Principbetænkning - 4. Udenrigs- og sikkerhedspolitik

Selvstyrekommissionen anbefaler derfor at udenrigskontoret omdannes til et direktorat under landsstyreformanden ...samtidig med, at der vedtages en plan for den organisatoriske udbygning de kommende år. 

Lørdag d. 10. august 2002
Selvstyrekommissionen
Emnekreds: Rigsfællesskab og selvstyre.

Indholdsfortegnelse:
4.1 De centrale udenrigspolitiske problemstillinger
4.2 Udgangspunkt
4.3 Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske målsætninger
4.4 Afsluttende bemærkninger

 

Selvstyrekommissionen har sin egen hjemmeside: www.selvstyre.gl<> eller
www.namminersorneq.gl< hjemmesiden kan du læse alt om kommissionens arbejde, kommissorium, arbejdsgruppernes underkommissorier, pressemeddelelser, mødeplaner og debatoplæg.

Du kan også bruge hjemmesiden til at skrive til kommissionen. Derudover har du mulighed for at give dit bidrag til debatten ved at klikke dig
ind i Debatforum.

   


4.1 De centrale udenrigspolitiske problemstillinger
I den nyere historie har udenrigspolitiske problemstillinger påvirket tilværelsen på vitale områder.  Dette gælder fra 2. verdenskrig og frem til moderniseringen af samfundet, hvor de forskellige opfattelser af EF-medlemskabet i Danmark og i Grønland på afgørende måde satte hjemmestyretanken på dagsordenen.  Sælkampagnen i 70-erne viste hvor stor en effekt begivenheder i andre dele af verden  -  sælfangsten ved New Foundland  -  kunne få for dagligdagen.  Disse historiske erfaringer kom til at afspejle sig i hjemmestyreloven af 1978, hvori det i §16 hedder at hjemmestyremyndighederne kan få lov til at gøre deres interesser gældende i internationale forhandlinger "af betydning for det grønlandske erhvervsliv".

Selvstyrekommissionens analyse har bekræftet fremstillingen i Anorakrapporten, som omtales i kommissoriet.  Denne rapport påviste at Grønland i praksis har udviklet både politik og aktivitet på områder, der ligger udover en snæver fortolkning af begrebet "af betydning for grønlandsk erhvervsliv". Denne formulering giver kun Grønland meget begrænsede muligheder for udenrigspolitisk deltagelse, men udviklingen siden 1979 har vist, at der i praksis er opstået en betydelig grønlandsk udenrigspolitisk aktivitet. Dette er sket ud fra såvel behov i Grønland som ændringerne i det internationale samfund herunder særlig EU’s udvikling.

På det sikkerhedspolitiske område er der sket en udvikling i forhold til hjemmestyreloven af 1978, hvor man slet ikke nævner grønlandsk deltagelse i sikkerhedspolitiske spørgsmål som en mulighed.  Der har været amerikanske baser i Grønland siden 2. Verdenskrig, og deres nye rolle i den globale sikkerhedspolitik har fremtvunget et ønske om en stillingtagen også i det grønlandske politiske system til spørgsmål af sikkerhedspolitisk karakter.

Hjemmestyreloven har sine juridiske begrænsninger.  Det ser man tydeligt, når det skal afgøres, hvem der skal skrive under på en international aftale.  Jura er én ting, praktisk politik er noget andet.

På det generelle udenrigspolitiske og især på det udenrigsøkonomiske område har Den Europæiske Union (EU), som i 1992 afløste De Europæiske Fællesskaber (EF) fået stadigt større vægt og flere medlemslande.  Grønland trådte ganske vist ud i 1985.  Men relationerne er af stor betydning.  De kræver dels regelmæssige direkte forhandlinger, dels stor opmærksomhed på konsekvenserne for Grønland af rigsfællesskabspartneren Danmarks fortsatte medlemskab og det stadig tættere samarbejde i EU.

I sine oplæg til Selvstyrekommissionen har Arbejdsgruppen for Udenrigs- og Sikkerhedspolitik endvidere dokumenteret, at det på en lang række områder nu er ressourcerne, d.v.s. penge og personel, der sætter grænser for deltagelsen i det internationale samarbejde.

