Indsigt: Færøsk selvstyre

Færøsk selvstyre - Økonomi

Indholdsfortegnelse:: Den økonomiske situation; Rigsudgifter på Færøerne; Faldende rigsudgifter på Færøerne; Virkninger af faldende rigsudgifter på Færøerne; Økonomipolitisk styring; Betingelser for økonomisk styring på Færøerne; Varige indtægter; Økonomisk fond; Valutasystem

I den økonomiske rapport, som er bilag 1 til denne rapport, er der gjort rede for, hvordan den økonomiske udvikling på Færøerne har været de foregående år, hvordan situationen er i dag, og hvilken betydning rigsudgifterne har for økonomien. Derefter skønnes der om, hvordan disse ydelser kan mindskes for helt falde bort, og hvilke konsekvenser det kan tænkes at få. Til sidst gives der forskellige råd om den økonomiske styring i denne forbindelse.

Med den økonomiske rapport som grundlag redegøres der her for disse forhold.

Der gøres opmærksom på, at det økonomiske udvalg ikke blev pålagt at undersøge, hvilken økonomisk betydning det kan tænkes at få, hvis Færøerne bliver en suveræn stat. Her redegøres der derfor ikke mere for det, der er redegjort for i afsnit 5 - nemlig at suverænitet i sig selv kan skabe et grundlag under en anden form for økonomisk udvikling.

Den økonomiske situation

Nationalregnskabstallene fra 1962-1989 viser, at forbrugets og investeringernes størrelse på Færøerne ikke kun har tilpasset sig til det, som landet selv har produceret. Rigsudgifter på Færøerne har medført, at det har været muligt for Færøerne at have varigt underskud i samhandelen med andre lande, uden at det var nødvendigt at låne penge i udlandet. I årene 1962-1989 var forbruget på Færøerne i gennemsnit 13% højere end produktionen. Det skal bemærkes, at året 1962 var det første år, hvor der blevet lavet et nationalregnskab for Færøerne, og henvises der derfor til dette årstal flere gange i denne rapport.

I dele af perioden, og især i 1980'erne, var den indenlandske efterspørgsel meget stor. Væksten i efterspørgslen skyldes bl.a. en meget stor låntagning i udlandet.

Denne store gældsætning medførte voldsomme og nødvendige økonomiske tilpasninger under krisen i 1990'erne.

Siden 1990 er der sket store ændringer. Siden da, har forbrugs- og investeringsniveauet været i gennemsnit 7% lavere end produktionen. Det, at forbrugs- og investeringsniveauet har været lavere end produktionen, er et unikt eksempel i nyere færøsk økonomisk historie.

Økonomien har efter kriseårene været mærket af, at produktionsomkostningerne er faldet i forhold til produktionsomkostningerne i de lande vi konkurrerer med. Dette har forbedret konkurrenceevnen. Økonomien har også været karakteriseret af stor vækst, betalingsbalanceoverskud, og af at nettogælden er ændret til nettoformue i udlandet. Ligeledes har de offentlige kasser fået et stort og voksende overskud og herved nedbragt sin gæld noget.

Tabel 1 Færøernes betalingsbalance 1992-1999, mia. kr.

92 93 94 95 96 97 98 99 Vareeksport 2,7 2,2 2,1 2,1 2,4 2,6 2,9 3,1 - vækst i % -18,9% -2,7% -2,2% 19,1% 6,0% 10,0% 8,0% Vareimport -2,0 -1,4 -1,6 -1,8 -2,1 -2,4 -2,6 -2,9 - vækst i % -29,0% 8,9% 13,7% 21,6% 10,1% 10,4% 10,0% Statens udgifter på Færøerne 1,1 1,1 1,2 1,2 1,2 1,3 1,3 1,3 Andre poster, netto (ex. renter) -1,0 -0,5 -0,2 -0,4 -0,1 -0,4 -0,5 -0,3 Resultat af løbende poster inden nettorenter 0,8 1,4 1,6 1,1 1,5 1,1 1,1 1,2 Nettorenter -0,8 -0,7 -0,5 -0,3 -0,3 -0,3 -0,2 0,0 Resultat af løbende poster 0,0 0,7 1,2 0,8 1,2 0,9 0,9 1,2 Netto-tilgodehavender -7,9 -6,7 -5,4 -4,4 -3,0 -2,2 -0,4 0,8 Kilde: Økonomirapporten, 1999. Tallene er afrundet.

Ser vi på betalingsbalancen for 1992-1999 i tabel 1, ser vi at vareeksporten i kriseårene faldt fra 2,7 mia. kr. i 1992 til 2,1 mia. kr. i 1995, men den har været jævnt stigende siden 1995, og det forventes, at vareeksporten i 1999 når ca. 3,1 mia. kr. Ses der derimod på vareimporten, stoppede nedgangen allerede i 1993, og derefter er den vokset fra 1,4 mia. kr. i 1993 til 2,9 mia. kr. i 1999 (tallet for 1999 er et skøn). Da vareeksporten har været større end vareimporten hele perioden og rigsudgifterne på Færøerne ligeledes er steget, samtidig som renteudgifterne har været faldende, har der været overskud på den færøske betalingsbalance siden 1993. Dette har medført, at nettoudlandsgælden, som i 1992 var 7,9 mia. kr., er, i følge skønnet for 1999, ændret til en nettoformue på 0,8 mia. kr.

Selv om Færøernes nettoudlandsgæld er ændret til formue, betyder dette ikke, at den offentlige sektor er gældfri. Situationen er i dag den, at den samlede færøske formue i udlandet er større end den samlede gæld. Men ser vi på den offentlige sektor, var bruttoudlandsgælden, som tabel 2 viser, 7,6 mia. kr. i 1993 og skønnes at være omkring 6,5 mia. kr. i 1998. Men det offentlige har også en stor formue i indland og i udland, og derfor var nettogælden i 1993 4,4 mia. kr. I 1998 var den faldet til 1,9 mia. kr.

