Kan Grønland lære af New Foundland?

Læren fra Hybernia er imidlertid klar nok - der findes et alternativ til laissez faire og den tilbagelænede politik. Dette kunne være en aktiv erhvervs- og beskæftigelsespolitik, hvor både staten og hjemmestyret spiller med.

Torsdag d. 1. juni 2000
Gorm Winther, Professor ved Aalborg Universitet  
Emnekreds: Erhverv, Forskning, Politik, Råstoffer, Økonomi.

Indholdsfortegnelse: Kan Grønland lære af New Foundlands erfaringer med offentlig medvirken i etableringen af olieproduktion Hybernia projektets betydning for New Foundland Erfaringerne fra New Foundland og olieproduktion i Grønland? Kan Grønland lære af New Foundland? Litteratur: Kan Grønland lære af New Foundlands erfaringer med offentlig medvirken i etableringen af olieproduktion Mikrostaters og ø-samfunds muligheder for at få de store fordele af et olie- og naturgasfund ud for egne kyster eller af mineralske forekomster indenfor sit territorium fremstilles ikke i alle tilfælde som indlysende. Den umiddelbare fare i et økonomisk perspektiv er, at det kan være begrænset, hvor høje skatteindtægter en ø-økonomi, som f.eks Shetlandsøerne, Orkney eller New Foundland ville kunne få ud af en boomende råstofsektor? I et grønlandsk perspektiv og i forbindelse med råstofudvinding er det ikke ukendt, at det netop var begrænset, hvad det grønlandske samfund fik ud af driften af minen i Marmorilik. I et samfundsøkonomisk perspektiv stilles der endvidere spørgsmålstegn ved det man umiddelbart kunne forvente af opkomsten af en boomende råstofsektor. Det forventelige er, at en økonomi ville kunne øge sin velfærd og sit vækstpotentiale på grund af det nogle økonomer kalder komparative fordele - altså det at et land kan udvikle en omkostningskonkurrenceevne, der vil gøre det fordelagtigt for det at specialisere sig i de sektorer hvor det står stærkt fremfor, at landet breder sin produktion ud over alle mulige brancher i sin eksportsektor. Andre økonomer har imidlertid peget på problemer forbundet med en boomende råstofsektor. For det første kan den industrielle og teknologiske formåen være af en sådan karakter, at der ikke kan skabes det man kalder "linkage-effekter ", hvilket dækker over manglende evne til at skabe en sammenhængende kæde af gensidigt afhængige erhvervsaktiviteter enten forud fra olie og naturgasfund eller bagud. Er der for mange "huller" i en sådan kæde mister lokalsamfundene produktion og beskæftigelse, fordi man tvinges til at tilkalde firmaer og arbejdskraft i stedet, eller fordi man tvinges til at importere komponenter og varer nødvendige for at igangsætte og drive udvindingsaktiviteter. Endelig taler nogle økonomer for det andet om "hollandsk syge" hvilket har at gøre med de strukturelle skævheder, der kan opstå i kølvandet på en storstilet olieproduktion. Kan man groft taget beskrive et land som bestående af en boomende råstofsektors samspil med to andre sektorer nemlig henholdsvis en sektor for eksportvarer og en sektor for hjemmemarkedsorienterede varer og tjenesteydelser vil man som i Holland i slutningen i halvfjerdserne kunne se en tiltagende proces mod afindustrialisering. Dette foklares dels ved den boomende sektors efterspørgsel, der rettes mod hjemmemarkedsorienterede varer og service hvilket hæver lønninger og priser der. Dels skyldes det også det, at den boomende sektor i sig selv kan betale lønninger over gennemsnittet. Er der tilstrækkelige muligheder for mobilitet af arbejdskraft tiltrækkes arbejdskraften i den traditionelle eksportsektor over mod råstofsektoren og hjemmemarkedssektoren. Ethvert forsøg på at holde på arbejdskraften vil kun forværre situationen yderligere, fordi der skabes en forringet løn-konkurrenceevne overfor udlandet, når eksportsektoren byder lønniveauet i vejret (Winther 1997 og 2000). New Foundland udgør i alt fald hvad "linkage" problematikken angår et interessant lærestykke hvor forklaringen på en tilsyneladende succes ligger gemt i, at det offentlige både på føderativt niveau i Canada og lokalt på New Foundland har været aktive medspillere i udviklingen. Som fremhævet af New Foundland økonomen Mark Shrimpton opfattes statslig interventionisme i forhold til den private sektor i stigende grad som "umoderne" eller uønskeligt. Et offentligt medspil opfattes som det, der kan udløse ineffektivitet og manglende initiativ hos