Det stadigt skrøbeligere rigsfællesskab

Nu har jeg i snart 6 år fulgt forholdet mellem Danmark, Grønland og Færøerne på rimeligt nært hold, og jeg kan bekræfte den almindelige avislæsers indtryk af, at det aldrig har været dårligere. Da folk ved, at jeg interesserer mig for disse ting, er der mange, der fortæller mig, hvad de mener. Ét går igen i alt, hvad jeg hører: Færøerne bør vi i hvert tilfælde hurtigst muligt holde op med at undertrykke - de fortjener den frihed de ønsker.

Lørdag d. 12. december 1998
Martin Paldam
Emnekreds: Politik, Rigsfællesskab og selvstyre, Økonomi.

Indholdsfortegnelse: Får vi andet ud af rigsfællesskabet end udgifter og utak? Lærestykket: færøernes krise Afsmitningen til Grønland Det grønlandske systemproblem Hvordan vil det gå? nu har jeg i snart 6 år fulgt forholdet mellem Danmark, Grønland og Færøerne på rimeligt nært hold, og jeg kan bekræfte den almindelige avislæsers indtryk af, at det aldrig har været dårligere. Da folk ved, at jeg interesserer mig for disse ting, er der mange, der fortæller mig, hvad de mener. Ét går igen i alt, hvad jeg hører: Færøerne bør vi i hvert tilfælde hurtigst muligt holde op med at undertrykke - de fortjener den frihed de ønsker. Så det er måske for sent at bevare Færøerne i Rigsfællesskabet, men Grønland vil nok foreløbig ønske at forblive sammen med Danmark. Skal Rigsfællesskabet bevares, er der i hvert tilfælde tre reformer, som jeg tror, er helt nødvendige:Sager, der vedrører suverænitet, kan ikke være klare nok. Færøerne og Grønland er to områder, der ønsker at være lande med en høj og nøje defineret grad af selvstændiged. Det bør de være. Vi bedrager os selv, hvis vi tror, at de ønsker at være en særlig slags danske amter. Der skal herunder laves en lov, der fastlægger bloktilskuddenes størrelse med en indbygget aftrapningsprofil - det er rimeligt, at den er lang, men der bør være et mål.(1) De to små rigsdeles repræsentation i Folketinget skal erstattes med to "ambassader" (eller "Rigsombud"), lige som vi har i de to lande.(2) Det er naturligt, at (i) har udviklet sig hen ad vejen, og at jurister strides om, hvad der er gældende lov; men det er på tide at skabe klarhed på et så følsomt område. Gør vi det ikke hurtigst muligt, vil forholdet til Grønland uundgåeligt gå samme vej, som forholdet til Færøerne ser ud til at ville gå. Det er også dybest set absurd, at (ii) fastlægges efter "forhandlinger" mellem parterne ud fra bløde og uklart formulerede hensigtserklæringer. Hvilken mening giver det, at to parter forhandler med hinanden om størrelsen af en gave, som den ene har vundet en slags "hævd på" at få fra den anden? Hvad er karakteren af og logikken i den slags "forhandlinger"? For alle parters skyld bør her laves en langtidsaftale, der er fastlagt ved lov. Hvad angår (iii) har jeg ikke mødt nogen, der mener, at vi kan leve med, at de to rigsdeles folketingsmænd har udviklet sig til to små regionale partier, der er tungen på vægtskålen i Folketinget og bruger denne rolle til at få (flere) penge til deres lande. Alle partier bruger naturligvis deres kandidater til at kæmpe for deres mærkesager, men for at tingene kan fungere, kræves der i det mindste et slør af generelle principper. Så i de sidste 3-5 år er tingene gået fra en rolig og stabil situation med konventioner, som alle kendte og kunne leve med, henimod en stadigt mere usikker fremtid for rigsfællesskabet. Vi har nu set, at det uklare gamle system ikke kunne håndtere en krise. Den største trussel imod rigsfællesskabet er dog nok, at der er sket det frygtelige, at stadig flere danskere - både politikere og almindelig vælgere - er begyndt at stille sig følgende simple spørgsmål: Får vi andet ud af rigsfællesskabet end udgifter og utak? Når man overvejer dette spørgsmål, kan man ikke undgå at få dybe rynker i panden. Det er nemlig meget svært at give et fornuftigt og jordbundet svar på, hvad vi vil med rigsfællesskabet. Man ender uundgåeligt i noget meget luftigt. Dét med de historiske og følelsmæssige bånd og forpligtigelser. Der findes ganske vist en række teorier om, at vi prøver at fastholde disse områder i Rigsfællesskabet for egen vindings skyld. Jeg har gennemgået disse teorier i Paldam (1996) uden