Tabel 2 Finansielle fordringer ved årsskiftet 1993 & 1998, mia. kr.

1993 Gæld: Offentlige sektor Penge-institutter og forsikring Hushold-ninger Virksom-heder Udlandet i alt Tilgode-havende: Offentlige sektor 1,4 1,3 2,7 0,2 5,5 Penge-institutter og forsikring 2,0 4,5 3,2 3,0 12,7 Hushold-ninger 0,2 4,9 0,9 6,0 Virksom-heder 0,1 1,0 0,6 1,7 Udlandet 7,6 0,5 0,1 3,1 11,3 I alt 9,9 7,7 5,8 9,0 4,7 37,2 Samlet krav som gæld 9,9 7,7 5,8 9,0 4,7 37,2 Samlet krav som tilgode-havende 5,5 12,7 6,0 1,7 11,3 37,2 Nettogæld 4,4 -4,9 -0,2 7,3 -6,6 1998 Gæld: Offentlige sektor Penge-institutter og forsikring Hushold-ninger Virksom-heder Udlandet i alt Tilgode-havende: Offentlige sektor 1,8 1,7 1,1 1,5 6,1 Penge-institutter og forsikring 1,1 4,7 1,7 4,9 12,4 Hushold-ninger 0,2 5,1 1,2 6,5 Virksom-heder 0,2 1,0 0,6 1,8 Udlandet 6,5 0,3 0,2 1,3 8,3 I alt 8,0 8,2 6,6 4,1 8,1 35,0 Samlet krav som gæld 8,0 8,2 6,6 4,1 8,1 35,0 Samlet krav som tilgode-havende 6,1 12,4 6,5 1,8 8,3 35,0 Nettogæld 1,9 -4,2 0,2 2,4 -0,2 Kilde: Økonomirapporten, 1999. Tallene er afrundet.

En del af den økonomiske vækst må anses for at være konjunkturvækst, som har mulig, da økonomien, og herved efterspørgslen blev presset langt ned i kriseårene. I disse år var der mange ressourcer, både produktionsmidler, arbejdskraft og naturresourcer, der ikke blev udnyttet, og når de igen tages i brug, vil det medføre en vækst. Men efterhånden som de uudnyttede ressourcer igen tages i brug, stopper denne del af væksten.

En anden del af væksten stammer fra den forbedrede konkurrenceevne og har derfor mulighed for at blive mere varig. Denne vækst, det offentliges overskud og overskuddet på betalingsbalancen tyder på, at økonomien er mindre bundet af rigsudgifterne, end den har været før.

Rigsudgifter på Færøerne

Rigsudgifter på Færøerne er steget fra 1962 til i dag. Den største del af rigsudgifterne har været anvendt i social- og sundhedssektoren og skolevæsenet. En del er dog også gået til erhverv og samfærdsel. Støtten fra den danske rigskasse har været med til at finansiere opbygningen af betydelige dele af det færøske velfærdssamfund. Dette ses især i statskassens investeringsudgifter sidst i 1960'er.

Men selv om statsudgifterne er steget siden 1962, udgør de en stadig mindre del af de samlede offentlige udgifter på Færøerne. Dette skyldes, at den færøske egenfinansiering af offentlige opgaver er steget hurtigere end de danske rigsudgifter.

Bloktilskuddet (blokken) kom i 1988 og afløste da en refusionsordning.

Tabel 3 Statens udgifter på Færøerne 1992 - 1998, mio. kr.

År/Formål 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Bloktilskud 551,9 681,1 826,1 843,4 860,3 886,1 908,3 Sociale anliggender 240,1 118,3 - - - - - Krigspensioner - 35,3 100,5 88,6 85,7 81,0 78,5 Andre pensioner 16,6 17,5 17,7 18,8 20,5 22,3 24,9 Tilskud i alt 808,6 858,2 944,3 950,8 966,6 989,4 1011,7 Udgifter til statslige institutioner 245,6 256,7 268,0 253,6 266,1 268,7 276,1 Udgifter i alt 1030,4 1065,3 1212,3 1205,3 1232,7 1258,1 1287,8 Kilde: Økonomirapporten, 1999.

Som tabel 3 viser, er rigsudgifterne på Færøerne i alt ca. 1,3 mia. kr. Den største del er bloktilskuddet til landskassen, som er godt 900 mio. kr. Udgifter af at drive rigsinstitutioner på Færøerne er også talt med. De udgør omkring 300 mio. kr., hvoraf størstedelen går til Færøerne Kommando.

Derudover kommer indtægter fra pensioner, som udgør omkring 100 mio. kr. om året. Der er tale om en udbetaling fra rigsmyndighederne til enkeltpersoner, som ikke påvirkes af Færøerne statsretlige status.

Andre udgifter og indtægter, der ikke er så nøjagtig oplyst i den offentlige oversigt, og mulige nye indtægter, som kan komme fra færøsk suverænitet, behandles ikke i den økonomiske rapport.

Betydningen som rigsudgifterne har for de offentlige kasser, ses bl.a. af, at de udgør omkring 30% af de samlede offentlige indtægter. De offentlige indtægter var i 1997 ca. 4,4 mia. kr., og heraf var rigsudgifterne ca. 1,3 mia. kr. Således finansierede de færøske offentlige kasser selv ca. 3 mia. kr. Men når man ser på rigsudgifterne på Færøerne på denne måde, er der ikke taget hensyn til, at skatteindtægterne af de lønninger, som rigsudgifterne er med til at finansiere, forbliver på Færøerne. Ligeledes forbliver afgifterne på Færøerne. Disse skatte- og afgiftskroner er indtægter for lands- og kommunekasser, og derfor finansierer rigsudgifterne i virkeligheden en del af de 3 mia. kr., som de offentlige kasser får ind i skatter og afgifter. Tager man ikke hensyn til dette, bliver den økonomiske betydning af rigsudgifterne på Færøerne undervurderet.