f.eks olieselskaberne, hvilket så på sin side fører til lavere provenu for det offentlige. I den henseende står politiske beslutningstagere med et valg mellem en laissez faire strategi baseret på en forhåbning, om at man kan opnå maksimale skatteindtægter af denne vej og en interventionistisk strategi, der er rettet mod at opmuntre det private initiativ og fremme beskæftigelsen mest muligt i det lokale samfund, der berøres af en olieaktivitet. Shrimpton peger her på at New Foundland har formået at skabe mange vigtige fordele for ø-samfundet både i form af en øget lokal produktion og beskæftigelse i direkte forbindelse med olieaktiviteterne og i form af afledte efterspørgselsvirkninger til lokale leverandører. Dette kan ifølge Shrimpton næppe skyldes andet end at det offentlige stillede krav til olieselskaberne om lokalt engagement og medvirken, da man i sin tid gik i gang med en decideret olieproduktion på Hybernia feltet ca. 300 km øst for New Foundland (Shrimpton, 1998 side 207). Hybernia projektets betydning for New Foundland Produktionen fra Hybernia feltet blev 16 år efter at man have fundet olieforekomsten igangsat i 1997, og der er reserver for yderligere produktion i mindst 18 år efter igangsættelsen. Hybernia er en olieplatform med en rækkevidde på 80 meter ned i havbunden, og pga forekomsten af isbjerge i området, er platformen indkapslet i beton. Der findes i området andre olieforekomster på Terra Nova feltet, hvor man vil benytte sig af en "flydende teknologi" i form at en mobil skibslignende adskillelig platform for lagring og afskibning af olien. Dette projekt er imidlertid ikke omfattet af de samme aftaler mellem det offentlige og selskaberne som i sin tid i forbindelse med etableringen af Hybernia projektet. Endnu længere i fremtiden ligger der planer om at etablere en produktion af lignende karakter på White Rose feltet. Hybernia projektets langsigtede virkning for New Foundland er betydelig. Det er lykkedes at etablere en storskaladrift i forbindelse med anlægsfasen, som foregår fra den nu medarbejderejede sværindustrielle anlægsplads Bull Arm ved Mosquito Cove 140 km. vest for St. John’s. I højkonstruktionsfasen kunne man på Bull Arm skabe en beskæftigelse på mere end 3000 mandeår. Denne produktion har udviklet en omfattende know how baseret på både fagligt uddannede medarbejdere og højt uddannede teknikere, specialister og ingeniører. De afledte virkninger i form af lokal produktion og beskæftigelse ligger hos en række af underleverandører indenfor bygge- og anlægsbranchen, detailhandel, sundhedsvæsnet, uddannelse og turisme. Det meste af den arbejdskraft, der beskæftiges direkte på Hybernia stammer fra New Foundland. Samlet er der sket en væsentlig forbedring af ø-samfundets beskatningsgrundlag omend dette, som vi kender det fra Grønland ikke kan adskilles fra føderative overførselsindkomster til New Foundland - det er sådan at overførslerne skal nedbringes i takt med at provenuet ved olieproduktion stiger lokalt og på føderativt niveau. Mod slutningen af 1995 havde Hybernia projektet skabt en direkte beskæftigelse på 26,000 mandeår, hvilket skal ses på baggrund af en arbejdsløshedsprocent på ca 18 eller 40,000 personer. 59% af beskæftigelsen i forbindelse med projektet omfattede hjemmehørende arbejdskraft, 15 % var andre canadiere mens den resterende beskæftigelse omfattede tilkaldte. (Shrimpton, 1998). Ifølge Community Ressource Services Ltd viser forskning på New Foundland følgende økonomiske virkninger efter opstarten i 1997 (Community Ressource Services Ltd, 1999): Hybernias driftsudgifter andrager nu 299 mio. canadiske $, hvor 64% af disse er skabt i New Foundland. En væsentlig andel af dette ($ 68,8 mio) er lønninger og personalegoder. ved siden af de væsentligste enterprisehavere fik189 New Foundland firmaer ordrer andragende 8,5 mio. $ i december 1998 var der 705 faste off shore ansatte. Af disse var de 583 New Foundlændere spredt over 78 lokalsamfund på øen. Provinsens BNP blev som følge af Hybernia forøget med 626 mio $ og Hybernias direkte og indirekte skabte BNP andel udgør i dag 5.7% beskæftigelse på New Foundland blev øget med 3100 mandeår hvilket har medført et fald i arbejdsløsheden på et halvt procentpoint. den disponible indkomst for øens befolkning steg med 1.7% eller 130 mio $ En væsentlig del af forklaringen på dette ligger gemt i, at man søgte en interventionistisk udviklingsstrategi inspireret af norske forsøg med at regulere sine off shore aktiviteter. Man vedtog i 1977 en provinslov vedrørende olie og naturgas, der bla. mht fremtidige indkomster søgte at åbne op for at skabe et attraktivt afkast til olieselskaberne, ligesom man ville sikre at det meste af de offentlige skatteindtægter skulle gå til Atlantisk Canada. Der skulle endvidere åbnes op for et joint venture mellem de private selskaber og det offentligt ejede "New Foundland and Labrador Corporation ". 