Indsigt: Råstofudvinding - De samfundsøkonomiske virkninger af en forøget udnyttelse

Råstofudvinding - De samfundsøkonomiske virkninger af en forøget udnyttelse

Emnekreds: Erhverv, Kultur og samfund, Politik, Råstoffer, Økonomi.

Det var i et interview til Grønlands radio i 1976, at den daværende socialdemokratiske statsminister Anker Jørgensen slog følgende fast med adresse til fortalerne for en forøget uafhængighed for Grønland:

"Der er ikke noget at rafle om - hvis man vil have ejendomsretten til undergrunden på Grønland, så må man tage konsekvenserne, og så må man sige, at man ønsker at kappe båndene over til Danmark "

I debatten om grønlandsk selvstændighed i tiden op til hjemmestyrets indførelse indtog råstofferne en central position. Statsministerens bombastiske udtalelse illustrerer den daværende regerings holdning til tankerne om et øget grønlandsk selvstyre og den grønlandske befolknings ret til at disponere over anvendelsen af eventuelle fund af råstoffer. Dette spørgsmål kunne i følge regeringen ikke betragtes løsrevet fra statens udgifter vedrørende Grønland.

De økonomiske relationer mellem Grønland og Danmark er kendetegnede ved en afhængighed af især bloktilskuddet fra den danske stat til drift af de områder, der hidtil har været varetaget af ministerier i københavn, men som i 80erne gradvist blev overtaget af hjemmestyret. Det er klart, at økonomisk uafhængighed vil fordre, at der er et erhvervsgrundlag, der kan skabe en værditilvækst tilstrækkelig stor til, at man reelt kan løsrive sig. Forudsat at man ikke ønsker store levestandardsforringelser og med en smal produktionssektor i grønlandsk økonomi er dette næppe muligt i en overskuelig fremtid. Det er i denne sammenhæng, man skal placere vurderingerne af de samfundsøkonomiske virkninger af en råstofudvinding i Grønland.

Jeg vil med denne artikel forsøge at pege på mulige negative virkninger af råstofudvinding. Det er i denne forbindelse nødvendigt, at man forsøger at afdække hvilke restriktioner, der kan være på gennemførelsen af en ekspansiv udviklingsfilosofi. Flere begrænsninger nævnes nedenfor, dels er der råstofordningens principper for fordelingen af offentlige indtægter, dels er man også afhængige af transnationale selskaber, hvis operationer vanskeligt lader sig kontrollere af offentlige myndigheder. Ydermere er importafhængigheden fortsat stor, hvilket igen rejser spørgsmålet om, hvem der reelt får mest ud af et "råstofeventyr". I denne forbindelse rejses spørgsmålet om en udvikling af den eksisterende erhvervsstruktur kan iværksættes, således at man kan imødekomme den efterspørgsel, der vil opstå i forbindelse med en råstofsektor i vækst?. Endelig fremhæves det, at der ikke entydigt er belæg for at fremhæve positive virkninger af f.eks et boom forbundet med fund af olie- og naturgas. Øget regulering af økonomien retfærdiggøres her af inflation og en yderligere forvridning af erhvervsstrukturen. M.h.t positive virkninger peges der på "linkage effekter", der kan øge produktion og beskæftigelse i Grønland. Det er imidlertid ikke ligegyldigt, hvor man sætter erhvervsaktiviteter i gang ligesom det ikke er ligegyldigt, hvor meget overførselsindkomsterne, og hvor meget det offentlige og det private forbrug øges. Der peges derfor afslutningsvis på etableringen af en erhvervsinvesteringsfond, som det der kan medvirke til at skabe en samlet løsning på de opridsede problemer. Artiklens væsentligste budskab m.h.t positive effekter kan sammenfattes ved, at en styret udvikling er nødvendig. De væsentligste ingredienser i en sådan strategi er med andre ord både politiske indgreb og en fondskonstruktion baseret på råstofindtægterne.

Igangværende efterforskning efter råstoffer.

En betydelig efterforskningsvirksomhed omkring kulbrinter og mineraler er sat i gang i halvfemsernes Grønland. I forbindelse med potentielle olie og naturgasforekomster er der givet en efterforskningskoncession som et resultat af forundersøgelser af havområderne ved Fyllas Banke. Yderligere er der forundersøgelser i gang i Melville bugten i Nordvestgrønland og i områder ud for Nordøstgrønland. Endelig er der landbaserede undersøgelser i gang på Nuussuaq halvøen i Diskoområdet, og omend efterforskningen af Jameson Land ophørte i firserne har man fra Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelser vurderet området som et kulbrintepotentiale, der igen kan blive af interesse for udlandske selskaber.

M.h.t mineralske forekomster er der givet efterforskningstilladelser i forbindelse med forventede nikkel-kobber forekomster i Vest- og Sydvestgrønland samt i forbindelse med kimberlitter som man fandt i Vest og Sydvestgrønland i 1995. Kimberlitter er bjergarter, der kan være diamantholdige, f.eks fandt man i efteråret 1996 i området sydøst for Maniitsoq en enkelt diamant, det er især canadiske selskaber, der har igangsat en efterforskning på dette område. Ved Citronen Fjord i Peary Land udførte man i 1996 et boreprogram med henblik på at finde zinkforekomster; der er fundet en betydelig malmmængde, men beliggenheden gør, at det kan blive vanskeligt at igangsætte udvinding. På Storø nær Nuuk er der yderligere fra Nunaoil A/S igangsat en eftersøgning efter områdets guldmineraliseringer. Man har konstateret tilstedeværelsen af guld, der er imidlertid tale om en type forekomster, hvor det er meget arbejdskrævende at fastslå hvor store mængderne er. Samlet kan det konstateres, at der er en betydelig efterforskningsvirksomhed i gang efter olie og naturgas, nikkel, kobber, diamanter, guld, zink, bly og platin. I 1996 var der i alt givet 70 efterforsknings- og 22 forundersøgelsestilladelser for mineraler (Beretning fra Fællesrådet vedrørende Mineralske Råstoffer i Grønland, 1996, pp 13-45).