En måde at tage højde for dette, at udregne de såkaldte grundindtægter. En offentlig kasses grundindtægt, er en grundlæggende indtægt, der ikke er resultat af, at de offentlige kasser har udgifter. Eksempler på grundindtægter er direkte skatter og afgifter fra fiskeriet, fiskeopdræt og turistindustrien. Landskassen har ingen udgifter af rigsudgifter på Færøerne, og derfor regnes disse også for grundindtægter.

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det økonomiske udvalg i sine udregninger tager udgangspunkt i, at alle rigsudgifter anvendes i det færøske samfund. Derimod regnes landets og kommunernes overskud, som ifølge skøn var 645 mio. kr. i 1998 og bliver 767 mio. kr. i 1999 for dele af andre indtægter til det færøske samfund. Det skal bemærkes, at indkomstoverførsel fra Føroya Banka, som var henholdsvis 134 og 113 mio. kr. i 1998 og 1999, er indregnet i overskuddet. Disse overførsler bliver betydeligt mindre de kommende år.

Dette overskud anvendes bl.a. til at placere i udenlandske værdipapirer, og får derfor ingen multiplikatoreffekt på den færøske økonomi.

Man kunne også tage udgangspunkt i, at det store overskud er rigsudgifter som "er i overskud" og ikke anvendes i samfundet. Hvis denne regnemetode var blevet brugt, havde resultatet vist, at rigsudgifterne havde mindre påvirkning på økonomien, end anslået i rapporten fra det økonomiske råd.

Eksempel på forskellen mellem en direkte og en afledt grundindtægt: Fiskerierhvervet giver en direkte grundindtægt på 404 mio. kr., som er det som søfolk og erhvervet betaler i skat og moms, og en afledt grundindtægt på 637 mio. kr. Den afledte grundindtægt er skatte- og afgiftsindtægter fra de erhverv, der er knyttet til fiskerierhvervet.

Tabel 4 Grundindtægter 1997, mio.kr.

Oprindelse Direkte grundindtægt Afledt grundindtægt I alt Statens udgifter 1.288 0 1.288 Fiskerierhverv (og fiskeindistri) 404 637 1.041 Opdrætserhverv 33 43 76 Landbrug 5 7 12 Turisme 32 27 59 I alt 1.762 714 2.476 Kilde: Økonomirapporten, 1999. Tallene er afrundet.

Tabel 4 viser bl.a. at rigsudgifterne på Færøerne i 1997 udgjorde ca. halvdelen af de offentliges grundindtægter.

Når penge anvendes i samfundet, opstår der en multiplikatoreffekt, der forøger nationalindkomsten og skattegrundlaget. De samlede indtægter til det offentlige blev således 4,4 mia. kr. i 1997. Heraf var 500 mio. kr. i overskud (se tabel 5). De offentlige udgifter var dermed 3,9 mia. kr. i 1997.

Eksporten fra fiskeri- og fiskeopdrætserhvervet steg væsentligt i 1998 og forventes at blive større i 1999. Den færøske del af de offentlige grundindtægter bliver derfor uden tvivl større i 1998 og 1999 end den var i 1997.

Tabel 5 Grundindtægt og udgifter i 1997, mio.kr.

Udgift Grundindtægt Faktor Udgift Løn 460 3,0 1.379 Forbrug 288 2,5 721 Subsidier 104 2,5 260 Indkomstoverførsler 645 1,5 967 Investeringer 115 1,7 196 Renter 517 1,0 517 Staten 140 1,0 140 Andre udgifter -293 1,0 -293 Overskud 500 1,0 500 I alt 2.476 4.387 Kilde: Økonomirapporten, 1999.

Tabel 5 viser, at hvis to tredjedele af lønudgifterne antages at komme ind igen i de offentlige kasser, kan den samme lønudgift benyttes tre gange. Under disse betingelser kræves der en grundindtægt på 460 mio. kr. for at finansiere en lønudgift på 1.379 mio. kr. Ses der derimod på renteudgifterne (som skønnes at gå til udlandet) skaber de ingen multiplikatoreffekt i den færøske økonomi, og derfor kræver en renteudgift på 517 mio. kr., en grundindtægt på 517 mio. kr. Det skal bemærkes, at de faktorer, der er anvendt i tabel 5, er de samme faktorer der anvendes EMFI-modellen (se side 139). Tallene i tabel 5 er derfor blot vejledende.

Faldende rigsudgifter på Færøerne

Det økonomiske udvalg viser tre eksempler på, hvordan rigsudgifterne på Færøerne kan nedtrappes for helt at falde bort.

En mulighed er, at nedtrapningen bliver knytte til ændringer i det færøske bruttonationalprodukt. Den tid det tager at nedtrappe rigsudgifterne bort, afhænger i dette tilfælde af, hvor stor den økonomiske vækst er de forskellige år, og hvor stor en del af denne vækst myndighederne vil anvende til formålet.

Hvis denne metode vælges, går der sikkert lang tid inden ydelserne nedtrappes betydeligt, da metoden indebærer en uvished om, hvorledes politikere og andre skal tilpasse sig udviklingen, ligesom det kan tænkes, at skiftende landsstyrer vil sinke de nødvendige besparelse og tilpasninger.

En anden mulighed, der som bekendt ofte nævnes i den politiske debat, er, at rigsudgifterne på Færøerne kapitaliseres. Ved kapitalisering af rigsudgifterne udbetales der et beløb én gang fra det danske rige til de færøske myndigheder, og derefter bliver der ingen rigsudgifter på Færøerne. Dette beløb bliver større end den samlede offentlige gæld er nu, og kan derfor bl.a. bruges til, at betale denne gæld til at forøge de varige indtægter (se side 146) og/eller til at indsætte i en økonomifond (se side 149).

