentlig erhvervsvirksomhed.
//////Loven bør i øvrigt været tilpasset den grønlandske erhvervsstruktur.
7.2. Administration og organisation
Administrationen af den grønlandske konkurrencelov er henlagt til Konkurrencenævnet, som formelt er uafhængigt af Landsstyret. Nævnet, som er sammensat ud fra hensynet til forskellige erhvervsinteresser, består af en formand, som for tiden er ansat som kontorchef i Landsstyrets sekretariat (Lovkontoret), samt 6 medlemmer, hvoraf de tre skal være uafhængige af erhvervsinteresser. Nævnet har kun behandlet få sager, og der har i 1999 kun været afholdt et enkelt møde med henblik på drøftelse af mere organisatoriske spørgsmål i forbindelse med nævnets virksomhed, herunder mit besøg.
Landstyret har igangsat et arbejde med hensyn til forslag til en ny organisation af Konkurrencenævnets arbejde, som udelukker risikoen for dobbeltroller.
Den bedste løsningsmodel ville nok være at udskille Konkurrencenævnets virksomhed helt fra Landsstyrets administration og at etablere en ny og uafhængig konkurrencemyndighed bestående af et nævn, som bistås af et sekretariat. Samtidig kunne det overvejes at ændre nævnets sammensætning, så det kommer til at bestå af formanden samt 4 medlemmer. I Danmark har det således givet anledning til problemer med et Konkurrenceråd på 19 medlemmer, som ikke virker fremmende for beslutningsprocessen, og det overvejes derfor at foreslå en reduktion til 7 medlemmer.
Både i Danmark og i Grønland er det henholdsvis Konkurrencerådet og Konkurrencenævnet, som ved loven er tillagt kompetencen til at træffe afgørelse i konkurrencesager. I Danmark har Konkurrencestyrelsen dog også mulighed for på rådets vegne og i overensstemmelse med rådets praksis og anvisninger at træffe afgørelse i sager af mindre betydning Det fremgår direkte af de regler, som er fastsat i Erhvervsministeriets bekendtgørelse nr. 951 af 2. december 1997 om Konkurrencestyrelsens virksomhed i henhold til konkurrenceloven.
For overhovedet at kunne få en ny konkurrencemyndighed til at fungere, bør myndigheden tilføres tilstrækkelige ressourcer til opbygning af et sekretariat af en passende størrelse. Udover at være sekretariat for Konkurrencenævnet bør sekretariatet således også tillægges andre beføjelser, som kan medvirke til at sikre en effektiv håndhævelse af konkurrenceloven i overensstemmelse med dens målsætning. En bekendtgørelse om sekretariatets virksomhed svarende til den danske bekendtgørelse nr. 951 kunne eventuelt overvejes.
Det er også vigtigt, at sekretariatet sikres midler til at udbrede kendskabet til konkurrenceloven og Konkurrencenævnets virksomhed både ved udsendelse af informationsbrochurer, pressemeddelelser og eventuel med egen hjemmeside på internettet. Med tiden bør Konkurrencenævnet også overveje at udsende en årsberetning om nævnets virksomhed.
/////Hovedanbefaling 2
//////Konkurrencenævnet og dets sekretariat bør omdannes til en uafhængig konkurrencemyndighed.
//////Konkurrencenævnet bør bestå af en formand og 4 medlemmer. Formand og to medlemmer skal være uafhængige af erhvervsinteresser.
//////Konkurrencenævnets formand bør være jurist eller økonom og hentes uden for Hjemmestyrets administration, evt. fra Grønlands Universitet.
//////Der må søges om bevilling til etablering af et egentligt sekretariat med tilstrækkelige ressourcer til både sekretariatsbistand, håndhævelse og information.
//////Der bør udarbejdes regler for sekretariatet.