Hjemmestyret nedsatte i 1996 et udvalg vedrørende de socio-økonomiske virkninger af olie- og gasudvinding samt mineralindustri, hvor man koncentrerer sig om følgende projekter:

zinkraffinaderi i tilknytning til vandkraftværket ved Buksefjorden.
olie og naturgasproduktion fra Fylla
zinkmine i Citronen Fjord
guldmine ved Nalunaq i nærheden af Nanortalik.

Man har for de forskellige projekter lavet skøn over, hvor store samfundets indtægter kan blive, hvis man beslutter at iværksætte udvindingsvirksomhed. For zinkraffinaderiet i Nuuk vil der gå en 15 til 20 år inden der skal betales selskabsskat, og denne vil da beløbe sig til ca. 130 mio. kr pr. år; indkomstskatter vil årligt kunne indbringe ca. 30 mio. kr.. Det er især olie- og naturgasfund, der indeholder store indtægtsmuligheder. I tilfælde af at der skulle blive tale om et middelstort fund af olie ved Fylla kan provenuet efter 6-10 år komme op på 1 mia. kr. årligt forudsat, at selskabets afskrivningsmuligheder udtømmes, og forudsat at selskabet ikke finder andre veje til at eksportere ubeskattet kapital ud af Grønland. Hertil skal adderes yderligere indtægter forbundet med royalties og Nunaoils andele i indtægterne. Det samme med naturgas dog først efter endnu flere år, her kan man yderligere addere et indkomstskatteprovenu, fordi der vil kunne beskæftiges mere grønlandsk arbejdskraft end forventet i forbindelse med olien. De to andre projekter zink- og guldminedrift vil ikke tilnærmelsesvis kunne give et lige så stort provenu, her ligger selskabsskatteindtægter efter en afskrivningsperiode på mellem 5 mio. kr pr. år og højst 30 mio. kr pr. år. Det er klart at der især m.h.t olie og naturgassen på længere sigt vil være betydelige indtægter for det offentlige, indtægter der kan blive endnu større, hvis først de transnationale selskaber får færten af, at det er profitabelt at hente olien og gassen op andre steder i Grønland (Hjemmestyrets råstofkontor, upubliceret notat, 1997).

Råstofloven

Af Hjemmestyrelovens §8 fremgår det, at forvaltningen og kontrollen med råstofområdet er et fælles dansk-grønlandsk anliggende. Dansk lovgivningspraksis styrer dette vigtige område, hvor dette udmøntes i et samarbejde mellem Stat og Hjemmestyre på et paritetisk grundlag. Principperne for samarbejdet, råstofordningen, beskrives som en anerkendelse af den fastboende befolknings grundlæggende rettigheder til de ikke-levende ressourcer uden at disse rettigheder på noget tidspunkt er blevet operationaliseret gennem en fuld grønlandsk kontrol med råstofferne. I stedet har man etableret et fællesråd med indstillende kompetance om forundersøgelser og udvinding. I tilfælde af at der skal træffes beslutning skal der være enighed mellem regeringen og hjemmestyret. Selve råstofforvaltningen lå indtil 1997 i statsligt regi under miljø- og energiministeren (Fællesrådets beretninger 1991/92 og 1992/93). Som et resultat af forhandlingerne i september 1997 blev det vedtaget, at råstofforvaltningen overgår til hjemmestyret efter årsskiftet 1998.

I 1988 ændrede man på fordelingsprincipperne i råstofordningen, idet dele af eventuelle offentlige indtægter fra råstoffer blev løsgjort fra overførsler fra Danmark til Grønland. Endelig i 1991 blev der foretaget en større revision af dele af råstofloven, uden at man ændrede afgørende på råstofordningen. M.h.t fordelingsprincipperne fastholdt man den ligelige fordeling, der blev effektueret i 1988. Fremover skal de første 500 mio. kr. af offentlige indtægter indenfor et år fordeles mellem stat og hjemmestyre med 50% til hver uden modregning i den årlige kapitaloverførsel. Hvad der skal ske udover dette er uklart; fordeling af indtægter udover dette beløb skal fastsættes ved lov efter nye forhandlinger mellem parterne (Lov om mineralske råstoffer m.v. i Grønland, kapitel 9 §22 p. 4, 1991; bilag 3, side 50-54 i fællessrådets årsberetning 1990/91). De seneste ændringer af råstofloven i 1994 og i 1996 har ikke ført til, at der er sket revideringer af selve råstofordningen, m.h.t fordelingsprincipperne er det fortsat sådan, at der skal foretages yderligere forhandling i tilfælde af at de offentlige indtægter overstiger 500 mio. kr.

Indtægter på beskatning af råstofudvinding på mere end 500 mio. kr. årligt er imidlertid i et historisk perspektiv et meget højt beløb. Ser man f.eks på hjemmestyrets indtægter ved brydning af bly og zink ved Marmorilik over perioden fra 1972 til 1985 udgjorde samfundets indtægter for hele perioden kun ca. 372 mio. kr i løbende priser (Dahl, p. 64, 1986).

Problemerne m.h.t transnationale selskabers betaling af forskellige typer af skatter og afgifter er velkendte. Man kan iværksætte kapitaleksport på tværs af landegrænser ved hjælp af transaktioner mellem forskellige selskaber, der tilhører samme koncern. De anvendte bogholderipriser tjener her til, at sænke de skattepligtige indtægter i lande, hvor beskatningen er særlig høj. Davis, Larsen og Nielsen foretager i denne forbindelse i deres analyse af olie- og gasefterforskningen i Jameson Land i firserne nogle yderligere iagttagelser m.h.t områder, hvor multinationale kan unddrage sig nationale myndigheders kontrol. Interne selskabslån med en høj fradragsberettiget forrentning er en metode m.h.t transfereringer af profitter, der hermed aldrig vil blive beskattede. En anden form for kapitaleksport, der kunne beskattes, hænger sammen med transportomkostninger, der bogføres højere end det faktiske niveau (Davis m.fl., 1985 pp 253 ff).

I denne sammenhæng er der begrænsninger på hvor store de samfundsøkonomiske virkninger kan blive, dels vil selskaberne kunne trække indkomster ud af Grønland, dels er der fortsat spørgsmålet om hvor meget Grønland årligt kan trække ud som et yderligere provenu end den maksimalt fastsatte andel på 250 mio. kr.. Det synes berettiget at forvente, at man fra dansk side ikke helt vil forlade det oprindelige modregningsprincip i bloktilskuddene, et optimistisk skøn ville her indebære, at man måske nok ikke vil forlange en "krone for krone" udligning, ikke desto mindre vil man nok forlange et eller andet, og denne modregning vil indebære, at efterspørgselsvirkningen bliver mindre. De dele af bloktilskuddet, der udlignes har ingen samfundsøkonomiske effekter udover de allerede kendte.