En tredje mulighed er, at rigsudgifterne nedtrappes med et fast beløb over en årrække. Vælges denne metode, ved både politikere, erhvervsfolk og borgere bedre, hvordan de skal tilpasse sig udviklingen. Grundlaget for at tilrettelægge økonomien bliver derfor bedre, og ligeledes bliver den økonomiske sikkerhed og forudsigelighed bedre. Men hvis åremålet er kort, og den økonomiske vækst ikke bliver tilstrækkelig stor til at kunne opveje en nedtrapning af rigsudgifterne på Færøerne, vil det kræve besparelser og store og hurtige tilpasninger af økonomien.

Den metode der vælges, når rigsudgifter skal nedtrappes, har stor betydning for, hvad der kræves på Færøerne for at opveje nedtrapningen.

Det er klart, at de offentlige kasser i dag har et sort overskud. Hvis dette fortsætter, bliver det ikke nødvendigt at iværksætte direkte besparelser på finansloven, så længe rigsudgifterne ikke nedtrappes med større beløb end overskuddet. Efterhånden som den offentlige gæld bliver mindre, kan det lade sig gøre at nedtrappe rigsudgifter mere. Nuværende overskud i de offentlige kasser, ca. 600-800 mio. kr., er dog ikke stort nok til, at alle rigsudgifterne kan fjernes helt på denne måde.

Hvis vi holder os til et overskud på 500 mio. kr., og rigsudgifterne skæres ned over et længere åremål, er der dog mulighed for at foretage en vis fast opsparing, som kan give det offentlige en fast renteindtægt (d.v.s. en varig indtægt - se side 146), der delvis kan finansiere rigsudgifternes bortfald på Færøerne.

Det er vanskeligt at fastsætte værdien af denne varige indtægt, da den i stort omfang afhænger af realrenten. Men hvis nuværende overskud i de offentlige kasser fortsætter en lang årrække, bliver det muligt at skabe en varig indtægt fra denne opsparing, som kan komme til at give et afkast på 400-500 mio. kr. årligt.

Dette afkast, udover et fortsat overskud i de offentlige kasser, kan skabe grundlag for, at rigsudgifterne kan nedtrappes helt. Betingelsen må dog være, at overgangsperioden bliver lang, og at der føres en forsigtig økonomisk politik, som gør det muligt at få et stort overskud i overgangstiden.

På den anden side er det sandsynligt, at den varige indtægt, der stammer fra nuværende overskud i de offentlige kasser, kan blive så stort, at det også kan finansiere andre rigsudgifter på Færøerne.

Derfor bliver det nødvendigt enten at spare på de offentlige udgifter eller at øge indtægterne.

Indtægterne kan øges ved at forhøje skatte- og afgiftstrykket eller ved at der føres en erhvervspolitik, der gør erhvervslivet bedre i stand til at øge produktionsværdien med tilfredsstillende overskud.

Væksten i fremstillingsværdien (den økonomiske vækst) i faste priser, har de seneste 5 år været omkring 6% i gennemsnit, og gennemsnitsvæksten fra 1962 til 1999 har været lidt under 5% Den reelle værditilvækst i eksporten har i gennemsnit været 8% de seneste 5 år, og 3,7% fra 1962 til 1999.

Hvis vi forsigtigt skønner, at den økonomiske vækst de kommende år bliver 2%, som er halvdelen af den historiske gennemsnitsvækst, er det sandsynligt, at det kan lade sig gøre at nedtrappe rigsudgifter helt efter 15-20 år, uden at det bliver nødvendigt at iværksætte direkte besparelser, eller at øge skatte- og afgiftstrykket.

En betingelse for en sådan udvikling er, at det offentliges merindtægter, der stammer fra den økonomiske vækst, primært anvendes til at finansiere de formindskede rigsudgifter på Færøerne. Væksten i det offentliges udgifter til lønninger, investeringer m.v. bliver derfor lavere end indkomststigningen. Dette medfører, at den offentlige sektor vokser langsommere end den samlede økonomi. Herved bliver de offentlige sektor forholdsvis mindre end den er i dag.

Det er klart, at kommunerne også skal finansiere sin del af nedtrapningen af rigsydelsen. Det bliver nødvendigt at foretage en klar opgave- og ansvarsfordeling mellem land og kommuner.

Hvis det ikke kan lade sig gøre at finansiere nedgangen i rigsudgifter på denne måde, bliver det nødvendigt enten at forhøje skatter og afgifter eller at spare.

Besparelser medfører konsekvenser for den samlede økonomi. For at finde frem til, hvor store konsekvenserne bliver, anvender det økonomiske udvalg den økonometriske model EMFI (Economic Model of the Faroe Islands). En økonometrisk model er et billede af økonomien opsat som statistiske ligninger, sådan at det kan lade sig gøre at udregne forskellige påvirkninger på økonomien. Resultaterne skal tolkes som et fingerpeg om, hvor store påvirkningerne bliver, og ikke som den endelige sandhed.

Hvis der spares, falder skattegrundlaget, og derfor bliver det nødvendigt at spare endnu mere for at nå målet. Besparelser på den offentlige finanslov rammer forskelligt, alt efter hvor der spares. Den største konsekvens kommer fra besparelser i de offentlige lønninger, da en stor del af disse kommer ind igen i skatter og afgifter. Spares der i stedet andre steder på den offentlige finanslov, fx. på investeringer, forbrug eller støtte, mister de offentlige kasser ikke lige store indtægter.