Kommissoriet har fastslået, at spørgsmålene om kompetence, rolle og handlemuligheder spiller en central rolle, når det drejer sig om udenrigs- og sikkerhedspolitik.  Enhver bestemmer over opbygningen af sin egen kompetence til at håndtere udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål.  Men det er rigsmyndighederne og det internationale samfund, som bestemmer ens rolle og handlemuligheder.  Dette gælder både i jura og i politik.  Grundloven siger, at kun rigsmyndighederne har retten til at indgå internationale aftaler.  Det er Selvstyrekommissionens opfattelse, at grundloven bør kunne fortolkes mere bredt, når det gælder om at skabe grundlaget for et selvstyrende Grønland.

4.2 Udgangspunkt
Landets geografi, klima, befolkningsstørrelse og ressourcer sætter rammerne for meget.  Dette gælder også for de udenrigs- og sikkerhedspolitiske aktiviteter, hvor forholdet til Danmark spiller en særlig rolle.  I takt med, at Hjemmestyret har overtaget de forskellige ansvarsområder, er der fulgt udenrigspolitiske aspekter af disse områder med i bagagen.  Alle landsstyreområder har sager, som medfører forbindelser udenfor Grønland.  Den fortsatte udvikling af samfundet kræver deltagelse i den internationale økonomi.  Derfor er det meget vigtigt at have en udenrigspolitik på områderne fiskeri, fangst, miljø, turisme, transport og handel.  Grønlands satsning på EU-aftalerne er et udtryk for, at disse aftaler er vigtige for Grønlands økonomi.  Dette gælder både direkte i form af betaling for fiskerirettigheder og indirekte i form af den frie adgang til det europæiske marked.  Alle disse elementer har berøring med begrebet bæredygtig udvikling og globalisering.  Det betyder, at det grønlandske folk ikke blot har muligheder i verden, men også forpligtelser.  De krav, som det internationale samfund stiller til andre lande, bliver også stillet til Grønland.

Når det gælder de sikkerhedspolitiske spørgsmål, er disse ikke omfattet af hjemmestyreloven. De afgøres af den danske regering under ansvar overfor Folketinget.  Men situationen er i dag en anden end da hjemmestyreloven blev skabt. Debatten i dag om internationale nedrustningsaftaler og missilskjold har vist, at spørgsmål af sikkerhedspolitisk karakter for Grønland ikke mere blot er et spørgsmål om Thule Air Base.  Der er kommet generelle sikkerhedspolitiske spørgsmål ind i debatten.

Kulturpolitisk har landet gennem sin historie haft et nært forhold til Danmark og de nordiske lande.  Især forholdet til Vestnorden er blevet markant de seneste år.  Et grundliggende hensyn har været at sikre en gensidig anerkendelse af en række uddannelser på det nordiske arbejdsmarked.  På grund af landets geografiske placering nær det nordamerikanske kontinent og slægtskabet med inuit i Nordamerika er det naturligt også at lægge stor vægt på kontakter med de nye selvstyreområder i Canada.

Størstedelen af befolkningen har rod i den arktiske inuitkultur.  Dette skaber en særlig forpligtelse og et specielt udgangspunkt for den globale diskussion om, hvorledes oprindelige folks menneskerettigheder sikres i forhold til de nationalstater, de er omfattet af.

Også på miljø- og naturbeskyttelsesområdet har udviklingen i verden betydet, at Grønland har været tvunget til at føre en udenrigspolitik.  Retten til at udnytte den vildtlevende natur er ingen selvfølge for en række af de lande, vi gerne vil samarbejde med. Miljøspørgsmålet er i dag en global sag.  Grønlands stemme har lydt i kampen for at få stoppet den forurening af havene, som er til skade for fisk og ikke mindst havpattedyr i arktiske farvande.  Hertil kommer, at også Grønland vil blive påvirket af de klimaændringer, som følger med drivhuseffekten.  Internationalt må Grønland arbejde på at blive forstået og anerkendt for sine holdninger og landet må gøre sit for at påvirke den generelle udvikling. Man må forvente et øget behov for Grønlands indsats på disse områder i de kommende år, fordi de internationale diskussioner og konfrontationer tager til.

