Sammenfatning

Efter udvalgets opfattelse kan råstofsektoren, når der bliver igangsat udvindingsprojekter i større stil, få stor betydning for udviklingen i Grønland. En sådan udvikling kan give anledning til betydelige positive virkninger, men der kan også komme virkninger, som af mange vil blive opfattet som negative

Tirsdag d. 28. oktober 1997
Hjemmestyret
Emnekreds: Erhverv, Kultur og samfund, Politik, Råstoffer, Økonomi.

Rapporten indeholder først en generel beskrivelse af teknisk-økonomiske forhold i forbindelse med råstofudvinding. I beskrivelsen skelnes der mellem minedrift, metalraffinaderier samt olie- og gasudvinding. Inden for hver af disse kategorier kan der være meget stor forskel mellem forskellige typer af projekter. Den generelle beskrivelse af de teknisk-økonomiske forhold bygger på en beskrivelse af nogle konkrete projekter, der er medtaget som bilag.

Afsnittet om teknisk-økonomiske forhold beskriver lokaliseringen af forskellige typer af projekter. Mineprojekter vil typisk blive lokaliseret i betydelig afstand fra eksisterende byer, hvorimod metalraffinaderier og landanlæg i forbindelse med olie- og gasudvinding normalt må forventes integreret i eksisterende bysamfund.

Med hensyn til investeringer, omsætning og potentielle indtægter til det offentlige er olieudvindingsprojekter langt større end mineraludvinding og raffinaderier, men generelt vil der - set i forhold til det grønlandske samfund - være tale om meget store projekter. Investeringen kan variere fra omkring 50 mio. kr. i en lille mine til mere end 20 mia. kr. ved et større gasudvindingsprojekt. De direkte indtægter til det offentlige fra en mine vil typisk være mindre end 100 mio. kr. pr. år. I forbindelse med olieudvinding kan der efter 6-10 års produktion komme betydelige indtægter (op mod 1 mia. kr. eller mere), hvis ikke selskaberne investerer i nye projekter i Grønland.

Beskæftigelsen i et enkelt projekt vil typisk være mellem 100 og 400. Levetiden af en ny mine eller et oliefelt er typisk forholdsvis kort - ofte ikke mere end 10-20 år. I modsætning hertil har metalraffinaderier en lang levetid - typisk mere end 30 år.

Afsnittet om de teknisk-økonomiske forhold indeholder også en beskrivelse af de afledte virkninger, dvs. af de ydelser mv. som råstofvirksomheden har brug for, og af hvad etableringen af en udvinding kan betyde for aktivitetsniveauet inden for råstofområdet.

I forlængelse af beskrivelsen af de teknisk-økonomiske forhold har udvalget foretaget en kortlægning af de potentielle socio-økonomiske virkninger i forbindelse med forskellige typer af råstofprojekter. Da der kun er meget begrænset erfaring med råstofudvinding i Grønland bygger afsnittet på generelle overvejelser og på erfaringer bla. fra andre lande.

Udvalget har bedt 5 samfundsforskere om at udarbejde et oplæg om de socio-økonomiske virkninger i forbindelse med råstofudvinding. Udvalget har også fået udarbejdet et papir med erfaringer fra Canada. Disse bidrag er medtaget som bilag til rapporten.

Råstofudvinding kan få stor betydning for den økonomiske og beskæftigelsesmæssige udvikling i Grønland. Projekterne vil betyde øgede offentlige indtægter og øget omsætning i erhvervsliv og samfund. Samtidig vil der blive skabt et betydeligt antal nye arbejdspladser. Der vil imidlertid være behov for en række initiativer for at sikre, at de øgede indtægter og den øgede aktivitet ikke samtidig skaber negative effekter i andre erhverv. Erfaringerne fra andre lande viser, at store indtægter fra råstofudvinding kan påvirke udviklingen i andre erhverv i negativ retning på grund af stigende omkostningsniveau, inflation mv.

Kortlægningen viser, at det er vigtigt hvordan de offentlige indtægter anvendes, og samtidig er det nødvendigt at prioritere uddannelse og kompetenceudvikling meget højt, hvis der skal være tale om størst mulig merbeskæftigelse og flest mulige positive afledte virkninger for erhvervsliv og samfund.