Produktionskæder i forbindelse med råstofudvinding i Grønland.

I den samfundsøkonomiske debat tegner der sig p.t. to typer synspunkter, henholdsvis gaveargumentet og kredsløbsargumentet. Gaveargumentet fokuserer på den ensidige overførsel, og det, at der i Grønland forbruges og investeres mere end det egenproduktionen kan bære. Den ensidige overførsel fortrænger aktiviteter, der ellers kunne iværksættes i den private sektor, og den medvirker til at holde liv i en overopsvulmet offentlig sektor. Som i halvtredserne er man i besiddelse af en udpræget optimisme m.h.t den private sektors ekspansionsmuligheder og investeringstilbøjeligheden i Grønland. Markedsløsninger og privatisering er hvad der er behov for, og som i dualøkonomiske udviklingsmodeller argumenteres der for, at der skal skabes mobilitet fra traditionelle erhverv (fangst og fiskeri) til moderniserede erhverv (økoturisme). Den overdrevne optimisme m.h.t det private initiativ og markedsløsninger synes i højere grad ideologisk motiveret end empirisk motiveret (Paldam, 1994).

Kredsløbsargumentet forekommer at være mere overbevisende, idet overførslerne kan betragtes som et led i finanspolitikken i Danmark. Det kan være misvisende alene at se på den ensidige overførsel til Grønland, fordi de offentlige udgifter vedrørende Grønland også skaber en øget værditilvækst og beskæftigelse i den danske økonomi - en overvejende del af den grønlandske indførsel af varer og tjenester kommer fra Danmark. Diskussionen om de økonomiske relationer mellem Grønland og Danmark bør også inddrage andre strømme end de der er forbundet med varer og tjenesteydelser. For det første er tilgangen af danske lønarbejdere og virksomhedsejere større end afgangen af grønlændere til Danmark. Ca. 8000 tilflyttede danskere både forbruger og investerer af kapitaloverførslerne. Danskerne og i øvrigt også grønlænderne køber rejser til Syddanmark og andre rejsemål, man sparer op og afdrager på gæld i Danmark, og der investeres i jord og fast ejendom både i Danmark og andre mere eksotiske steder. Ydermere må der være kapitaleksport fra virksomheder med afdelinger i Grønland tilbage til et moderselskab ofte med domicil i Danmark, ligesom det ikke kan udelukkes at der investeres i aktier og obligationer (Buch Hansen m.fl., 1972, Winther i Greiffenberg m.fl., 1985, Lyck 1986, Winther 1988 a).

Den grønlandske erhvervsstruktur er i høj grad en følge af kapitaloverførslerne, således at forstå, at det private initiativ har etableret sig i de erhverv den offentlige efterspørgsel retter sig imod. Resultatet af dette diskuteres yderligere nedenfor, sammenfattende kan det konstateres, at ikke- eksportrettede erhverv som f.eks service, handel og bygge og anlægsvirksomhed dominerer billedet. Ellers er den grønlandske produktionsstruktur primært bygget op omkring erhverv der leverer varer og tjenester til det eksportrettede fiskeri.

I diskussioner om øget økonomisk uafhængighed bør man tillægge disse forhold en betydelig vægt, det er begrænset, hvor meget der kan erstattes af importvarer, ligesom det er klart at virkningerne af en øget investeringskvote i Grønland i høj grad er begrænset af omfanget af strømme ud af økonomien. Et større fremtidigt råstofeventyr, og en uændret importafhængighed antyder det samme problem som med statens overførsler, løn- og profitindkomster forsvinder ud af landet i stedet for at medvirke til at styrke en selvhjulpet erhvervsudvikling.

I forbindelse med selve råstofudvindingen er der flere spørgsmål, der synes at trænge sig på. For det første er der den begrænsning, at den eksisterende produktionsstrukturs kapacitet ikke vil kunne tilfredsstille den efterspørgselsdrejning, der vil opstå som følge af udvinding. Sinding peger her på den række af led, der vil opstå i en produktionskæde som følge af råstofvirksomhed. Dels er der leddene bagud (backward linkages), hvor disse kan omfatte alt fra boligefterspørgsel og dagligvareefterspørgsel hos de ansatte i udvindingsvirksomhed til efterspørgsel på forskellige typer investeringsvarer (anlæg og produktionsudstyr), dels er der også leddene forud (forward linkages) i form af egentlig fremstillingsvirksomhed etableret på basis af de råstoffer, der udvindes. Grønlands erhvervsstruktur er p.t mest "gearet" til at skabe led bagud i en kæde af økonomiske aktiviteter, hvorimod det er begrænset, hvor meget der kan etableres af virksomhed forud i kæderne.

Etableringen af produktionskæder synes umiddelbart i et uafhængighedsperspektiv attraktive for Grønland, imidlertid er der begrænsninger på en sådan udviklingsstrategi. Sinding peger her på to forhold, nemlig for det først råstofaktiviteters "enklave natur" og for det andet den tekniske kompleksitet, der kendetegner disse projekter. M.h.t enklaveøkonomiske strukturer er det klart, at råstoffernes fysiske lokalisering kan udgøre en begrænsning på det grønlandske samfunds udbytte af aktiviteterne. Leder de igangværende efterforskningsaktiviteter m.h.t kulbrinter og zinkforekomster i Nordøstgrønland til et positivt resultat og en senere udvinding er der tale om lokaliseringer, der ligger langt væk fra de økonomiske centre i Grønland. Davis m.fl. bemærkede m.h.t olieefterforskningen i Jameson Land i firserne, at man næppe kunne forvente store "on shore" virkninger af den slags vi lige har beskrevet. Behovet for en infrastruktur, der kan absorbere varer, tjenester og teknisk nødvendige input vil ikke kunne løses med østgrønlandske faciliteter, det vil i højere grad blive Island, der kan drage nytte af de transnationale selskabers efterspørgsel. M.h.t den tekniske kompleksitet har man i Island måske en større grad af industrielle traditioner end i Grønland, ligesom der naturligvis i både Danmark og Norge eksisterer en betydelig "know how", der er skabt p.g.a Nordsøolien. Ikke nok med, at Danmark og Grønland i følge råstofordningen deler indtægter fra udvinding, kan det m.a.o ende således, at fremstilling og salg af produktionsudstyr forbundet med olie og gas aktiviteter i Grønland vil tilfalde danske selskaber i f.eks Esbjerg (Davis m.fl. pp 265 - 268). Indkøbes der ikke i et andet skandinavisk land vil ordrerne højst sandsynligt gå til nordamerikanske industrielle centre.