at kunne finde noget hold i dem. Det er notorisk mærkelige teorier. Det gælder frem for alt den bizarre teori om, at det ikke koster "os" noget, fordi en god del af pengene jo vender hjem til Danmark igen. Er denne teori rigtig, må det også gælde, at offentlige udgifter afholdt i Danmark intet koster, og det er der vel ingen, der påstår! Der er også teorien om de to landes strategiske rolle, som der måske har været lidt om i fortiden, men som i hvert tilfælde er faldet bort nu. Det eneste, jeg kan se, at der er noget hold i, er en model, hvor det frivillige rigsfællesskab opretholdes, fordi vi opnår en følesesmæssig nytte, og de opnår en økonomisk nytte. Dvs vores nytte er de historiske bånd og nationale følelser. Fordi hvert af de to lande kun har 1% af vores befolkning, er det ikke så dyrt at betale lidt for at opnå denne uhåndgribelige nytte. Den lille "tusse", vi betaler pr indbygger, er imidlertid halvtreds gange så meget værd for hver indbygger i modtagerlandet. Så længe modtagerne ikke ligefrem er rigere end os, går det. Dertil kommer, at vi er villige til give de to lande en næsten fuld politisk selvstændighed. De vil på deres side helst være helt selvstændige, men hvis vi betaler nok, er de villige til at slække en smule på selvstændigheden. Det kan man formalisere lige så kønt, som linsen i en "Edgeworth Box", som læseren måske husker fra første dels mikrøkonomisk teori. Det skal jeg ikke gentage (se Paldam, 1996). Det afgørende er, at "linsen" indeholder mulighedsområdet for de frivillige aftaler, der kan bestå mellem de to lande. Kommer den gældende aftale uden for linsen, kan den ikke opretholdes frivilligt. Linsen er meget forskellig i de to tilfælde. Da vi kun vil give færingerne 1 mia om året (dvs ikke engang kr 100.000 pr familie), vil de kun afgive ganske lidt selvstændighed, så her bliver linsen så lille, at der næsten ikke er noget manøvrerum for den frivillige kontrakt mellem parterne. Når forholdet så udsættes for et chok, sådan som Færøernes store økonomiske krise var, kommer det gældende punkt meget let udenfor linsen. Og så er det meget svært at komme tilbage igen. For Grønlands vedkommende er linsen for de mulige frivillige kontrakter større - det skyldes simpelthen, at vi betaler over tre mia pr år, dvs en kvart million pr familie i årligt tilskud. Det er et så kolossalt beløb, at der er et betydeligt råderum for en frivillig kontrakt. Men her lurer der andre farer i horisonten, som vi skal se. Lærestykket: færøernes krise Færøernes krise er en uhyre lærerig historie. Jeg tror, at vi alle kan grundtrækkene: Det er historien om lille stolt og arbejdsomt folk, der længe havde styret sig selv yderst fornuftigt, men som kom ind på en kurs, der førte dem længere og længere ud ad en tangent imod den økonomiske galimatias. Medens denne divergens stod på, kunne og ville Danmark ikke gribe ind med noget andet end advarsler. Og så indtraf det helt store sammenbrud i landets hovederhverv: fiskeriet. Da opbygningen henimod sammenbruddet var sket for lånte penge, kombineredes fiskerikrisen med en gældskrise. Den dobbelte krise omsatte sig så i et stort almindelig erhvervssammenbrud, der rev bankerne med sig. Denne malstrøm trak så også Danmark ind - forvirret, kluntet og alt for sent. Først da det blev absolut nødvendigt, og selv da skete alt efter et ad hoc princip - med én dag ad gangen. Indtrækningen skete på to måder: (1) som garant for Færøernes gæld, og (2) fordi den færøske regering ikke kunne redde øernes banksystem. Jeg har hørt færinger, der mente, at der lå en snedig strategi bag den danske politik. Jeg tror, at den fremtidige historieskrivning vil afsløre denne "snedighed" som et fantasifoster på linje med så mange andre "dolkestikslegender". Her var tvært imod tale om forvirrede handlinger af en gruppe rådvilde aktører, som hellere end gerne ville have haft, at alt fortsatte, som det plejede. Hvad, der gjorde dét umuligt, var begivenhederne på Færøerne. Jeg ved, at alle centralt placerede eksperter vidste, at med en garanti for den færøske gæld havde Danmark pådraget sig en forpligtelse, som aldrig ville blive indfriet. Det var klart, at de danske skatteydere på et tidspunkt ville blive tvunget til at dække en god klump af denne gæld (3)- det er nu sket, og det er godt. Jeg forstår også, at "man" allerede tidligere var rede til at gøre det i al stilfærdighed, men det ville færingerne ikke have. De ville have pengene som en "ret" og med en undskyldning oven i købet - af hensyn til deres stolthed (som var/er dybt såret af krisen (4)). Det er også sket; men desværre under så ubehagelige omstændigheder, at de fleste danskere opfatter det som ren pengeafpresning.