Råstofudvindingsprojekter kan få stor betydning for den regionale udvinding i Grønland. Fx. kan store projekter fx. i og omkring Nuuk medføre en betydelig koncentration af befolkningen. Projekterne kan også lokalt skabe et stort behov for nye boliger, institutioner mv. Samtidig kan projekterne give anledning til en række kulturelle og sociale problemer og forandringer, ligesom de kan påvirke den generelle politiske og samfundsmæssige udvikling.

På baggrund af kortlægningen af de socio-økonomiske forhold peges der på en række områder, hvor der efter udvalgets opfattelse bør gennemføres undersøgelser eller igangsættes forskning for at få mere viden om de socio-økonomiske virkninger i forbindelse med forskellige typer af råstofudvinding. Udvalget peger bl.a. på behovet for mere viden om de økonomiske virkninger, forvaltningen af de offentlige indtægter, arbejdsmarkedsforhold mv, afledte virkninger, regional udvikling og de oprindelige folks rettigheder.

Udvalget peger også på behovet for fastlæggelse af procedurer for godkendelse af udvindingsprojekter mv. og på en række informationsaktiviteter, som bør overvejes igangsat.

For at sikre, at råstofsektoren medvirker positivt til den fremtidige samfundsudvikling, er der efter udvalgets opfattelse behov for at opbygge en bedre viden og information om de virkninger, som råstofsektoren kan have for samfundsudviklingen og dermed skabe et bedre grundlag for fastlæggelse af politiske retningslinjer for råstofaktiviteterne og for den konkrete regulering mv. af aktiviteterne.

Udvalget peger på, at ansvaret for arbejdet med de socio-økonomiske forhold fremover bør være placeret i hjemmestyrets råstofadministration, og at der også fremover bør findes et udvalg, som sikrer en koordination med de øvrige relevante direktorater mv.

Indledning
Hjemmestyret satser aktivt på at udvikle råstofsektoren til et bærende erhverv, som fremover medvirker positivt til den økonomiske udvikling af det grønlandske samfund, og som medfører nye beskæftigelsesmuligheder for den lokale arbejdskraft.

I de senere år har efterforskningsaktiviteten såvel efter mineraler som efter olie og gas været kraftigt stigende. Der er medio 1997 ca. 70 efterforskningskoncessioner efter mineraler, og på kulbrinteområdet er der nu igen efter 10 års stilstand gang i efterforskningen. I 1996 blev den første konventionelle olieboring på land gennemført, og der blev underskrevet en koncession om efterforskning i Fylla-området.

Den stigende efterforskningsaktivitet gør det sandsynligt, at der i løbet af de kommende år igangsættes ét eller flere udvindingsprojekter. Samtidig betyder den politiske prioritering af råstofområdet, at man satser på, at der løbende bliver igangsat nye udvindingsprojekter eller mineralindustrier.

Når der igangsættes råstofudvinding vil der typisk være tale om projekter, der - set i forhold til det grønlandske samfund og erhvervsliv - er meget store. Det betyder, at projekterne kan få stor betydning for den økonomiske udvikling og for beskæftigelsen. Råstofprojekter kan også have en lang række andre socio-økonomiske effekter.