Det skal selvfølgelig ikke udelukkes, at grønlandske erhvervsinteresser kan gøre sig gældende på nogle områder, kapitalkravene kan imidlertid vise sig for store, ligesom man hæmmes af mangel på de industrielle traditioner, der er nødvendige for at konkurrere med udlandske fremstillingsvirksomheder. Man kan diskutere om ikke dette problem uddybes yderligere, når man inddrager den lave investeringstilbøjelighed, der er i den private sektor. Paldam fremhæver her, at der er for få entreprenante erhvervsfolk i den grønlandske økonomi, og at dette kan tilskrives fortrængningseffekter, der skyldes statens og hjemmestyresektorens økonomiske aktiviteter. Denne hypotese er problematisk af flere årsager. For det første har der faktiske været private investeringer i Grønland, disse foregår selvfølgelig mestendels der, hvor profitindtjeningen er størst, og følgeligt har private som antydet tidligere slået sig ned i ly af statens efterspørgsel; yderligere har private etableret sig med havfiskeri, der kastede betydelige indkomster af sig. At der er så lav en investeringstilbøjelighed kan i lige så høj grad skyldes, at specielle grønlandske erhvervsbetingelser gør det mindre lukrativt at etablere sig i vigtige erhverv. Staten og senere hjemmestyret har derfor set sig nødsaget til at etablere eller overtage områder, hvor det private initiativ enten viste en lav investeringstilbøjelighed eller gav op.

Jonsson lægger f.eks i forbindelse med moderniseringsprocesser mere vægt på institutionelle forklaringer; der er tale om levn fra kolonialismen, de økonomiske relationer er kendetegnede af netværk etablerede af danskere, der har større tillid til danske rutiner omkring offentlig forvaltning, drift af erhvervsvirksomheder og omkring samarbejde mellem den offentlige og den private sektor. Fremmedgjorte holdninger i den grønlandske befolkning har flere fremtrædelsesformer, i forlængelse af G60 perioden opstod der omfattende sociale problemer og en apati, der manifesterer sig ved en lav grad af småkapitalistisk initiativ og en lav grad af service-mindedness" (Jonsson, 1996 pp 141 - 142). Manglende arbejdsmotivation er også kendetegn på en fremmedgørelse i befolkningen, der kan forklares ved centralistiske traditioner og eurocentrisme. Der har været tale om en for lav grad af tillid fra dansk side til, at der også findes initiativ og innovative kvaliteter indenfor rammerne den oprindelige grønlandske befolknings traditioner (Goldschmidt 1976, Winther 1988, a, pp 111 - 130, Winther 1990).

Store kapitalkrav, små eller negative profitter i nogle brancher udgør kombineret med virkningerne af fremmedgjorte holdninger en restriktion på mulighederne for, at der kan skabes produktionskæder uden alt for mange "huller"før og efter råstofvirksomhed. Dette gælder ikke bare i forbindelse med en råstofsektor, det gælder også for andre sektorer af grønlandsk økonomi. Det er i høj grad et spørgsmål, om dette problem overhovedet kan løses gennem udbudsøkonomiske mirakelløsninger, der peger på det frie markeds velsignelser og indskrænkninger i den offentlige sektors aktiviteter med henblik på at styrke entreprenante individers muligheder. Spørgsmålet går her på om der er risikovillig kapital til stede, når der skal investeres i eksportrettede aktiviteter. I forbindelse med forskellige kommissioner og råds beskrivelse af udviklingsstrategier i perioden før etableringen af hjemmestyret, har det ikke skortet på tilkendegivelser af, at man ønskede at bane vejen for det private initiativs virkelyst i Grønland. Resultat har vist sig at være det samme i efterkrigsperioden; private investorer etablerer sig stort set ikke i erhverv, der kan medvirke til at skabe et økonomisk selvbærende Grønland.

Og selv hvis der var risikovillig kapital til stede i Grønland behøver dette ikke at løse op for fremmedgjorte holdninger og social apati. Hvis det i forbindelse med et råstofeventyr bliver udenlandske kapitalinteresser, der går ind er der næppe noget, der kunne tale for en ændring af status quo. Det samme gør sig for den sags skyld gældende, hvis der skulle være tilfælde, hvor risikovillig grønlandsk kapital gik ind. Fremmedgjorte holdninger opstår ikke kun som følge af etnocentrisme blandt statslige embedsmænd og blandt tilkaldte danske eksperter, de opstår generelt som følge af privatkapitalistisk initiativ og hierarkiske organisationsformer. Grønlandske politikere har her tidligere fremhævet andelsøkonomien som en mulig tilgang til grønlandiseringen af erhvervslivet, det har imidlertid vist sig at være begrænset, hvor langt man har kunnet gå med dette.

Kan Grønland pådrage sig Hollandske sygdomme?