(5) Det store problem i denne sag er, at der ikke er det mindste, der tyder på, at der er blevet lavet så dybtgående reformer på Færøerne, at de vil undgå lignende kriser i fremtiden. Efter min vurdering vil det ikke vare længe, før det sker igen - måske vil der gå 5 år eller i heldigste fald 10 år. Når man skærer ind til benet, er problemet, at der ikke er fisk nok på Færøbanken (den under vandet) til at de kan danne basis for et hovederhverv for 45.000 mennesker, der ønsker en levestandard som den danske - heller ikke selv om der årligt tilføres en mia kr fra Danmark. Der er dertil to store problemkomplekser, som der kunne være gjort noget ved, men som ikke er blevet rørt. Der er et stort behovet for en kommunalreform, der reducerer landets 50 kommuner til 5-6. Og der er behovet for at gennemføre en sådan regulering af fiskeriet, at der ikke mere (kan) overfiskes. Hvorfor er færingerne ikke gået i gang med at løse disse strukturproblemer? Svaret er formentlig, at det er alt for tunge problemer for et såret politisk system. Det er overordentligt svært at ændre et lands økonomiske fundament. En kommunalreform kræver stor politisk styrke og graver let dybe kløfter. Fiskeripolitik er et af de sværeste områder. Især fordi det er let at lave "pop-ordninger", der på en gang er populære og "ligner" en regulering, men som ikke forhindrer overfiskning (jf kap 12 i Paldam, 1994). Man må altid huske, at Newfoundland har været igennem tre store fiskerisammenbrud på trods af, at de næsten hele tiden har haft reguleringer nogenlunde, som dem man i dag har på Færøerne. Reguleringer som man har haft før, og som alle på øerne er vældigt tilfredse med - altså lige undtagen en ubetydelig minoritet af fiskeribiologer og så de få mærkelige, der har en tidshorisont, der rækker længere end til næste termin. Dertil kommer, at (næsten) alle politikere på øerne har et medansvar for landets store krise, så et opgør om fortidens synder kan let blive en kæmpestor omgang mudderkastning. Så er det unægteligt lettere at finde en syndebuk udefra.(6) sådan én har tilmed den fordel, at den giver nationalt sammenhold - og det har man brug for, medens sårene læges. Desværre er der nogle omkostninger: Der er nemlig - som antydet - to problemer, når man samler alle kræfter om at stå sammen mod den ydre fjende: (1) Man er nødt til at puste de småproblemer, der er i forhold til den ydre "fjende", op til en helt urealistisk størrelse, (2) man kommer uundgåelig til formindske problemerne i landets egen politik tilsvarende. Så nu samler alle gode ønsker sig om at finde olie. Afsmitningen til Grønland I de fleste danskeres bevidsthed hører Grønland og Færøerne sammen. Hvad der sker i forholdet til den ene lille rigsdel smitter altid af på den anden. Da Færøerne kørte sig i stilling med deres krav til Danmark på 1-2 mia kr, begyndte grønlænderne også at spekulere på, hvordan de var blevet "snydt". Og de fandt sandelig også noget - ganske vist en gammel og meget svag sag, men de har jo også medlemmer af Folketinget, så lidt håndører skal det nok give (7). Og da så mange danskere blev forargede over "den færøske pengeafpresningssag", smittede det også af på følelserne overfor grønlænderne. Kort sagt, afsmitning er et meget almindeligt fænomen i Riget. Det er trist og urimeligt, at det er sådan, for de to lande er stort set lige så forskellige, som de hver for sig er fra Danmark. De er heller ikke specielt gode venner, og det sprog, de taler sammen på (når det sker), er dansk. Hvor Færøerne har haft et stort økonomisk sammenbrud, har Grønland kun haft en støt glidning ud i stagnation. Hvor Færøerne har en nogenlunde almindelig blandingsøkonomi, har Grønland en ekstrem stats-model, hvor den private ejendomsret spiller en meget lille