På det økonomiske område står landet med et vanskeligt udgangspunkt, fordi de penge, som landet tjener, kun kommer et sted fra, nemlig fiske- og skaldyrseksporten.  De øvrige områder som turisme samt mineralefterforskning- og udnyttelse har fortsat kun marginal betydning. 

Eksportindtægterne fra disse kilder er i dag ikke tilstrækkelige til at udvikle samfundet.  De midler, der er nødvendige for at fastholde den gældende levestandard, kommer som bekendt i form af et bloktilskud fra staten.

4.3 Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske målsætninger


4.3.1  Indledning
Det er nødvendigheden af at markere det grønlandske folks særskilte identitet i det internationale samfund, som er baggrunden for, at Selvstyrekommissionen også arbejder med en udenrigs- og sikkerhedspolitik.  Isolation er ikke en mulighed, og Grønlands udenrigspolitik følger derfor som en kombination af påvirkninger fra udlandet og indenlandske beslutninger.

Selvstyrekommissionen finder i overensstemmelse med sit mandat, at den udenrigspolitiske optræden indtil videre bør ske i et velfungerende partnerskab med Danmark indenfor rigsfællesskabet.

I lyset heraf bør det grønlandske folk fremover have ret til at gøre sine udenrigspolitiske synspunkter gældende på de områder, hvor man finder, at der er et behov derfor.  I en ny selvstyrelov bør dette princip tilgodeses i så vid en udstrækning som muligt.  Selvstyrekommissionen er opmærksom på, at dette kan kræve en gennemførelse i to faser, idet den anden fase først vil kunne gennemføres i forbindelse med en revision af den fælles grundlov.

4.3.2 Forsvars- og sikkerhedspolitiske spørgsmål
På det sikkerhedspolitiske område må et selvstyrende Grønland forholde sig til sikkerhedspolitikkens grundlæggende vilkår: alle praktiske forhold vedrørende Grønlands forsvar styres af Danmark og USA indenfor rammerne af NATO.  Grønland selv har ingen formel rolle i dette samarbejde. Dette må ændres under et selvstyre, og Grønland må bl.a. i kraft af sin geografiske placering sikres en relevant deltagelse i de sikkerhedspolitiske aspekter af udenrigspolitikken.

Selvstyrekommissionens mandat medfører at man skal vurdere en  grønlandsk deltagelse i suverænitetshævdelse og  fiskeriinspektion i grønlandske farvande.  Dette falder efter Selvstyrekommissionens opfattelse indenfor rammerne af et fornyet partnerskab med Danmark og en fælles forståelse for, at begge parter bidrager indenfor de muligheder man har.

Selvstyrekommissionen fremlægger i sin principbetænkning to muligheder på dette område for de kommende år.  Den ene mulighed går ud på, at man indfører en værnepligt og civil samfundspligt således som skitseret i betænkningen, og derved bidrager aktivt til et nyt partnerskab med Danmark.  Den anden mulighed er at et selvstyrende Grønland lader det være op til hver ung mand og kvinde om han eller hun frivilligt vil indgå en kontrakt med forsvaret m.h.p. at arbejde i f.eks. marinen.

Som tidligere nævnt er den amerikanske tilstedeværelse en markant del af den historiske arv.  I dag er denne tilstedeværelse indskrænket til Thule Air Base.  Hidtil har Grønland kun haft en politik i forhold til basens påvirkning af omgivelserne og til dens funktion som arbejdsplads.  Når det gælder de overordnede politiske spørgsmål har Grønland ikke haft nogen offensiv politik i forhold til basens aktiviteter.

Et selvstyrende Grønland må forholde sig til de militære aktiviteter, der forgår i landet.  Det gælder også aktiviteterne på Thule Air Base.  I den forbindelse foreslår Selvstyrekommissionen, at landstinget og landsstyret fremfører et ønske om, at Thule Air Base på sigt udvikles til at blive en international  -  og altså ikke blot amerikansk  -  varslings- og satellitsporingsstation.  Tanken er, at information, som er opnået via installationerne i Thule, stilles til rådighed for det FN-organ, som har til opgave at føre kontrol med de internationale nedrustningsaftaler.  Det drejer sig om aftaler om ikke-spredning  af atomvåben, forbud mod atomprøvesprængninger, forbud mod eksperimenter med kemiske og biologiske våben m.m.