I analyser af de samfundsøkonomiske effekter af minedrift og olie og naturgasaktiviteter støder man på begrebet "den hollandske syge". Ofte vil man forvente, at et kraftigt økonomisk opsving i en økonomis råstofssektor alene vil have positive virkninger m.h.t de langsigtede udviklingsmuligheder, velfærden og opbygningen af en nationalformue. På samme tid er der imidlertid erfaringer, der antyder, at den udefra kommende påvirkning kan have nogle interne negative virkninger i form af inflation, faldende investeringstilbøjelighed og arbejdsløshed (Poole, Pretes og Sinding, 1992, Sinding 1994). Fænomenet konstaterede man først i forbindelse med det hollandske eksempel, senere har man dog også set lignende tilstande i f.eks den norske økonomi først i firserne, og i de olieproducerende arabiske lande (Davis m. fl., 1982, p 264, Paldam, 1994 p 40-41)

Fænomenet kaldes den hollandske syge, fordi Holland p.g.a naturgasfund fik vendt et underskud på betalingsbalancens løbende poster i perioden 1960-1971 til et overskud i 1972-1976. Dette skete paradoksalt nok på trods af at den hollandske valuta var kraftigt revalueret i samme periode. På samme tid med "naturgas-boomet"oplevede hollænderne stigende arbejdsløshed især i eksportrettede fremstillingserhverv, og profitindkomsternes BFI andel gik ned fra gennemsnitligt 16.8% i perioden 1965-1971 til gennemsnitligt 3.5% de kommende fem år. I følge "The Economist" kunne man forklare kontrasten mellem en ekspansiv ressourcesektors store fremgang og en skrantende indlandsk økonomi ved to forhold. For det første mente man at lønomkostningsnivauet efter international målestok var meget højt og for det andet mente man, at et stigende offentligt forbrug og en stigning i overførselsindkomsterne til virksomheder og husholdninger skete på bekostning af investeringer, der kunne fastholde virkningerne af naturgaseventyret. Den hollandske stat havde betydelige indtægter på naturgassen, ikke desto mindre faldt de offentlige investeringers andel af de totale offentlige udgifter i 1973-1975 sammenlignet med 1962-1964. Disse fænomener resulterede i en overophedning af økonomien (The Economist, November 26, 1977 pp. 82-83).

Teoretisk fremstilles fænomenet i nogle sammenhænge på en måde, der gør det lettere at diskutere fænomenet i forhold til den grønlandske økonomi. Vi antager for nemheds skyld, at økonomien kan beskrives ved hjælp af følgende tre sektorer (Sinding, 1994, pp 64-68):

en "boomende" råstofsektor, efter store fund af mineraler eller olie og naturgas går det stærkt fremad m.h.t indkomstdannelsen i forbindelse med denne sektors eksportaktiviteter.
en fremstillingssektor for omsættelige varer og tjenester, der er i tilbagegang. Med omsættelige varer menes der alene varer, der kan afsættes på internationale markeder.
en hjemmemarkedsektor der fremstiller varer og tjenester, der ikke er omsættelige.

Denne grundlæggende teori peger på to virkninger af et "råstofeventyr", nemlig dels efterspørgselsvirkningen og dels ressourcevirkningen.

Først efterspørgselsvirkningen - store fund af mineraler eller olie og naturgas kombineret med stigende verdensmarkedspriser øger løn og profitindkomst i råstofsektoren, dette leder til forøget efterspørgsel på varer og tjenester i den sektor, der fremstiller med henblik på afsætning på hjemmemarkedet. Både indkomster og prisniveau stiger følgeligt i denne sektor. Dernæst ressourcevirkningen - øgede profitter og lønninger i hjemmemarkedssektoren såvel som i den fremgangsrige råstofsektor motiverer husholdningerne til at udbyde arbejde, kapital eller andre ydelser, der hvor man modtager de største indkomster for at gøre det. Det at ressourcerne fordeles på en anden måde leder til at pris- og omkostningsniveauet stiger p.g.a et indskrænket udbud af f.eks arbejdskraft i fremstillingssektoren og hjemmemarkedssektoren. Værst går det ud over den eksportrettede fremstillingssektor, konkurrenceevnen på internationale markeder forringes, fordi sektoren tvinges til at hæve sit lønniveau for at fastholde arbejdskraften. Herved opstår der "en profitklemme", det bliver m.a.o mindre lukrativt at etablere sig eller udvide eksisterende produktionsanlæg. Alt dette indebærer på længere sigt, at man nedlægger de eksportrettede aktiviteter, arbejdsløsheden stiger, økonomien bliver i værste fald afindustrialiseret.

Som i andre teorier er det også her sådan, at fremstillingen hviler på nogle forenklede forudsætninger, andre økonomer har udvidet og ændret på forudsætningerne. Det er klart en mangel ved overvejelserne, at der alene fokuseres på vareudveksling i form af eksport og på udveksling på et hjemmemarked, der ikke eksporterer. Hvis man inddrager vareimport og kapitaleksport i modellen kan de overnormale indkomster i råstofsektoren enten efterspørge udlandske varer og tjenester, man kan foretage direkte investeringer i udlandet eller man kan f.eks vælge at investere i udlandske obligationer. I denne sammenhæng vil der ikke være den samme efterspørgselsinflation, som beskrevet i teorien, og man vil ikke se de samme bevægelser over i en hjemmemarkedssektor, der fortrænger aktiviteterne i eksportsektoren. Et land med en stor importafhængighed og mange investorer, der holder porteføljer med udlandske værdipapirer, aktier osv. vil m.a.o være mindre disponeret for at pådrage sig "den hollandske syge".

Teorien har været anvendt i grønlandske sammenhænge i forbindelse med diskussionen af virkninger af statens bloktilskud til hjemmestyret, hvor disse tilskud betragtes som en indkomstdannelse af samme slags som set i forbindelse en fremgangsrig råstofsektor. Det fremhæves især, at lønniveauet ligger højere i Grønland end produktiviteten berettiger, og at dette skyldes den ensidige overførsel til Grønland. Kapitaloverførslerne og det hermed forbundne høje lønniveau forringer løn-pris konkurrenceevnen og det fører til at produktionen er blevet drejet bort fra eksportvarer (det grønlandske fiskeri), og over til varer der ikke er omsættelige på verdensmarkedet eller i Danmark (handel, service, transport, boligbyggeri, hotel og restaurationsvirksomhed). Købekraften forringes kraftigt på grund af det høje prisniveau, på samme tid med at landets egenproduktion antyder et velstandsniveau som Portugals, hvor man ved at man som turist kan leve en del billigere end i Danmark. Parallellen til den hollandske syge bliver endnu mere slående, når Hjemmestyrestaten betegnes som en rig stat, der ikke behøver at udgiftskontrollere. Man har råd til "lidt ekstra fedt på budgetterne" uden at man behøver at stramme skatteskruen (Paldam, 1994, pp 37-42).