rolle. Hvor Færøerne er et meget lille land med fine samfærdselsveje, er Grønland vidtstrakt og med en meget besværlig transport. Hvor der ikke er nogen "tilkaldte" danskere på Færøerne, er der 5.000 på Grønland, osv. Man kan udtrykke det sådan, at Grønland på 50 år er gået fra at være et fattigt naturfolk ved hjælp af en enorm indpumpning af penge og personale fra Danmark til at blive et velstående land. Men indpumpningen har skabt en meget speciel og dybt afhængig økonomi. Færøerne et lidt afsides beliggende nordisk land, der ganske vist har en ensidig fiskeribaseret økonomi; men landet kunne leve uden tilskud fra Danmark uden at behøve at give afkald på andet end de øverste 25% af levestandarden. Det grønlandske systemproblem Den krise, vi har overfor Grønland, er derfor af en hel anden slags. Var Færøkrisen ikke opstået, kunne vi have lukket øjnene. Men nu er vi blevet tvunget til at overveje forholdet til Grønland også, og grønlænderne er ligeledes kommet til at tænke over Rigsfællesskabet. Det store problem overfor Grønland er, at vi her har skabt et ekstremt statsdomineret økonomisk system. Den grønlandske stat ejer, så vidt man kan beregne, noget over 90% af produktionsmidlerne - og dermed opfylder Grønland i usædvanlig høj grad den klassiske definition på socialisme. Det afviger derfor mere og mere fra alle andre økonomiske systemer i verden - bortset fra nogle få (Cuba og Nordkorea) på fallittens rand - og i Grønland kan det kun leve i kraft af de enorme tilskud. Det er naturligvis de politiske ejere, der dominerer det statslige grønlandske erhvervsliv. Sagt kort har vi her skabt et system, hvor det økonomiske og politiske er helt smeltet sammen, til et økonomisk- politisk enhedssystem. Det har vist en formidabel evne til at absorbere tilskud. Jeg har andetsteds (Paldam, 1994) beskrevet mekanismerne i dette mærkelige system. Der er tale om en stat, der har 250.000 kr pr familie at give ud, før den begynder at opkræve skatter, og som også opkræver nogle skatter - og denne stat fattes nu penge! Ser man på Grønlands egne erfaringer og erfaringerne fra resten af verden, så er der ikke megen grund til at tro, at et så ekstremt socialistisk system kan have den fornødne dynamik og fleksibilitet til at klare sig i det lange løb. Alle de erfaringer, jeg kender til, får mig til at forudsige, at systemet vil blive stadig stivere og mindre selvbærende. Der har nu været nulvækst i 15 år, og prognoserne tyder ikke godt for de kommende år (8). Samtidig med at der sjældent opstår nye private virksomheder, overtager staten stadig flere af de gamle, så systemet bliver stadigt mere ekstremt. Vi har imidlertid også skabt en tilskudsmekanisme, der har gjort det politiske system afhængigt af tilskuddene. For tilskuddet udbetales ikke til den grønlandske befolkning - det udbetales til den grønlandske regering, som derved får en stærkere position overfor befolkningen, end regeringen har det i næsten alle andre demokratiske lande. Dertil kommer, at politikerne ud over at have alle de politiske topposter også har de økonomiske. Så vi har lavet et system, hvis politikere har stærke egeninteresser i ikke at reformere det, og som da heller ikke har lavet mere end nogle få og halvhjertede reformforsøg, som ikke forhindrer tingene i lige så stille at glide ud i en stadigt mere ekstrem statsdominans, hvor de får kontrol over mere og mere. Vi har så at sige skabt et "økonomisk monster", og nu hænger vi på det og vil blive ved med at hænge på det i en uoverskuelig tid fremover. Vi har også sikret det så meget selvstændighed, at det ikke kan tvinges til at reformere sig, og endelig har vi skabt en sådan incitamentsstruktur, at det ikke frivilligt vil reformere sig selv (9). Og om ca 20 år vil systemet tilmed være selvsupplerende med personale, så antallet af tilkaldte vil omsider blive lille. Der er dog ingen tvivl om, at systemet let vil kunne absorbere de besparelser, der fremkommer, efterhånden som der bliver færre tilkaldte. Med nulvækst vil der nemlig blive brug for stadig mere ineffektivitet for at absorbere den befolkning, der langsomt siver ud af fanger- og fiskerierhvervet. Hvordan vil det gå? Jeg kan ikke lade være med at spørge mig selv om, hvordan