På denne baggrund besluttede landsstyret i december 1996 at nedsætte et udvalg om socioøkonomiske virkninger af olie- og gasudvinding samt mineralindustri med følgendekommissorium:
  • På baggrund af den stigende efterforskningsaktivitet efter kulbrinter og mineraler har landsstyret besluttet at nedsætte et udvalg, som skal foretage en indledende kortlægning af socioøkonomiske effekter i forbindelse med en evt. olie og/eller gasudvinding samt mineralindustri i Grønland.
  • Formålet med udvalgets arbejde er:
    • at kortlægge hvilken viden, der findes om tekniske og økonomiske forhold i forbindelse med en evt. udvinding. Der skal fokuseres på de forhold, som har betydning for at kunne vurdere de socioøkonomiske effekter
    • at beskrive de vigtigste potentielle socioøkonomiske effekter
    • at kortlægge hvilken viden der allerede findes om de socioøkonomiske effekter, herunder hvilke relevante erfaringer der findes fra andre sammenlignelige områder, og
    • at komme med forslag til hvilke undersøgelser eller hvilken forskning der bør sættes i gang for at få en bedre viden om effekterne inden for forskellige områder, samt til hvordan sådanne aktiviteter kan organiseres.
  • Som eksempler på socioøkonomiske effekter, der skal inddrages i udvalgets arbejde kan nævnes samfundsøkonomiske virkninger, beskæftigelses- og uddannelsesmæssige forhold, virkninger for håndværks- og serviceerhverv, behov for infrastruktur, boliger og institutioner, miljøforhold samt de sociale og kulturelle forhold.
    Udvalget skal tage udgangspunkt i en evt. udvinding af kulbrinter fra fund i Fylla-området og etablering af zinkmine i Peary Land og zinkraffinaderi i Nuuk. Der skal dog lægges vægt på, at resultaterne er så generelle, at de også kan bruges i andre sammenhænge.
    Udvalget skal samarbejde med de relevante myndigheder og koncessionshavere. Nunaoil A/S og Platinova A/S inddrages i udvalgets arbejde efter behov.
    Udvalget kan i begrænset omfang tilknytte ekstern konsulentbistand. Udgifterne i forbindelse med udvalgets arbejde afholdes af Råstofkontoret.
    Udvalgets arbejde bør afsluttes snarest muligt og senest den 1. oktober 1997. Arbejdet afsluttes med en rapport.


Udvalget har haft følgende medlemmer:
  • Konsulent Peter Bach, Råstofkontoret (formand)
  • Kontorchef Dorte Christensen, Direktoratet for Sociale Anliggender og Arbejdsmarked
  • Fuldmægtig Anders Blaabjerg, Økonomidirektoratet
  • Fuldmægtig Frode Paulsen, Direktoratet for Miljø og Natur.
  • Direktør Arne Michelsen, N&R Ingeniørit
  • Direktør Svend Ove Nielsen, Rambøll
  • Rektor Claus Andreasen, Ilisimatusarfik, Grønlands Universitet
Råstofkontoret har varetaget sekretariatsfunktionerne for udvalget.

Udvalget påbegyndte sit arbejde i januar 1997, og udvalget har i alt afholdt 11 møder. Herudover har udvalgets formand holdt møder i Stavanger med repræsentanter fra Statoil A/S.

Udvalget har anmodet 5 "samfundsforskere" om at skrive et oplæg med deres vurdering af de vigtigste socioøkonomiske effekter - positive såvel som negative - i forbindelse med kommende råstofudvindingsprojekter i Grønland. Udvalget har ligeledes fået udarbejdet et papir, der giver et overblik over erfaringer med råstofudvinding i Canada set i forhold til den oprindelige befolkning. Disse bidrag, der er vedlagt som bilag C, har udvalget anvendt i forbindelse med udarbejdelsen af rapporten.

Som det fremgår af kommissoriet har udvalgets opgave været at foretage en kortlægning af de teknisk-økonomiske forhold og af potentielle socioøkonomiske effekter samt en grov prioritering af de vigtigste socio-økonomiske problemstillinger. På baggrund heraf har udvalget udarbejdet et forslag til hvilke områder og emner, der bør arbejdes videre med. Der er forslag til igangsættelse af forskning og undersøgelser, forslag om regulering og procedurer i forbindelse med stillingtagen til konkrete udvindingsprojekter samt forslag om informationsaktiviteter.

Udvalget har ikke foretaget en detaljeret vurdering og analyse af de forskellige socio-økonomiske virkninger i forbindelse med forskellige typer af råstofprojekter. Dette ville kræve betydelige flere ressourcer og inddragelse af ekstern ekspertise i betydeligt omfang. Rapporten indeholder alene en indledende kortlægning og problembeskrivelse.