Tabel 6 Sammenstilling af forskellige tiltag

//////Sammenstilling af forskellige tiltag, som om nødvendigt kan fremme direkte besparelser for at finansiere en nedskæring af statens udgifter på Færøerne på 100 mio. kr. årligt.
Tiltag Størrelsen af tiltag mio.kr. årets priser Ændring i BNI 1. år mio.kr. Betalings-balancen Løn-udviklingen Løn-udbetalinger -300 -511 Forbedres Mindskes Forbrug -250 -326 Forbedres Mindskes Subsidier -250 -160 Forbedres Mindskes Indkomst-overførsler -150 -102 Forbedres Mindskes Investeringer -170 -150 Forbedres Mindskes Overskud -100 0 Forværres Uændret Skatter 140 -80 Uændret Mindskes Kilde: Økonomirapporten, 1999.

Figur 6 viser, at såfremt rigsudgifterne mindskes med 100 mio. kr. og der iværksættes direkte besparelser for at finansiere dette, er det nødvendigt at spare mellem 150 og 300 mio. kr. på finansloven. Dette ville ifølge EMFI have medført, at bruttonationalproduktet ville falde mellem 102 og 511 mio. kr. det år, hvor besparelse er, alt efter indenfor hvilke områder der spares. Det dog indlysende, at der i et sådant tilfælde, næppe ville blive besparelser indenfor kun ét område.

Efterhånden retter økonomien sig op igen, og virkningen på økonomien er derfor ikke lige stor efter nogle år.

Virkninger af faldende rigsudgifter på Færøerne

Der er ingen tvivl om, at den færøske økonomi vil komme ud for grundlæggende ændringer, hvis rigsudgifterne på Færøerne forsvandt. Hvilke disse bliver, er svært at sige, men der er nok ingen tvivl om, at den offentlige andel af økonomien vil blive mindre.

Den færøske økonomi er, ligesom andre økonomier der modtager store ydelser udefra, kendetegnet ved, at den offentlige sektor er forholdsvis stor. Et andet kendetegn er, at store dele af det private erhvervsliv fremstiller varer og tjenester til den offentlige sektor.

Når rigsudgifter på Færøerne bliver mindre, bliver det offentlige forholdsvis mindre. Dette medfører, at efterspørgslen fra det offentlige også bliver forholdsvis mindre, og derfor bliver udbuddet fra erhvervslivet til det offentlige av varer og tjenester en mindre del af det samlede udbud.

Dette kan få alvorlige konsekvenser, hvis rigsudgifterne falder så hurtigt, at det bliver nødvendigt at iværksætte store besparelser indenfor det offentlige, og erhvervslivet ikke klarer at tilpasse sig de nye forudsætninger. Sker det, falder efterspørgslen efter arbejdskraft. En sådan udvikling skaber arbejdsløshed, og kan medføre, at folk flytter ud af landet.

Men når en tid er gået, fører dette til fald (eller mindre vækst) i lønniveauet, forbedret konkurrenceevne i eksporterhvervene, og herved voksende produktion. Efterhånden ville dette medføre, at efterspørgslen efter arbejdskraft øges, og at folk atter flytter til landet. Når efterspørgslen efter arbejdskraft så bliver større end udbuddet, stiger lønniveauet igen.

I fortsættelse kan siges, at en faldende samlet efterspørgsel havde medført nedgang i importen. Når eksporten stiger og importen falder, på grund af faldende efterspørgsel, bliver der større overskud på betalingsbalancen.

Hvis rigsudgifter var faldet efter så kort tid, at det havde været nødvendigt at foretage store besparelser i det offentlige, kunne det have medført så mange midlertidige konsekvenser, der havde haft påvirkning på hinanden.

Billede 1 Kort- og langtidsvirkning, som faldende rigsudgifter har på økonomien.

Når der tales om virkninger på sigt, hoppes der så at sige over de midlertidige virkninger. For selv om indtægten falder i første omgang, bliver resultater efterhånden, som billede 1 viser, at økonomien kommer i et nyt leje. Det nye leje kan være højere eller lavere end med rigsudgifter.

Det kan siges med temmelig stor sikkerhed, at erhvervsstrukturen vil ændres, hvis rigsudgifterne bortfalder. Dette skyldes først og fremmest at, rigsudgifterne har øget den indenlandske efterspørgsel så meget, at de erhverv, der tilfredsstiller den indenlandske efterspørgsel, ikke vil have det samme indtægtsgrundlag, når rigsudgifter ikke mere er her. De beskyttede erhverv, d.v.s. de der fremstiller til den indenlandske efterspørgsel, og ikke har konkurrence udefra, vil ikke give et lige så stort afkast til lønninger og kapital, når efterspørgslen falder. Når det ikke lige så godt lønner sig at fremstille varer og/eller tjenester til den indenlandske efterspørgsel, vil nogle af fremstillingsressourcerne herfra, d.v.s. arbejdskraft og investeringskapital, flytte til andre erhverv.

Derimod vil erhverv i konkurrence, d.v.s. erhverv, der fremstiller til eksport eller som fremstiller varer til hjemmemarkedet i konkurrence med importerede varer, få bedre kår at virke under. Dette har to årsager: Afkastet til arbejde og kapital bliver dårligere i beskyttede erhverv, og derfor vil folk og kapital flytte til erhverv i konkurrence. Løn- og omkostningsstigningen bliver mindre, og derfor vil erhvervene blive mere konkurrencedygtige overfor varer fremstillet andre steder. Således forbedres konkurrenceevnen for eksporterhvervene, der er i indenlandsk konkurrence om fremstillingsressourcerne, samtidigt som de forbedrer deres konkurrenceevne på varemarkedet.

Det er sandsynligt, at strukturforhold efterhånden vil forbedre den økonomiske situation. Der er grunde til at mene, at fremstillingsressourcerne ikke udnyttes tilstrækkeligt, så længe som rigsudgifterne er i den færøske økonomi. Der er en vis fare for, at der er ansat folk i den offentlige sektor, som måske ville havde været i mere værdiskabende erhverv, hvis ressourcerne blev brugt anderledes. Der har også været tilbøjelighed til at subsidiere erhvervsmæssig aktivitet med lille afkast, således at erhvervene giver meget lidt eller ingenting til samfundshusholdningen. Det kan tænkes, at sådanne udgifter delvis forsvinder af sig selv, når der er dårligere råd til at drive virksomhed med lille eller intet afkast.