7.3. Håndhævelse
Som det fremgår af OECD-rapporten, jf.nedenfor, lægges der vægt på en mere effektiv håndhævelse af den grønlandske konkurrencelov fremover, hvor markedet i større omfang vil blive præget af konkurrence fra udenlandske virksomheder, som enten etablerer sig i Grønland, eller som vælger at samarbejde med virksomheder i Grønland. Der kan typisk blive tale om samarbejde i form af strategiske alliancer, joint ventures mv., ligesom det må forventes, at der vil blive indgået andre former for aftaler, som f.eks. aftaler om eneforhandling, franchiseaftaler og aftaler om overførsel af teknologi (patenter og know-how). Samarbejdsaftaler m.v. vil ofte indeholde forskellige konkurrencebegrænsninger (områdebeskyttelse, import/eksportforbud, prisfastsættelse, konkurrenceforbud, markedsdeling og kvoteordninger etc.), som det er en konkurrencemyndigheds opgave at regulere, gribe ind over for eller forbyde, hvis aftalerne skader konkurrencen på det pågældende marked. Omvendt vil konkurrencemyndigheden også have mulighed for at sige god for aftalen, hvis den har samfundsgavnlige virkninger.
Et andet problem kan være de nye private monopolvirksomheder, der som følge af en privatisering måske vil afløse de tidligere offentlige monopoler. Her er det vigtigt, at konkurrencemyndigheden enten på eget initiativ eller på grundlag af en klage undersøger, om der foreligger et misbrug af den dominerende stilling og griber ind med påbud og eventuelt bøder, hvis der er tale om et samfundsskadeligt misbrug.
Hverken den grønlandske eller den danske konkurrencelov indeholder bestemmelser om fusionskontrol. I Danmark er der imidlertid nu politiske overvejelser om at indføre fusionskontrol. Da de to største - og eneste - mejerier i Danmark valgte at fusionere, havde Konkurrencerådet ingen beføjelse til at kontrollere fusionen, som omsætningsmæssigt var for lille til at være omfattet af EUs bestemmelser om fusionskontrol. Resultatet blev, at mejerierne valgte at indgå en aftale med Konkurrencestyrelsen om visse vilkår for fusionen. Men dette skete altså uden nogen form for lovhjemmel.De økonomiske vismænd har nu i deres seneste rapport foreslået, at der bliver indført fusionskontrol i Danmark.EU og OECD har også anbefalet regler om fusionskontrol i Danmark.
Med en åbning af det grønlandske marked for konkurrence fra udlandet kan det ikke udelukkes, at koncentrationstendensen også kommer til at berøre grønlandske virksomheder, som kan blive opkøbt af større udenlandske virksomheder. På et marked som det grønlandske, der på de fleste områder er domineret af en enkelt udbyder (monopol) eller enkelte udbydere (duopol/oligopol) af varer eller tjenesteydelser, bør konkurrencemyndigheden have mulighed for at føre tilsyn med de virksomhedssammenlægninger, som måtte forekomme. I de fleste lande er fusionskontrollen lovgivningsmæssigt organiseret på den måde, at planlagte fusioner på forhånd skal anmeldes til konkurrencemyndigheden, hvis de virksomheder, som deltager i fusionen, har en omsætning af en vis størrelse.
/////Hovedanbefaling 3:
//////Inden for rammerne af den gældende konkurrencelov bør Konkurrencenævnet sikre sig, at anmeldelsespligten i GKL, § 5 overholdes, og at der foretages indgreb over for konkurrencebegrænsende aftaler med skadelige virkninger.
//////Tilsvarende bør Konkurrencenævnet gribe ind over for private virksomheder, som misbruger deres dominerende stilling i strid med GKL, § 13, og rette henvendelse til vedkommende landsstyremedlem, hvis det drejer sig om en offentligt reguleret virksomhed eller en hjemmestyreejet virksomhed.
//////På længere sigt bør det overvejes, hvorvidt det i forbindelse med en eventuel revision af GKL er nødvendigt at indføre bestemmelser om fusionskontrol.