51% af alle udbudte erhvervsaktiviteter skulle udliciteres til lokale New Foundland-ejede selskaber eller i det mindste som anden prioritet til udefra kommende selskaber med domicil på New Foundland, hvis disse selskaber var konkurrencedygtige. Endelig skulle der mht beskæftigelsen gives fortrinsret til hjemmehørende arbejdskraft. I tilfælde, hvor der ikke kunne udbydes tilstrækkeligt uddannet arbejdskraft, skulle arbejdsstyrken tilbydes efteruddannelse. Det generelle udviklingsforløb skulle styres af forbunds- og provinsregeringen med henblik på at mindske de eventuelle ulemper, der kunne opstå for lokalsamfundene og med henblik på at skabe tilpasninger i forhold til strukturændringer, hvor man indså at udviklingen kunne skade fiskerierhvervet. I 1985 vedtog man "The Atlantic Accord" som sikrede det offentliges kontrol med udviklingen gennem et fælles "Canada-Newfoundland Off Shore Petroleum Board ", provinsregeringen fik tildelt det meste af indtægterne, mens forbundsregeringen til gengæld i perioden indtil provinsen er økonomisk selvhjulpet regulerer og styrer udviklingen gennem lovgivningsmæssige og erhvervspolitiske tiltag. En væsentlig del af styringsaspektet omhandlede oprettelsen af en offentlig udviklingsfond på 300 mio $ finansieret af den canadiske forbundsstat og af provinsregeringerne. Denne fond har uden tvivl været en kraftig medvirkende faktor til, at man har kunnet inddrage så meget lokalt initiativ i udviklingen som lige beskrevet. Aftalen blev 1990 indgået mellem et transnationalt selskab og dets partnere, forbundsregeringen og provinsregeringerne og hovedsigtet var at skabe en række fordele for lokalsamfundene mht at øge den lokale produktion og beskæftigelse. Ifølge aftalen skulle Canada modtage 55 til 60% af de projekterede udgifter før og under anlægsfasen og 65% af udgifterne forbundet med driftsfasen. Endvidere skulle 13,000 mandeår forbundet med anlægsfasen være lokal beskæftigelse mens 20,000 mandeår af beskæftigelsen forbundet med driften skulle være lokal. Til gengæld indvilgede den canadiske forbundsregering i at betale 25% af anlægsfasen svarende til 1 mia. $, ligesom man stillede lånegarantier til rådighed for den private sektor op til et maksimum på 1.7 mia. $. Intentionen havde et egnsudviklingspolitisk sigte i sig, idet indkomstoverførslerne blev ydet under forudsætning af man ønskede at bidrage til udviklingen af et udkantsområde. En del af det beskæftigelsesfremmende projekt blev etableringen af ovennævnte Bull Arm produktionsanlæg. Erfaringerne fra New Foundland og olieproduktion i Grønland? I stedet for at læne sig tilbage og modtage andele af olieindtægterne viser Hybernia eksemplet, at en Stat kan bruge et olieeventyr offensivt til at fremme udviklings- og beskæftigelsesfremmende formål. Der er næppe tvivl om, at det i et "linkage-perspektiv" er lykkedes at skabe færre "huller" i produktionskæderne, hvorved man har kunnet øge værditilvæksten i den New Foundlandske økonomi. Men der er også problemer forbundet med udviklingen - f.eks viser det sig måske vanskeligt at sikre en kontinuert beskæftigelse for den arbejdskraft, der nu er tilpasset den efterspørgsel der fulgte med Hybernia. I forbindelse med Terra Nova projektet er der ikke det samme medspil fra forbunds- og provinsstaterne. Faren kunne være at uddannede specialarbejdere, i det hele taget uddannede specialister forsvinder fra New Foundland - i dag er der kun ca. 800 ansatte på Bull Arm anlægget. Ydermere er det klart at de erhvervsaktiviteter, der følger af Hybernia projektet svarer til det, jeg beskrev som "hollandsk syge" i indledningen - et fænomen der i øvrigt af nogle generelt tilskrives Atlantisk Canada som følge af indkomstoverførslerne fra forbundsstaten (McMahon 1997). Indkomstoverførsler kan virke på samme måde