Økonomipolitisk styring

Der er sat store krav til at tilpasse de værktøjer, der anvendes i økonomistyring i de lande, der har villet være med i den økonomiske internationalisering, som har foregået de seneste 20-30 år. Små lande, som store, har været i en situation, hvor de har skullet afgøre enten at bibeholde nogle styringsværktøjer eller at få del i de fordele, som en mere åbenhed i økonomisk samkvem med andre lande indebærer.

I mange tilfælde har myndighederne i disse lande anset fordelene ved at liberaliser indre markeder for arbejdskraft, varer, tjenester og kapital at være større end ulemperne. Myndighederne i flere af disse lande har dog vidst, at der kunne opstå store vanskeligheder for den økonomiske styring, hvis liberaliseringen skete for hurtigt. Da kapitalmarkederne blev liberaliserede skulle der fx. tages forbehold til både kapitalflugt og det omvendte problem - at folk begyndte at låne for mange penge i udlandet.

Liberaliseringerne blev gennemført trinvis, samtidigt som forskellige tilpasninger i det indenlandske kapitalmarked blev foretaget. I denne proces blev kravene til den økonomiske politik skærpet, da der nu er større indbyrdes påvirkning mellem kapitalmarkeder og økonomisk politik og den økonomiske udvikling i de enkelte lande. En dårlig økonomisk politik i et land tilskynder til mistillid til den langsigtede økonomiske udvikling. Dette kunne nu straffes af kreditorerne, fx. pensionskasser og pengeinstitutter, med større rentekrav. Mistillid til den økonomiske politik kunne nu også vise sig konkret ved, at kapital i større og større grad blev flyttet til mere sikre investeringer i andre lande.

For at skabe troværdighed på kapitalmarkedet har myndighederne i flere lande både hvad angår finans- og pengepolitik båndlagt sig selv, herunder fralagt sig muligheden for at nedskrive egen valuta som et værktøj i den økonomiske styring. Nogle eksempler på betydelige tilpasninger i denne forbindelse har været: Meget oplysning om planlagt og ført politik Klar stadfæstelse af ansvar for finans- og pengepolitik. Loft for offentlig gæld og finanslovunderskud.

Betingelser for økonomisk styring på Færøerne

De færøske myndigheder har i flere tilfælde haft betydelige økonomipolitiske værktøjer, fx. finans- og pengepolitiske værktøjer, som de ikke anvendt som de burde. Der har ikke været klar adskillelse mellem penge- og finanspolitikken, og der har heller ikke været klare formuleringer omkring konjunkturpolitikken. Dette har vist sig på den måde, at myndighederne i flere tilfælde har ført en ekspansiv politik, når omstændighederne krævede det omvendte, og at de har bremset for hårdt op, når omstændighederne krævede en ekspansiv politik.

Danmarks Nationalbank har stort set ført pengepolitik for hele det danske valutaområde og har ikke ført en særlig politik overfor Færøerne. Derimod kan det heller ikke siges, at de færøske myndigheder har ført nogen velbegrundet og fornuftig pengepolitik med de værktøjer, der har været til rådighed, nærmere tværtimod. På det finanspolitiske område har politikken mellem land og kommuner heller været koordineret.

Den færøske økonomi er også inddraget i internationaliseringen af vare-, tjeneste- og kapitalmarkedet. Men det kan ikke siges, at de færøske myndigheder bevidst har iværksat så omfattende tilpasninger i rammerne for den økonomiske politik, som mange andre lande har gjort.

Blandt andet på grund af førnævnte internationalisering, bliver de pengepolitiske værktøjer færre i fremtiden. Derfor vil finanspolitikken få større betydning som økonomipolitisk styringsværktøj.

For at den færøske økonomi bedre skal være i stand til at imod de udfordringer, som de mindre rigsudgifter på Færøerne medfører, er det nødvendigt i den økonomipolitiske styring at føre en politik, der skal forebygge for store udsving i økonomien. En sådan politik har til formål, at sikre en stabil økonomisk vækst, bevare dele af det store betalingsbalanceoverskud og de offentlige kassers overskud.

Endnu en grund til at føre en sådan politik er, at økonomien generelt, med fortsat betalingsbalanceoverskud, vil give et stigende afkast fra nettoformue i udlandet, som kan opveje de faldende rigsudgifter. Ligeledes vil erhverv i international konkurrence få bedre vilkår til at udvikle sig, hvis det via finanspolitikken lykkes at holde væksten i den indenlandske efterspørgsel på et passende niveau de næste år.

Såfremt der ikke gøres noget for at styre forbrugs- og investeringsvæksten, er det sandsynligt, at overskuddet på betalingsbalancen, på ca. 1 mia. kr. om året, kommer i omløb i økonomien. Dette medfører at de beskyttede erhverv, fx. offentlige tjenester og flere private servicevirksomheder vil pålægge et stort omkostningstryk på erhverv i international konkurrence. Et sådant øget omkostningstryk kan medføre, at konkurrenceevnen, som er opbygget de seneste år forsvinder og at eksporterhvervet herved få en tilbagegang. Dette betyder, at det vil kunne blive vanskeligt at nedtrappe rigsudgifterne på Færøerne på langt sigt.

Den økonomiske vækst har været så stor de seneste år, at arbejdsmarkedet er kommet under et stadigt hårdere pres. Derfor er en stigning em efterspørgslen for at øge den økonomiske vækst ikke den rette løsning, som den økonomiske situation er i øjeblikket.