det mon kommer til at gå. Det er klart, at danske skatteydere af historiske grunde var villige til at fylde gabet mellem det gamle fattige Grønland og det moderne Grønland, vi har skabt. Men vil vi blive ved med det? Her er min frygt, at vi har fået lavet en divergens, som på et tidspunkt uundgåeligt må revne: På den ene side udbygges den politiske uafhængighed: Efterhånden vil Grønland blive mere og mere selvstændigt. Der vil også blive færre og færre danskere på den store ø. Det går ikke lige stærkt med at få uddannet grønlændere på alle områder, men om 20 år vil der være sket meget. De sidste områder - retsvæsen og forsvar - vil blive overflyttet, og stadigt mere vil komme til at foregå blandt grønlændere og på grønlandsk. Det er alt sammen en naturlig og ønskværdig udvikling; men den vil uundgåeligt gøre de historiske og følelsesmæssige bånd stadigt længere og tyndere. På den anden side bliver det økonomiske system i Grønland stadigt mere trægt og afhængigt af Danmark. Det er to udviklingslinjer, der ikke kan forenes. Hvad nu, når den almindelige danske skatteyder finder ud af, at det, vi har lavet på Grønland, ikke er en "økonomi", men måske snarere et dansk-finansieret "forsyningssystem"? Kort sagt, man kan nok tænke sig, at vi en tid endnu vil fylde i danaidernes kar, fordi vi selv har lavet dette kar. Men efterhånden bliver vores "ejendomsret" til karret svagere og svagere. Vil vi så fortsætte med at fylde i det? Henvisninger: Paldam, M., 1994 . Grønlands økonomiske udvikling. Hvad skal der til for at lukke gabet? Aarhus Universitetsforlag: Århus. Paldam, M., 1996. Købe venner, købe frænder. S 201-219 i Bukh, P.N. & Skott, P., red., Markeder i Opbrud. Aarhus Universitetsforlag: Århus. (1) denne profil kunne f eks være en lineær aftrapning over 25 år for Grønlands vedkommende og 10 år for Færøernes (hvis Rigsfællesskabet bevares). I bloktilskudsloven bør der så være en regel om, hvordan man skal modregne ressourcerenten ved en eventuel mineraludnyttelse i et af de to lande. (2) jeg formoder, at (i) og (iii) kræver en grundlovsændring, så det er en tung vej. Men jeg tror, at det er en absolut forudsætning for at genoprette de skete skader både set fra færingernes og fra den almindelige danske skatteyders side - det ville også være godt set fra grønlændernes side. (3) det er et af den slags tilfælde, hvor en udtalelse "ex catedra" af en statsminister "Danmark garanterer" koster skatteyderne et par milliarder. (4) det er naturligvis frygteligt for et land og dets demokratisk valgte ledelse at have lavet sådan en krise. Her er et "såret" politisk system, og det er ikke underligt, at et sådant system reagerer med stor overfølsomhed. (5) min personlige mening er, at den dansk/færøske bankkrise burde være gået gennem en retssag, så man havde fået afklaret, hvem der snød hvem for et par hundrede millioner kroner i de hektiske krisedage. Som det er nu, vil man altid kunne diskutere denne ubetydelige detalje i den store færøske krise. Nå, men det sker måske alligevel en afklaring i forbindelse med de to retssager imod Den Danske Bank. (6) det er ikke noget, færinger er de eneste der har opdaget - det har været et kernepunkt i de mange u-landes politik, at alle deres problemer var "imperialisternes" skyld. Denne letkøbte tro har mange gange stillet sig i vejen for en løsning på det ene og det andet lands problemer. Man kan sammenfatte forbløffende mange udviklingerfaringer med det gamle ord: "Gud hjælper den, der hjælper sig selv". Det ville også være et godt ord at have stående på væggen i Lautingssalen i Thorshavn. (7) mange iagttagere bemærkede, hvordan ledende grønlandske politikere i høje toner bebrejdede et grønlandsk folketingsmedlem, at hun ville stemme for finansloven uden at "få noget for det". (8) hermed menes, at det grønlandske BNP pr indbygger i dag er næsten det samme, som det var for 15 år siden. Det er ganske vist gået lidt op og ned ind i mellem; men slutresultatet er næsten som dengang. (9) en lovfæstet aftrapningsordning for bloktilskuddet vil naturligvis lægge et vis pres her. Det er vigtigt, at de to lande bruger nogle kræfter på at tænke over, hvad for en slags land, de gerne vil have, og hvordan det skal blive muligt.