Hvis man kombinerer Paldams overvejelser omkring kapitaloverførslernes effekt med effekterne af et øget provenu forbundet med udvinding af råstoffer ser det umiddelbart sort ud - et "worst case scenario" antyder her en yderligere skævdeling af erhvervsaktiviteterne givet at landskassen alt andet lige kan øge sin indtægter med mindst 250 mio. kr årligt p.g.a f.eks udvinding af olie og gas. Potentialerne m.h.t linkageeffekter i den grønlandske økonomi ligger i højere grad gemt bagud i kædens led, hvor det er den private hjemmemarkedssektors aktiviteter, der dominerer.

Man kan rejse flere indvendinger mod denne type af argumentation. Det er problematisk alene, at beskrive det høje omkostnings- og prisniveau i Grønland som et udslag af overnormale løn og profitindkomster i erhverv, der ikke er eksportrettede. Omkostningsniveauet er i høj grad bestemt af, at Grønland ligger langt væk fra markederne. Forbrug, investeringer og offentlige udgifter er under påvirkning af klimatiske og naturgivne forhold og af højere fragtomkostninger. Det er generelt dyrere, når en befolkning lokaliseres over så lange kyststrækninger, hvor man skal forsynes med varer, ligesom man skal have adgang til infrastruktur, sundhed, uddannelse. M.h.t spørgsmålet om løn, produktivitet og konkurrenceevne bør dette i grønlandske sammenhænge analyseres på brancheniveau fremfor simple betragtninger for hele økonomien, der antyder at lønniveauet ligger tæt på det danske niveau på samme tid med at egenproduktion pr. hoved er lavere end i Danmark. Man burde i stedet undersøge løn, andre omkostninger, priser og produktivitet i det grønlandske fiskeri og i fiskeindustrien i forhold til de landes fiskeri man konkurrerer med. Man burde undersøge, hvor følsom danske og udenlandske importørers efterspørgsel på grønlandske produkter er overfor prisstigninger? Dette kunne medvirke til at belyse omkostningernes betydning for afsætningen af fiskeprodukter.

Endvidere skal man ikke se bort fra, at en styrkelse af de erhverv i Grønland, der ikke er rettede mod eksport også kan være nyttig for beskæftigelsen og den fremtidige indtjening af valuta. En del af de afledte virkninger af større investeringer i råstofudvinding vil som antydet ovenfor omfatte transport og forsyning, der vil blive behov for større infrastrukturel kapacitet i form af f.eks landingsbaner, efterspørgslen vil stige på hotel- og restaurationsvirksomhedernes ydelser, generel vil efterspørgslen på en række serviceydelser stige. Afhængig af udvindingsaktiviteternes lokalisering har dette også betydning for et andet væksterhverv i den grønlandske økonomi, turismen. De etablerede faciliteter som følge af råstofinvesteringer udgør det man kalder en positiv eksternalitet, faciliteterne har flere anvendelsesmuligheder, der kommer både husholdninger og virksomheder til gode. Der kan realiseres stordriftsfordele, og et ekspanderende turisterhverv kan på længere sigt medvirke til, at der ikke opstår overskydende kapacitet indenfor de brancher, der indgår i den ikke-eksportrettede sektor.

Endelig bør det bemærkes, at det under alle omstændigheder er sådan, at der er store begrænsninger på, hvor meget man yderligere kan udvikle den grønlandske eksportsektor, fiskeriet og fiskeindustrien. Der er overkapacitet i fiskeriet og der er en biologisk begrænsning på hvor meget man kan ekspandere på de forskellige arter. En begyndende nedtrapning på fartøjssiden behøver ikke at have det fjerneste med hollandsk syge at gøre, det drejer sig nok så meget om nødvendige tilpasninger til ressourcegrundlaget.

Mere vigtigt end indvendingerne mod Paldams hypoteser er imidlertid, at der findes løsninger, hvis problemerne alligevel skulle opstå. Problemløsningstiltag kræver imidlertid andre løsninger end blind tillid til de mekanismer, man forbinder med et laissez faire marked.

En erhvervsudviklingfond etableret på grundlag af indkomster fra råstofudvinding?

Jeg har i andre sammenhænge peget på en grønlandsk fondskonstruktion der kunne styrke dannelsen af grønlandske selskaber, dæmme op for kapitaleksporten og øge investeringerne i såvel eksportaktiviteter som i importerstattende tiltag. Andre har analyseret fondskonstruktioner specielt i forbindelse med en kommende råstofsektor (Winther, 1988b, pp 113 - 122, Sinding, 1994 pp 283- 327, Poole, Pretes og Sinding, 1992 pp 41-44).

Det er klart, at der skal en betydelig udvindingsvirksomhed til, hvis målet er et økonomisk selvbærende Grønland, der udligner statslige kapitaloverførsler med indtægterne fra råstofferne. Udligningskravene er så store, at det næppe er realistisk at forestille sig, at en total uafhængighed vil kunne skabes i den nærmeste fremtid. Jeg har ovenfor forsøgt at pege på de begrænsninger og problemer, der kan manifestere sig i forbindelse med et råstofeventyr. Der er begrænsninger på hvor meget Grønland vil få ud af de investeringer, der eventuelt foretages. De indtægter samfundet eventuelt vil kunne få er på sin side begrænset af en høj grad af importafhængighed og af at der er udstrømning af løn og kapital til opsparing og investeringer i primært Danmark. Ydermere er der forvridninger i erhvervsstrukturen, hvor eksportsektoren er for smal og hvor problemer m.h.t investeringstilbøjelighed, "iværksætterånd" og fremmedgjorte holdninger begrænser mulighederne for dels at erstatte eksisterende importvarer i dag og for dels at kunne gøre sig gældende i morgen i forbindelse med en storstilet udnyttelse af råstofferne. Fraværet af en industriel tradition på dette felt peger igen på begrænsninger på, hvor meget man kan etablere af led forud i en produktionskæde af afledt fremstillingsvirksomhed, ligesom der er problemer bagud m.h.t leverancer af nødvendige input til udvindingsvirksomheden. Som et sidste problemområde pegede jeg på den hollandske syge, der kan skabe en yderligere skævvridning af erhvervsstrukturen og et inflationært pres på eksportsektoren, der på længere sigt medvirker til at afindustrialisere.