7.4. Konkurrenceredegørelse
Den grønlandske erhvervsstruktur står over for nye udfordringer med bl.a. privatisering, liberalisering og afregulering af de offentlige og hjemmestyreejede virksomheder. Hertil kommer den stigende konkurrence fra udlandet, som er en direkte følge af den tiltagende internationalisering og globalisering. Alt sammen faktorer, som påvirker pris- og konkurrenceforholdene - også i Grønland.
Som bekendt har både statens rådgivende udvalg i sin seneste økonomiske rapport om Grønland, Landsstyreområdet for Økonomiske Anliggender og Boliger i sit udkast til Politisk-Økonomisk redegørelse 1999 samt OECD i sin rapport om Grønlands økonomi (maj 1999) anbefalet, at der bliver vedtaget en langsigtet reformstrategi, som kan føre til øget økonomisk vækst.
Med hensyn til konkurrencen på det grønlandske marked har OECD bl.a. anbefalet, at
Øget konkurrence bør tilskyndes.
Der bør sikres konkurrence på lige betingelser i erhvervslivet.
Om GKL, Konkurrencenævnet og dets administrationen udtaler OECD følgende i sin rapport (side 54):
"Et konkurrenceråd bør være en integreret del af en omfattende strategi, som sigter på større konkurrence og øget markedsorientering, og det skal være uafhængigt af politik. Rådet bør have beføjelse til at skride ind i tilfælde af ulige konkurrence, dannelse af karteller eller monopoler og diskriminerende forretningspraksis. Et sådant organ har vist sig meget nyttigt i andre lande til at sikre en så fair konkurrence som muligt og til at imødegå eventuelle negative konsekvenser af frie markeder.
Selv om der allerede eksisterer et konkurrenceråd i Grønland, har det kun været samlet ganske få gange de sidste par år, og det ser ikke ud til at have spillet nogen væsentlig rolle. Det skal dog indrømmes, at konkurrencerådets rolle endnu ikke har været stærkt påkrævet på grund af det udstrakte offentlige engagement i økonomien, skønt den potentielle/unfair konkurrence fra hjemmestyreejede virksomheder har været et problem. Efterhånden som processen mod en højere grad af markedsorientering kommer i gang, vil der blive et større behov for og berettigelse af konkurrencerådet, som bør sikres et passende lovgivningsmæssigt grundlag."
På samme måde som i Danmark kunne man i Grønland lade sig inspirere til at foretage en gennemgribende undersøgelse af pris- og konkurrenceforholdene i Grønland med henblik på en tilpasning af konkurrenceloven til den nye strategi for Grønlands økonomi og til de strukturelle ændringer af markedet, som måtte blive en følge af de nye tiltag (privatisering, deregulering, konkurrence fra udlandet etc.).
Parallelt med en styrkelse af det nuværende Konkurrencenævns rolle og administration af GKL kunne det derfor overvejes under Landsstyresekretariatets ledelse at nedsætte en hurtigtarbejdende tværministeriel arbejdsgruppe med deltagelse af repræsentanter fra de største brancheorganisationer (arbejdsgiver, arbejdstager, forbrugere), som kunne få til opgave først og fremmest at udarbejde en rapport om pris- og konkurrenceforholdene på det grønlandske marked med henblik på en revision af den gældende konkurrencelov og en styrkelse af Konkurrencenævnets opgaver. Udvalget kunne også få i opdrag at fremkomme med et forslag til den organisatoriske opbygning af den grønlandske konkurrencemyndighed.
En alternativ mulighed kunne være at overlade opgaven til et konsulentfirma, som har indgående kendskab til Grønlands erhvervsstruktur.
/////Hovedanbefaling 4
//////Der bør tages initiativ til at iværksætte en generel undersøgelse af pris - konkurrenceforholdene i Grønland med henblik på en styrkelse af såvel konkurrenceloven som Konkurrencenævnets virksomhed.