Det er særdeles vigtigt at have en økonomipolitisk styring, som er vel tilrettelagt. I denne forbindelse har den nye styrelseslov fra 1993 medført vigtige formelle ændringer. Der er nu klare skillelinier mellem landsstyremændenes ansvarsområde, og hver landsstyremand har økonomisk og administrativt ansvar for sit område. Landsstyremanden i finansanliggender har ansvaret for den udøvende og koordinerende del af den økonomisk politik. Dette giver bl.a. mulighed for at føre en mere fornuftig finanspolitik.

Proceduren vedrørende finanslovsarbejdet er forholdsvis ny og blev første gang afprøvet i 1996. Ordningen er ikke afprøvet fuldt ud endnu, men det menes, at den i sig selv er et stort fremskridt i finanslovsarbejdet.

Det økonomiske råd mener også, at en afgørende forudsætning for at føre en fornuftig økonomisk politik blev indført med aftalen mellem den danske regering og Færøernes landsstyre 10. juni 1998. I aftalen er det fastsat, at de færøske myndigheder nu har hele ansvaret for den færøske økonomi.

Der er behov for styrkede procedurer for finanslovsarbejdet. Forfatningsmæssige bindinger på finanspolitikken, herunder forbud mod at offentlige kasser gældsætter sig, kunne påtænkes.

Det økonomiske råd har udarbejdet forslag til forbedringer på procedurerne for lovgivningen. Formålet er at sikre: Tilliden til finanspolitikken Gennemskuelighed Sammenhæng mellem hensigt og udøvelse Samordning af landskassens, kommunernes og andre offentlige økonomienheders efterspørgselspåvirkning. Vedrørende finanslovarbejdet tilrådes det, at der iværksættes en arbejdsgang i fire trin. Den største ændring er lagtingsdebatten om finanspolitikken, og at kommuner og offentlige institutioner, herunder kommunale fællesskaber og offentlige aktieselskaber, bliver inddraget i finanspolitikken. Arbejdsgangen kunne f.eks. være denne:

1. trin. Arbejdet frem imod en finanspolitisk ramme for et finansår begynder med lagtingsdebat i februar/marts året før. Emnet for denne debat er den økonomiske situation og udsigterne. Tinget bør ved denne behandling tage beslutning om, hvordan den økonomiske politik det efterfølgende år skal være. Med andre ord bør tinget tage stilling til, hvorvidt det offentlige bør støtte den økonomiske vækst eller bremse den.

Det foreslås, at debatten i hovedsagen kun bør dreje sig om generelle økonomiske forhold, og at institutioner og fagfolk, der inddrages i heri, indkaldes til høring. Det foreslås ligeledes, at et såkaldt rating-institut, det er et institut som foretage økonomiske kvalitetsvurderinger af virksomheder, institutioner og lande, anmode om at kvalitetsvurdere den færøske offentlige sektor.

2. trin. Der fastsættes en finanspolitisk ramme for landets, kommunernes og offentlige institutioners virksomhed. Således sikres en koordineret finanspolitik for land og kommuner. Landsstyremanden i finansanliggender fastsætter denne ramme i marts/april måned.

3. trin. Forhandlinger pågår mellem landsstyremanden i finansanliggender og kommunerne om, hvordan den økonomiske fordeling skal være mellem land og kommuner. Landsstyremanden kan ikke forhandle med hver enkelt kommune, men med et kommunalt fællesskab, der repræsenterer alle kommuner. Et sådant fællesskab bør muligvis oprettes ved lov. Forhandlingerne er i april-juli, samtidigt som forhandlinger pågår med de øvrige landsstyremænd. Når det er lagt fast, hvordan rammerne skal fordeles, er det kommunale fællesskab, der forhandler med hver enkelt kommune.

4. trin. Finanslovsforslaget og kommunernes økonomiske ramme fremlægges og behandles i lagtinget. Dette foregår 1. oktober ligesom i dag.

Ligeledes foreslås det, at såfremt et lagtingsmedlem eller en landsstyremand fremlægger lovforslag for tinget, skal der henvises til hvilke virkninger dette vil have på den samlede økonomi.

Varige indtægter

Hovedindtægtskilderne i den færøske økonomi er indtægterne fra fiskerierhvervet og fra rigsudgifterne på Færøerne. Disse indtægtskilder er usikre. Indtægterne fra fiskerierhvervet har historisk vist sig at være ustabile, og der er ingen vished for, at rigsudgifterne vil være stabile. Det samme gælder indtægter, som kan komme fra olieindustrien. Den økonomiske styring bør derfor meget mere end hidtil begrundes i den virkelighed, at hovedindtægtskilderne er usikre. Der lægges her særlig vægt på at belyse en sådan styring med faldende rigsudgifter på Færøerne.

For at denne udvikling ikke skal få for stor skadelig virkning på den færøske økonomi, tilrådes det, at finanspolitikken tilpasse en forsigtig vurderet varig indtægt af rigsudgifterne på Færøerne.

Den varige indtægt af rigsudgifterne kan beskrives som et varigt beløb, som det offentlige kan bruge i fremtiden, også efter at rigsudgifterne er væk. Ideen er, at det offentlige ikke bruger alle de årlige rigsudgifter, men opsparer en del af disse, medens de endnu er store. Formålet er, at opsparingen skal give det offentlige et årligt afkast.

Fastsættelsen af den varige indtægt påvirkes af flere faktorer, især af det åremål hvor over rigsudgifterne nedtrappes, og af den rente, den opsparede del af rigsudgifterne kan forventes at give i afkast. I den økonomiske rapport er der opstillet et eksempel på, at den varige indtægt af nuværende rigsudgifter på Færøerne på ca. 1,3 mia. kr. kan forventes at ligge mellem 200 og 570 mio. kr. alt efter overgangsperiode og rentevilkår. Da overgangsperioden ikke er fastlagt, er det ikke muligt med sikkerhed at sige noget om, hvor stor den varige indtægt kan blive.