Rapporten indeholder først (afsnit 2) en beskrivelse af de teknisk-økonomiske forhold i forbindelse med råstofudvinding i Grønland. Der er taget udgangspunkt i nogle konkrete projekter, som der arbejdes med, men hvor der enten ikke er gjort fund på nuværende tidspunkt eller ikke er truffet beslutning om etablering af udvinding. På baggrund af disse eksempler indeholder afsnittet en forholdsvis generel beskrivelse af en række teknisk-økonomiske forhold i forbindelse med råstofudvinding. Beskrivelsen omfatter såvel anlægsfasen som produktionsfasen (driftsfasen). Derimod indgår efterforskningsfasen ikke i udvalgets arbejde. Det er tilstræbt at gøre beskrivelsen i afsnit 2 så faktuel og neutral som mulig.

I afsnit 3 beskrives de socio-økonomiske forhold, som er relevante i forbindelse med etablering og realisering af råstofudvinding i Grønland. I afsnittet inddrages de få erfaringer fra Grønland samt erfaringer fra andre sammenlignelige områder. Der er også anvendt input fra bidragene fra samfundsforskerne. Afsnittet afsluttes med udvalgets vurdering af de potentielt vigtigste socio- økonomiske problemstillinger og effekter. Udvalget har i princippet beskæftiget sig med alle mulige socio-økonomiske effekter.

Udvalget har dog ikke inddraget de potentielle virkninger for det fysiske miljø. Det er ikke et udtryk for, at udvalget finder de potentielle fysiske miljøproblemer uvæsentlige, men det skyldes, at der allerede arbejdes med de fysiske miljøproblemer i forbindelse med råstofudvinding. Afdelingen for Arktisk Miljø hos Danmarks Miljøundersøgelser (DMU) gennemfører forskning og undersøgelser inden for dette område, og arbejder både med generelle problemstillinger og med undersøgelser i relation til potentielle projekter mv. Udvalget har forsøgt at inddrage de samfundsmæssige konsekvenser af eventuelle miljøpåvirkninger.

Beskrivelsen af de socio-økonomiske forhold indeholder en række vurderinger, som kan opfattes som politiske, men udvalget har tilstræbt en afbalanceret beskrivelse, hvor såvel positive som negative potentielle socio-økonomiske virkninger beskrives. I den forbindelse sættes der fokus på en række forhold, som der bør arbejdes videre med, og som bør indgå i den politiske proces i forbindelse med udvikling af råstofsektoren.

Afsnit 4 indeholder udvalgets forslag til videre arbejde. Afsnittet indeholder forslag til, hvilke undersøgelser og forskningsprojekter, som bør søges igangsat i den kommende tid. Handlingsplanen indeholder også forslag til hvilke procedurer mv., der bør følges i forbindelse med godkendelse af konkrete udvindingsprojekter og forslag til informationsaktiviteter, som udvalget finder bør iværksættes.

Selve rapporten er bevidst gjort forholdsvis kort. Der er lagt vægt på at give en oversigt over problemstillingen samt på at beskrive udvalgets vurderinger og forslag til videre arbejde.

Bilag A indeholder en nærmere beskrivelse af de teknisk-økonomiske forhold i forbindelse med de udvalgte projekter, og bilag B indeholder en kort oversigt over de vigtigste tidligere undersøgelser om socio-økonomiske virkninger i forbindelse med råstofudvinding i Grønland. I bilag C er samfundsforskernes papirer optrykt i deres fulde længde, og i bilag D findes et bidrag om erfaringerne fra Canada.

Efter udvalgets opfattelse kan råstofsektoren, når der bliver igangsat udvindingsprojekter i større stil, få stor betydning for udviklingen i Grønland. En sådan udvikling kan give anledning til betydelige positive virkninger, men der kan også komme virkninger, som af mange vil blive opfattet som negative. Det er vigtigt, at udnyttelsen af råstoffer - som er ikke-fornyelige ressourcer, der kun kan udnyttes i en begrænset periode - er med til at fremme en bæredygtig udvikling af det grønlandske samfund.

Udvalgets rapport skal ses som en indledende kortlægning af de forskellige socio-økonomiske virkninger. Det er udvalgets håb, at rapporten kan være med til at fremme et fortsat arbejde med og en bred diskussion af disse emner. Det er nødvendigt at arbejde mere med de socio-økonomiske virkninger, hvis råstofsektoren skal medvirke til en positiv udvikling af hele det grønlandske samfund.
Forrige afsnit:
Indholdsoversigt		 Indholdsoversigt Næste afsnit:
Teknisk-økonomiske forhold