som indtægter forbundet med olieproduktion, erhvervsstrukturen skævvrides og regionen afindustrialiseres. Man vil næppe kunne sige at New Foundland blev afindustrialiseret som følge af Hybernia feltets aktiviteter, men de afledte virkninger af aktiviteterne peger i samme retning som teorierne om hollandsk syge. Fiskerierhvervet er klemt, og det er ved siden af selve oliesektoren i det vi kaldte service og hjemmemarkedsorienterede aktiviteter vi finder de afledte aktiviteter. På den anden side bemærker Shrimpton at netop selskaber der hidtil har fungeret som leverandører til Hybernia også har formået at finde nye eksportområder og konkurrere internationalt (Shrimpton, side 206, 1998). Det er imidlertid et problem, at New Foundland i sine erhvervspolitiske tiltag ikke har etableret et finansielt fundament for, at igangssætte eksportrettede erhvervsaktiviteter indenfor andre brancher end de der er relaterede til olieproduktionen. Kan Grønland lære af New Foundland? Grønland vil næppe i tilfælde af et olie og naturgasfund ved Fylla kunne skabe tilsvarende linkages som på New Foundland. Det er netop her det er nærliggende at se på råstofaftalen og den danske stats engagement gennem tilsvarende briller som i Canada. Den danske stat skulle da tilsvarende den canadiske forbundsstat engagere sig på samme måde med en udviklingsfond som I New Foundland i samarbejde med transnationale selskaber, disse selskabers partnere og det grønlandske hjemmestyre. Statens langsigtede interesse kunne her være den, at man kan bidrage til at øge den økonomiske uafhængighed af indkomstoverførsler og aftrappe bloktilskuddene over en årrække i takt med at det grønlandske samfund bliver mere selvbærende. Denne fondskonstruktion er imidlertid næppe nok, fordi den vil bidrage til at fastlåse den grønlandske økonomis strukturproblemer karakteriset ved en smal eksportsektor og en overnormal sektor for landbaserede erhverv, typisk service, handel og bygge og anlæg. For at skabe en flerstrenget erhvervsudvikling bliver det nødvendigt, at der skal skabes en udviklingsfond mere ved siden af den oprindelige udviklingsfond. Eller alternativt kunne man lade en oprindelig oliefond fortsætte sit virke også efter at olieeventyret er slut - fonden vil efter sin opstartsfase skulle medvirke til at skabe andre eksportrettede og importerstattende tiltag end det der har med olieproduktion at gøre. Akkumulation af kapital i en fondskonstruktion kan have med indtægterne fra olie at gøre, men den kan også have med indtægter fra investeringer på internationale finansielle markeder at gøre. Læren fra Hybernia er imidlertid klar nok - der findes et alternativ til laissez faire og den tilbagelænede politik. Dette kunne være en aktiv erhvervs- og beskæftigelsespolitik, hvor både staten og hjemmestyret spiller med. Litteratur: Community Ressource Services Ltd., socio-economic consultants: "Socio-economic Benefits From Hybernia Operations ", Report prepared for the Hybernia Management and Development Company, St. John’s June 1999. Fred McMahon: "Looking the Gift Horse in the Mouth: The Impact of Federal Transfers on Atalantic Canada ", report from The Atlantic Institute for Market Studies (1997). Mark Shrimpton: "Offshore Oil and Economic Development: A New Foundland Perspective" i Godfrey Baldacchino og Rober Greenwood (ed): "Competing Strategies of Socio-economic Development for Small Islands ", University of Prince Edward Island, 1998. Gorm Winther: "De samfundsøkonomiske virkninger af en forøget råstofudnyttelse i Grønland", bilag C5 til rapporten fra udvalget om de socio-økonomiske virkninger af olie og gasudvinding samt mineralindustri: "Socioøkonomiske virkninger af råstofudvinding - en indledende kortlægning og det videre arbejde ", Nuuk 1997. Gorm Winther: "The Dutch Disease Phenomenon in a Greenlandic Perspective", Paper presented at The Nordic Arctic Research Forum’s Seminar at The Copenhagen Business University, January 2000, forthcoming in a reader in 2000 based on the seminar papers.. ////// professor i økonomi og politik ved Institut for Administration på Grønlands Universitet. GW deltog i april i en delegationsrejse til St. John’s New Foundland. Rejsen var finansieret af Direktoratet for arbejdsmarked og sociale anliggender under Grønlands Hjemmestyre og ledet af landsstyremedlem Jørgen Wæver Johansen.