Endelig er det Selvstyrekommissionens opfattelse, at amerikanske eller andre militære installationer og aktiviteter i Grønland fremover skal baseres på en aftale med Grønland som medunderskriver. Forsvarsaftalen af 1951 samt senere indgåede tillægsaftaler bør derfor genforhandles med Grønlands fulde deltagelse og medvirken og ikke kun justeres ved tillægsaftaler.

4.3.3  Generelle udenrigspolitiske spørgsmål
Hjemmestyreloven sætter snævre grænser for en grønlandsk udenrigspolitik.  Men allerede kort tid efter Hjemmestyrets start viste folkeafstemningen om EF og optagelsen i det nordiske samarbejde, at en ny udvikling var i gang.  Gennem årene er der i gensidig forståelse sket en udvikling af praksis, som har sikret Grønland en udenrigspolitisk adgang, der ikke var taget direkte højde for i hjemmestyreloven.  På erhvervsområdet (fiskeri) gælder således at mange forhandlinger f.eks. med EU gennemføres af grønlandske forhandlere med støtte fra rigsfællesskabet.  Det bør endvidere fastslås at rigsfællesskabet ikke betyder, at Grønland afskæres fra at fremføre sin politik på centrale politiske områder, selvom der ikke kan opnås enighed om denne indenfor rigsfællesskabet.  Det er derfor Selvstyrekommissionens opfattelse, at hjemmestyreloven må revideres for så vidt angår udenrigsrelationerne.  Loven bør som et minimum afspejle gældende praksis, og den bør give mulighed for en videre udvikling. Selvstyrekommissionen lægger vægt på, at dette indebærer en lovfæstet pligt for rigsmyndighederne til en forhandling med Grønland før internationale initiativer igangsættes på områder af interesse for Grønland.

I denne forbindelse finder Selvstyrekommissionen også at Hjemmestyret overfor regeringen bør rejse spørgsmålet om den rette betegnelse for "Danmarks rige" med henblik på at sikre, at betegnelsen "Kongeriget Danmark" eller tilsvarende anvendes i de situationer hvor myndighederne i international sammenhæng repræsenterer alle rigsdele.  I alle sammenhænge hvor EU-kommissionen har kompetencen over spørgsmålene i relation til Danmark, og hvor der efter de pågældende konventioner er mulighed herfor, bør der søges gennemført en selvstændig repræsentation, hvor ønske herom rejses fra grønlandsk side.  Såfremt dette ikke kan lade sig gøre skal man pege på muligheden af en repræsentation efter modellen "Danmark på vegne af Grønland ...".

Indførelsen af hjemmestyre fik i løbet af nogle år også den konsekvens, at Ministeriet for Grønland blev nedlagt.  Derefter blev de tilbageværende statsopgaver fordelt på de øvrige ministerier.  Dette var en naturlig udvikling.  Men det har desværre også fået den virkning, at Grønland nogle gange bliver glemt, når der i Danmark vedtages nye love, som i praksis også berører Grønland.  Den slags kan f.eks. ske, når danske love skal tilpasses EU-reglerne.  Derved kan man komme til at stå med forskellige regler i henholdsvis Danmark og Grønland, selvom det ikke havde været meningen.

Selvstyrekommissionen foreslår derfor, at centraladministrationen i Danmark organiseres således, at ministerier også i praksis opfanger de emner af international karakter, som kan få betydning for Grønland.  Dette kan gøres ved, at fagministerierne  -  ligesom i udenrigsministeriet  -  udpeger en grønlandskoordinator på højt niveau.

På nogle områder kan der  -  som tilfældet er i IWC-arbejdet  -  være behov for en permanent grønlandsk/dansk gruppe til forberedelse af internationale forhandlingsmandater.  Det vil være en naturlig opgave for den grønlandsansvarlige medarbejder at indgå i en sådan gruppe.

I sin gennemgang af udenrigsområdet har Selvstyrekommissionen også været opmærksom på den store nytte man kan have af den praksis, hvorefter de grønlandske folketingsmedlemmer er tilforordnede Landstingets Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske udvalg. Samtidig er det også Selvstyrekommissionens opfattelse, at landsstyret i højere grad bør inddrage de grønlandske folketingsmedlemmer i udenrigspolitiske aktiviteter og følge sagerne op i det danske Folketing, bl.a. i Udenrigspolitisk Nævn.