Hvis der kan skabes betydelige indtægter for det grønlandske samfund, f.eks som forventet i relation til udvinding af olie og naturgas i forbindelse med Fylla projektet, er der imidlertid også muligheder med hensyn til at løse disse problemer. Dette vil fordre, at man anvender en fondskonstruktion, der kan sikre at den grønlandske andel af råstofindtægterne investeres i Grønland, ligesom man kan sikre en opsparing, der giver fremtidige generationer andele i indtægterne. Fondskonceptet hviler på den ide, at indtægterne skydes ind i fonden, der dels kan stille risikovillig kapital til rådighed for finansiering af profitable grønlandske selskaber, dels også kan investere med risikospredning på finansielle markeder udenfor Grønland. Fonden kan hermed medvirke til at nedbringe importafhængigheden og til at imødegå en yderligere skævvridning af erhvervsstrukturen. Yderligere kan kapitalindkomster på udlandske finansielle markeder tilvejebringe et varigt finansieringsgrundlag for det grønlandske erhvervsliv.

Men fonden behøver ikke alene at være drevet efter en kommerciel filosofi. Akkumuleres der kapital nok til at sikre oprindelige indtægter fra råstofudvinding kan fondens løbende indtægter yderligere medvirke til at inddrage den grønlandske befolkning noget mere i udviklingen. Tidligere talte man i den forbindelse en del om andelsvirksomheder som en velegnet selskabskonstruktion for en øget inddragelse af befolkningen; denne ide vil naturligvis kunne styrkes yderligere, hvis dele af fondsmidlerne stilles til rådighed for andelsvirksomheder. Ydermere behøver den politiske ledelse af en erhvervsudviklingsfond ikke at være traditionel i den forstand, at det alene bliver udpegede eksperter og politikere, der skal forestå den overordnede styring. Det er her vigtigt, at inddrage andre repræsentanter valgt lokalt i de grønlandske by og bygdesamfund. Set ud fra en samlet betragtning har en erhvervsudviklingsfond ikke bare en økonomisk funktion, den kan også have en igangsættende funktion, der dæmmer op for apati og fremmedgjorte holdninger. Befolkningen inddrages i beslutningerne som andelshavere, som almindelige iværksættere i traditionelle selskaber og som interessenter i forskellige aktiviteter i lokalsamfundene.

Debatten om det hollandske syndrom kan måske ikke entydigt overføres på grønlandske forhold, dele af teorien er dog af relevans, og derfor er den ikke desto mindre alligevel nyttig. Overophedning af økonomien kan imødegås gennem offentlig regulering og styring m.h.t indkomstdannelsen, prisudviklingen og m.h.t fondens anvendelse af de offentlige indtægter. Finanspolitiske stramninger i form en øget beskatning og en effektivisering m.h.t administrationsomkostninger og det offentlige forbrug kan her umiddelbart have en negativ klang. En øget kontrol med udviklingen i lønninger og selvstændiges indkomster antyder måske også noget, der ville kunne opfattes som negativt. I det omfang man modvirker inflation gennem indkomstpolitik kan udskudte forbrugsmuligheder imidlertid henlægges i fonden med henblik på senere udbetaling. Fonden behøver m.a.o ikke alene at koncentrere sig om opsparinger og investeringer, den kan også i et omfang, der ikke øger inflationen foretage udbetalinger f.eks i forbindelse med pension eller i form af dividender til alle borgere, hvor dette kan medvirke til "at hæve bunden" i en lavkonjunktur, givet at efterspørgslen retter sig mod indlandske varer og tjenester. Generelt kan man med en fondskonstruktion opbygge en national formue, der kan sikre fremtidige generationer andel i indtægterne. Endnu vigtigere er det, at man også kan styre den samlede efterspørgsel både i overensstemmelse med de løbende konjunkturer og efter, at de ikke- levende ressourcer er forsvundet. Diagnosticeringen af et frit marked med et enerådende privat initiativ som kur synes her som antydet mere fremmende for den hollandske syge, end egentligt helbredende.

Der er behov for yderligere forskning.

Alt dette er imidlertid temmeligt hypotetisk, hvilket i høj grad understreger behovet for samfundsvidenskabelig forskning i form af konsekvensanalyse og hypoteseafprøvning på dette vigtige område. Til dags dato har vi kun set to større studier af konsekvenserne og potentialerne forbundet med råstofudvinding (Davis m.fl, 1982 og Sinding, 1994), den resterende Grønlandsforskning går i andre retninger; m.h.t den økonomiske forskning antager denne ofte karakter af et være et aggregeret studie fremfor at være sektorielt orienteret. Med udgangspunkt i den problemidentifikation, der er foretaget ovenfor kunne jeg forestille mig, at der er behov for følgende typer af projekter:

Studier af økonomiske teorier og cases, hvor der er tale om en samfundsøkonomi, der er stærkt afhængig af en råstofsektor. Hvilke makroøkonomiske konsekvenser indebærer strukturer af denne slags, hvordan ville en tilsvarende model se ud for Grønland?
Afdækning af produktionskæderne og importafhængigheden i den grønlandske økonomi i halvfemserne. Et sådant projekt er af interesse både i forbindelse med en "boomende " råstofsektor såvel som i forbindelse med andre sektorer. Der findes projektøkonomisk modelværktøj, der kan medvirke til at bestemme værditilvækst, import og direkte og indirekte beskæftigelsesvirkninger af forskellige investeringer (input-output relationer på mikroniveau). Tilpasset grønlandske forhold kan modellen både regne på virkninger i Grønland og Danmark af forskellige foretagne investeringer, man vil hermed kunne se, hvordan værditilvækst og beskæftigelse skabt af bloktilskud eller andre offentlige indtægter fordeler sig på de to lande. Særlig interessant kunne det være at anvende samme beregningsmodel i regionale områder, der er længere fremme med lignende råstofprojekter, som de man nu diskuterer i Grønland. Afdækning af produktionskædernes led giver et indtryk af, hvor grønlandske selskaber og arbejdskraft kan byde med når der udbydes opgaver, ligesom man kan få sig et indtryk af mulige direkte og indirekte beskæftigelsesvirkninger.
Opstilling af dels en makroøkonomisk model og dels en mere aggregeret input-output tabel for Grønland end det den projektøkonomiske model beskrevet under forrige punkt. En efterspørgselsmodel vil gøre det muligt at regne på de afledte virkninger af en ændring i den samlede efterspørgsel, mens input-output modellen og den ovenfor beskrevne model kan beregne direkte og indirekte effekter,
Analyse af fraværet af privat initiativ og folkelig deltagelse indenfor visse områder af den grønlandske økonomi, herunder også områder der får betydning for efterspørgsel fra en kommende råstofsektor. Flere hypoteser trænger sig på i denne type analyse, dels er der traditionelle makroøkonomiske argumenter omkring fortrængningseffekter fra den offentlige sektor, dels er der også sociologiske og institutionelle argumenter i retning af en fremmedgjort og passiveret befolkning. Data grundlaget kunne her være historisk, idet mange tidligere dokumenter fra KGH og de forskellige kommissioner og råd indeholder overvejelser om en privatisering eller en decentralisering, der aldrig rigtigt kom i gang. Ydermere kunne grundlaget være empiriske sociologiske metoder i form af dataindsamling i Grønland.
Analyse af fondskonstruktioners økonomiske virkninger. Et sådant projekt kunne både inddrage teoretiske overvejelser såvel som cases fra andre lande. Fonde etablerede i tilknytning til råstofindtægter såvel som i forbindelse med andre områder som f.eks pensionsopsparing kunne indgå i et sådant studium med henblik på at vurdere begrænsninger og muligheder på etablering af en grønlandsk fond.