Den varige indtægt kan bruges som en grov målestok for, hvor stor en del af rigsudgifter på Færøerne det havde været forsvarligt at lede ind i økonomien gennem landskassen. Beregnes den varige indtægt til fx. 400 mio. kr., bliver dette en fast årlig indtægt til landskassen. Dette er betinget af, at den del af rigsudgifter, der ligger over 400 mio. kr. dvs. ca. 900 mio. kr. anvendes til opsparing. Overskuddet på de offentlige finanser har som nævnt de seneste år været 500-700 mio. kr. årligt, og derfor kræves der et større overskud for at iværksætte denne opsparing.

En langtidsplan for finanspolitikken bør bygge på en forsigtig vurdering af den varige indtægt, der stammer fra rigsudgifterne på Færøerne og mulige olieindtægter.

Her belyses denne tanke med tre eksempler. Den opsparede del af rigsudgifterne skønnes at have en rente på 3,5% om året i alle tre eksempler.

I det første eksempel tages der udgangspunkt i, at rigsudgifterne i alt udgør 1,3 mia. kr.

Dette forbliver uændret de første tre år, og falder derefter med 50 mio. kr. årligt indtil de er helt væk.

Billede 2 Varig indtægt, eksempel 1

Kilde: Økonomirapporten, 1999

Billede 2 viser udviklingen ved en varig indtægt på godt 500 mio. kr. Billedet kan tolkes således, at det offentlige årligt kan anvende ca. 0,5 mia. kr. i et længere åremål, selv om rigsudgifterne falder helt bort. Billedet viser samtidigt, hvor stor en del af de årlige rigsudgifter der bør spares op, for at den varige indtægt kan komme op på dette niveau. Ligeledes ses det, at efterhånden bliver afkastet/renten af denne opsparing den vigtigste del af den varige indtægt.

Billede 3 Varig indtægt, eksempel 2

Kilde: Økonomirapporten, 1999

På billede 3 tages der udgangspunkt i, at det kun er blokstøtten på ca. 900 mio. kr. der skal falde bort, medens de danske rigskasse fortsat bærer udgifterne til drift af rigsinstitutioner. I forhold til første eksempel er der her ikke nødvendigt at afsætte så stor en del af rigsudgifterne til opsparing, men den varige indtægt kan derimod blive større.

Billede 4 Varig indtægt, eksempel 3

Kilde: Økonomirapporten, 1999

Som det tredje eksempel på den varige indtægt, beholder rigsudgifterne på Færøerne sit nuværende niveau de næste 10 år, og falder derefter helt bort. Når det er stadfæstet, hvor meget og over hvor lang tid rigsudgifter skal nedtrappes, kan den varige indtægt udregnes på nogle forudsætninger og er således vejledende for, hvilken efterspørgsel og hvilken efterspørgselsstigning der kan tillades i økonomien. Fordelen ved at bruge den varige indtægt som vejledning er, at i stedet for at bruge hele indtægten med det samme og derefter formindske pengeforbruget efterhånden som rigsudgifterne falder, kan det med det samme lade sig gøre at fastsætte et pengeforbrug, som kan fortsætte.

Den norske regering benytter en økonomisk fond og varig indtægt som redskab for at styre, hvorledes olieindtægterne benyttes i økonomien.

Økonomisk fond

Det økonomiske råd har fremsat forslag om en økonomifond. I denne fond skal de såkaldte særindtægter overføres, således at de ikke forstyrrer den økonomiske udvikling i samfundet. Særindtægter er offentlige indtægter, der ikke stammer direkte fra den økonomiske aktivitet. Fælleskendetegn for særindtægter er, at de er varierende, usikre eller midlertidige indtægter som fx. rigsudgifter på Færøerne, olieindtægter og indtægter, som kan opstå ved at offentlige virksomheder privatiseres.

Hovedformålet med at oprette en økonomisk fond er, at den skal skabe en finanslovsproces, hvor langtidsinteresser er i højsæde, når der bruges af særindtægterne i det enkelte finansår. Fonden skal give et bedre grundlag under en stabil økonomisk vækst, der ikke er bygget på et usikkert indtægtsgrundlag.

Hvor meget der bruges i et finansår af landskassens varierende særindtægter, bør ikke knyttes til størrelsen af de årlige særindtægter. En hovedbegrundelse for den økonomiske fond, ud fra en kapitalomsætteligheds synspunkt er, at fonden skal virke som en buffer, så særindtægterne anvendes fornuftigt over en årrække.

Den økonomiske fond og nogle hovedregler for fonden kunne stadfæstes i en fremtidig færøsk forfatning. Fondens udgifter kan kun være tilbageførsel til landskassen. Udgiftsniveauet fastsættes under disse vilkår med særlig hensyn til udviklingen i økonomien.

Valutasystem

Det økonomiske udvalg mener, at den færøske økonomi påtager sig unødvendige store transaktions- og risikoomkostninger ved at være knyttet til den danske krone, da den er en lille valuta i international sammenhæng. Da euro'en omfatter en større del af færingernes samhandelsområde end den danske krone, passer euro'en bedre til de færøske økonomiske interesser.

Det økonomiske udvalg mener derfor, at det ville gavne den færøske økonomi, hvis gældende valutasystem baseret på den danske krone, blev ændret til en valutasystem, som blev baseret på euro.

Det er nødvendigt at gå forsigtigt frem, hvis overgangen til euro-baseret valutasystem skal komme på tale. Langt størstedelen af de finansielle pligter og krav hos og imod færøske juridiske enheder er baseret på den danske krone. Der er derfor behov for at have nogle overgangsregler gældende nogle år, hvor det klart fastsættes, hvis og hvordan fx. lån, indlån, handelsaftaler i danske kroner m.v. skal omlægges til euro-baseret valuta.