Selvstyrekommissionen har i sine undersøgelser konstateret, at kompetence, rolle og handlemuligheder ud over de juridiske begrænsninger, som er nævnt ovenfor, også er underlagt ressourcemæssige begrænsninger. Selvstyrekommissionen har noteret sig, at det er op til det til enhver tid siddende landsstyre og Landsting at prioritere brugen af de offentlige ressourcer.  Samtidig har man konstateret, at det for mange administrationsgrenes vedkommende ikke er juraen, der hindrer gennemførelsen af en given international aktivitet.  Begrænsningen ligger i de ressourcer der er sat af til opgaven.

4.3.4  Grønland og Verdens Oprindelige Folk
Den historiske udvikling og befolkningens deltagelse i det arktiske samarbejde bl.a. gennem ICC medfører, at Selvstyrekommissionen finder det naturligt, at man ofrer dette aspekt af de internationale relationer særlig opmærksomhed.  Efter Selvstyrekommissionens opfattelse er grønlænderne et folk i folkeretlig forstand.  Samtidig opfatter grønlænderne sig som et oprindeligt folk, som er solidarisk med andre oprindelige folk i verden.  De oprindelige folk står med særlige problemer med at bevare deres eksistensgrundlag og få beskyttet deres rettigheder.  Derfor er en aktiv indsats fra grønlandsk side nødvendig.

Det er på denne baggrund Selvstyrekommissionens principielle opfattelse, at den indsats som er nødvendig for at sikre verdens oprindelige folk og dermed den kulturelle mangfoldighed, bør foregå på alle niveauer med FN som øverste globale organ.  En fortsat grønlandsk indsats indenfor rammerne af Permanent Forum bør være med til at sætte dagsordenen for dette vigtige arbejde. Kommissionen lægger vægt på, at arbejdet for oprindelige folks rettigheder ikke må udvikle sig til diskrimination mellem etniske grupper.  Men på den anden side er det lige så vigtigt at fastholde den allerede eksisterende positive særbehandling af de oprindelige folk, som er at finde i en række internationale konventioner.  For Grønlands vedkommende er det her først og fremmest et spørgsmål om at bevare retten til hvalfangst.

4.3.5  Organiseringen af den grønlandske udenrigstjeneste
Som tidligere anført spiller både de juridiske og faglige kompetencemæssige forhold en rolle sammen med de ressourcer der er til rådighed, når man skal vurdere den samlede udenrigspolitiske indsats. Hertil kommer efter Selvstyrekommissionens opfattelse den organisatoriske vinkel.

Set fra et organisatorisk synspunkt tog udviklingen fart med udmeldelsesforhandlingerne efter EF afstemningen i 1982.  Forhandlingsforløbet der fulgte herefter førte til udmeldelse i 1985. De udenrigspolitiske forhandlinger fortsatte i anliggender som basespørgsmål, overtagelsen af Kangerlussuaq samt deltagelse i procesdelegationen ved Jan Mayen sagen.  De første embedsmænd, der i hjemmestyret var udpeget til at arbejde med udenrigsrelaterede spørgsmål, var knyttet til landsstyreformanden og havde arbejdsplads på Danmarkskontoret.  Med deltagelsen i Nordisk Råd/Nordisk Ministerråd fra 1984 og gennemførelse af årlige fiskeriforhandlinger med EF fra 1985 flyttede varetagelsen af udenrigsfunktionerne på embedsmandsplan til Nuuk efterhånden som nye opgaver blev overtaget af hjemmestyret.  Erhvervsdirektoratet fik opgaverne i forbindelse med overtagelse af de resterende dele af kompetencen vedrørende fiskeri- og fangstforvaltning i Grønland den 1. jan. 1985.

Danmarkskontoret fortsatte med at være en del af "udenrigstjenesten", og dets direktør varetog funktionen som udenrigsdirektør indtil oprettelsen af udenrigskontoret i landsstyreformandens sekretariat i 1994, hvorefter det blev repræsentationskontor.  Grønland fik sin repræsentant i Bryssel i juli 1992. I 1998 fik Grønland en repræsentant i Ottawa.  Denne repræsentation stilles i bero pr. 31.aug. 2002.