Referencer:

Adolphsen, Jes (ed):"Grønland og Udviklingen", Aalborg Universitetsforlag, 1980.

Buch Hansen, Mogens,

Folke Steen og Nielsen

Bue: "En undersøgelse af den danske stats udgifter i forbindelse med Grønland", Rapport fra Københavns Universitets Geografiske Institut, 1972.

Dahl, Jens: "Arktisk Selvstyre ", Akademisk Forlag, 1986.

Davis, Jerome, Larsen

Finn Breinholdt og Nielsen, Karen Marie Pagh: "Offentlig Styring af Olie- Gasaktiviteter i Grønland ", Forskningsrapport offentliggjort med støtte fra SSF, Århus 1984.

Energiministeriet: "Lov Om Mineralske Råstoffer m.v. i Grønland (Råstofloven) " Energiministeriets lov nr. 335 af 6. Juni 1991.

Fællesrådet: Beretning for perioden 1. Juli 1991 til 30. Juni 1992 fra Fællesrådet for mineralske råstoffer i Grønland.

Fællesrådet: Beretning for perioden 1. Juli 1992 til 30. Juni 1993 fra Fællesrådet for mineralske råstoffer i Grønland.

Fællesrådet: Beretning fra Fællesrådet for mineralske råstoffer i Grønland. Perioden 1. Januar-31. December 1996

Goldschmidt, Werner:"Tolkningsproblemer i studier af fremmedkulturer - eksemplificeret med resultater af forskningen i Østgrønland" i Studier i Historisk Metode ", xii: Fortolkningsproblemer i Historia. Foredrag fra Esbo 23-27.5, 1976.

Greiffenberg, Tom, Nielsen Thomas, Thiesson Knud og Winther Gorm: "Kalaallit Nunaanni Sanaartugassat Aningaasallu Pilersaarusiorfigineqar neri: Paasissutissatut Nalunaarutisiaq " (Fysisk og Økonomisk Planlægning I Grønland: Formidlingsrapport", Aalborg, 1985.

Ilisimatusarfik: "Cultural and Social Research in Greenland 95/96: Essays in Honour of Robert Petersen ", Nuuk, 1996

Jonsson, Ivar: "Reflexive Modernization, Organizational Dependency and Global Systems of Embedded Development - a Post Colonial View ", i "Essays in Honour of Robert Petersen", ovenfor.

Lyck, Lise (ed): "Nordic Arctic Research on Contemporary Arctic Problems ". Proceedings from Nordic Arctic Research Forum Symposium, Aalborg Universitetsforlag, 1992.

Lyck lise: "Grønlands økonomi - og relationerne til Danmark ", Akademisk Forlag, 1986.

Paldam, Martin: "Grønlands økonomiske udvikling: Hvad skal der til for at lukke gabet " Århus Universitetsforlag, 1994.

Poole, Graham R. Pretes, Michael and Sinding Knud: "Managing Greenland’s Mineral Revenues ", i Lyck (ed) ovenfor, 1992.

Råstofkontoret: "Teknisk-økonomisk beskrivelse af udvalgte Råstofprojekter", bilag A d. 17/7 1997, j.nr. 69.18.12+010 PB/, Hjemmestyrets råstofkontor, Nuuk 1997.

Sinding, Knud: "Mineral Development and Mining Policy in Greenland ", Ph.D. thesis, Institut for Nationaløkonomi, Handelshøjskolen i København, 1994.

The Economist: "The Dutch Disease ", The Economist, November 26, 1977 pp 82-83.

Westerlund Niels H: "Grønlands økonomi ved korsvejen ", Økonomisk rapport til landsstyret udgivet af grønlands Hjemmestyre, 1988.

Winther Gorm: "Økonomisk uafhængighed - et grundlæggende problem i den grønlandske økonomi ", i Greiffenberg m.fl. ovenfor, 1985

Winther, Gorm (a): "Den grønlandske økonomi - planlægning og udviklingsproblemer ", Aalborg Universitetsforlag, 1988

Winther, Gorm (b): "Erhvervsudvikling i Grønland - En selvforvaltet fiskeindustri ", Aalborg Universitetsforlag, 1988

Winther, Gorm: "Samfundsvidenskabelig Metode i Grønlandsrettet Selvforvaltningsforsknin g", Cornell, november 1990. Oplæg til licentiatforelæsning på Aalborg Universitetscenter, juni 1990 (upubliceret).

Winther, Gorm: "The Affinity Between Ownership Structures and Social Coordination Mechanisms in Greenland", paper præsenteret på Nordic Arctic Research Forums konference i Nuuk, 1997.

(1)Jeg skylder Peter Bach, Hjemmestyrets Råstofkontor samt Tom Greiffenberg og Jes Adolphsen, Grønlandspro jektet ved Aalborg Universitet en tak for konstruktive kommentarer i forbindelse med denne artikels tilblivelse.

Forrige afsnit:
Bilag C-4: Om minedriftssamfund

Indholdsoversigt

Næste afsnit:
Bilag D: Mining the Canadian Arctic