Der er to hovedbegrundelser for at en udenrigstjeneste udstationerer medarbejdere i andre lande. For det første skal man have folk, der kan indsamle relevante oplysninger om de vigtigste samarbejdspartnere med henblik på den hjemlige politiske og administrative proces. Man skal have egne informationer til rådighed, således at man ikke kun baserer sig på information fra anden side såsom den danske udenrigstjeneste, almindelige nyhedskilder eller lignende.

For det andet kan det være vigtigt at have personer, som kan repræsentere Grønland ved møder og andre begivenheder, og som kan udsendes med budskaber, som man finder det vigtigt at aflevere med henblik på en umiddelbar tilbagemelding fra ens egen udsending. Dele af denne funktion svarer til det man i anden sammenhæng ville beskrive med ordet lobbyvirksomhed.

Ifølge de opgørelser, som Selvstyrekommissionen har foretaget, er arbejdet med udenrigspolitiske spørgsmål fordelt mellem udenrigskontoret og landsstyreadministrationens øvrige direktorater på en sådan måde, at aktiviteten i direktoraterne under et, målt i årsværk, overstiger aktiviteterne i udenrigskontoret.

Det er Selvstyrekommissionens opfattelse at en organisatorisk styrkelse af Grønlands egen indsats er en forudsætning for, at man fortsat med vægt kan fremføre sine udenrigspolitiske målsætninger og opnå positive internationale resultater.

Selvstyrekommissionen anbefaler derfor at udenrigskontoret omdannes til et direktorat under landsstyreformanden, som beskrevet i arbejdspapiret om Organiseringen af den Grønlandske Udenrigstjeneste. Dette bør ske samtidig med, at der vedtages en plan for den organisatoriske udbygning de kommende år.  Selvstyrekommissionen lægger særlig vægt på at styrke de administrative ressourcer med henblik på at udvikle kompetencer på de handelsmæssige, sikkerhedspolitiske og bæredygtighedsmæssige områder, således at Grønlands optræden udadtil sker på et højt fagligt niveau.  Det er endvidere vigtigt, at et sådant nyt direktorat for udenrigsanliggender får beføjelser til at sikre, at landsstyrets beslutninger i tværgående udenrigspolitiske spørgsmål følges op i praksis.

Selvstyrekommissionen lægger vægt på at fagdirektoraterne fastholder og udbygger den kompetence, der skal til for at sikre deres fortsatte rolle i det internationale arbejde.

Grønland har gennem årene haft et tæt samarbejde med udenrigsministeriet.  Selvstyrekommissionen ønsker at styrke Grønlands egne muligheder indenfor udenrigspolitikken, og ser i denne forbindelse frem til en ny form for samarbejde med udenrigstjenesten i København.  Det vil stadig fremover i mange af hjemmestyrets / selvstyrets sager være af stor værdi at kunne trække på udenrigsministeriets ekspertise.  Også grønlandske enkeltpersoner på rejse, og grønlandske virksomheder, som optræder på udenlandske markeder, vil fortsat kunne have stor gavn af rigets ambassader og repræsentationer verden rundt.

I denne forbindelse ønsker kommissionen at pege på en yderligere mulighed.  Regeringen i Danmark og selvstyret i Grønland kunne indgå en aftale om, at udenrigsministeriet opretter et kontor med særligt henblik på de anliggender, som har betydning for rigets samlede udenrigspolitik.

Skulle en sådan tanke vinde gehør, er det vigtigt, at alle involverede parter får lige stor adgang til en sådan enhed.

4.4 Afsluttende bemærkninger
Det er Selvstyrekommissionens klare opfattelse, at en øget indsats på både det udenrigspolitiske og det sikkerhedspolitiske område er en reel mulighed, hvis man vil prioritere de nødvendige politiske og økonomiske ressourcer. Denne konklusion er et vigtigt supplement til Selvstyrekommissionens hovedkonklusion, som er, at de juridiske rammer for grønlandsk deltagelse på disse områder må udvides. Dette betyder, at der skal udarbejdes en ny selvstyrelov, som lovfæster en udenrigspolitisk kompetence til selvstyremyndighederne.