Kapitel 2. Sociale forhold

Ud fra hensynene til Grønlands langsigtede udviklingsmuligheder og de enkelte borgeres beskæftigelsesmuligheder og livsvilkår bør der lægges vægt på at højne uddannelsesniveauet ved at sikre, at stadig flere unge opnår en erhvervskompetencegivende uddannelse. Det vil bl.a. medvirke til, at højtlønnede jobs i højere grad besættes af hjemmehørende frem for af tilkaldt arbejdskraft.

Søndag d. 17. marts 2002
Det rådgivende udvalg vedrørende Grønlands Økonomi
Emnekreds: Økonomi.

Indholdsfortegnelse:
2.1 Indledning og sammenfatning
2.2 Beskrivelse af overførselsordningerne
2.2.1 Passive ydelser
2.2.2 Aktive ydelser
2.2.3 Tillægsydelser
2.3 Karakteristik af modtagergrupperne og udgifter til ordningerne
2.4 Kortlægning af samspilsproblemer m.v.
2.5 Kommunale incitamenter
2.6 Principielle overvejelser vedr. etablering af en arbejdsløshedsforsikring


2.1 Indledning og sammenfatning
Det grønlandske samfunds økonomiske potentiale afhænger ikke mindst af arbejdsstyrkens størrelse, produktivitet og kvalifikationer, herunder af et velfungerende arbejdsmarked.

I de senere år er der sket flere større ændringer af social- og arbejdsmarkedslovgivningen, som vurderes at have bidraget til:
  • At begrænse omfanget af samspilsproblemer og dermed øget tilskyndelsen til at arbejde.
  • At styrke kommunernes tilskyndelse til og muligheder for at forebygge, at personer varigt mister tilknytningen til arbejdsmarkedet.
Der er dog stadig en række problemer, som bør løses for at sikre et mere velfungerende arbejdsmarked og dermed fremme en mere selvbærende økonomi. Udfordringen afspejler sig fx i, at en fjerdedel af befolkningen i alderen 25-44 år modtog trangsvurderet offentlig hjælp i 2000.

Ud fra hensynene til Grønlands langsigtede udviklingsmuligheder og de enkelte borgeres beskæftigelsesmuligheder og livsvilkår bør der lægges vægt på at højne uddannelsesniveauet ved at sikre, at stadig flere unge opnår en erhvervskompetencegivende uddannelse. Det vil bl.a. medvirke til, at højtlønnede jobs i højere grad besættes af hjemmehørende frem for af tilkaldt arbejdskraft. Det er af disse grunde afgørende, at ikke mindst unge har en tilskyndelse til at påbegynde og gennemføre ordinære uddannelser frem for at modtage passive sociale ydelser. De sociale overførselsindkomster giver imidlertid generelt en bedre indkomstdækning end uddannelsesstøtte. For at styrke unges tilskyndelse til at uddanne sig kan det derfor overvejes at fastsætte lavere satser for sociale overførselsindkomster til unge end de nuværende satser, således at forskellen i forhold til uddannelsesstøttens niveau mindskes. I den forbindelse skal bemærkes, at den grønlandske uddannelsesstøtte generelt er højere end uddannelsesstøtten i det øvrige Norden, hvorfor en styrkelse af tilskyndelsen til at påbegynde og afslutte erhvervskompetencegivende uddannelse ikke bør ske gennem en forhøjelse af uddannelsesstøtten, jf. Beretning om den økonomiske udvikling i Grønland (2000).

Boligstøttereformen, som trådte i kraft 1. januar 2002, har i hovedtræk medvirket til at begrænse omfanget af samspilsproblemer og indebærer set i sammenhæng med huslejereformen en omfordeling fra højindkomst- til lav- og mellemindkomstfamilier.

Analyserne i dette kapitel peger imidlertid på, at der fortsat er uløste samspilsproblemer, herunder som konsekvens af, at takstmæssig hjælp (og offentlig hjælp) er skattefri og derfor ikke indgår ved udmålingen af boligsikring og børnetilskud 1. Det betyder fx, at man i en række tilfælde kan få et noget større beløb til rådighed til privatforbrug ved at være ledig i 3 måneder af året med takstmæssig hjælp og beskæftiget resten af året til mindsteløn frem for at være i beskæftigelse hele året til mindsteløn. Reglerne rummer rent økonomisk en indbygget tilskyndelse til at maksimere ledighedsperioden med takstmæssig hjælp, hvis alternativet er beskæftigelse til mindsteløn.

Udvalget vil derfor foreslå, at den takstmæssige hjælp gøres skattepligtig. Dermed sikres det, at takstmæssig hjælp påvirker udmålingen af boligsikring og børnetilskud på samme måde som lønindkomst og andre skattepligtige indkomster, og dermed at tillægsydelserne i højere grad udmåles på baggrund af husstandens faktiske økonomiske situation. Når udvalget ikke tilsvarende foreslår at gøre offentlig hjælp skattepligtig, skyldes det, at offentlig hjælp generelt er rettet mod at dække konkrete udgifter, hvorfor det formentlig vil vanskeliggøre administrationen af ordningen, hvis hjælpen i stedet skal udbetales som et skattepligtigt beløb. Udvalget skal dog pege på den mulighed, at offentlig hjælp til forsørgelsesudgifter tillægges den skattepligtige indkomst ved udmålingen af boligsikring og børnetilskud for derved at få et bedre udtryk for husstandenes faktiske økonomiske situation.

Kommunernes tilskyndelse til at udføre en aktiv indsats for at sikre, at flest mulige kan fastholde en tilknytning til arbejdsmarkedet har også stor betydning i forhold til at sikre et velfungerende arbejdsmarked. Det er derfor vigtigt, at finansieringsreglerne er indrettet således, at kommunerne ikke tilskyndes til at træffe valg, som trækker borgerne længere væk fra arbejdsmarkedet og dermed reducerer det effektive arbejdsudbud. Med bl.a. omlægningen af finansieringsreglerne på førtidspensionsområdet er der taget vigtige skridt til at sikre en bedre balance ikommunernes udgifter til forskellige overførselsordninger. Der er dog fortsat nogle forskelle på kommunernes andel af udgifterne til forskellige sociale ydelser. Muligheden for yderligere justeringer i retning af mere ensartede refusionsprocenter for de forskellige sociale ydelser bør derfor overvejes nærmere med henblik på at sikre, at kommunerne får et økonomisk incitament til at bidrage til et velfungerende arbejdsmarked.

Med den betydelige geografiske spredning af arbejdskraften vil det i udgangspunktet være ganske vanskeligt at etablere og drive en arbejdsløshedsforsikring. De særlige geografiske og arbejdsmarkedsmæssige forhold i Grønland rejser mange svære spørgsmål, som må overvejes nøje, før der træffes endelig beslutning om etableringen, idet en uhensigtsmæssig indretning af en forsikringsordning kan få væsentlige negative virkninger på arbejdsudbuddet og samfundsøkonomien som helhed. Det umiddelbart positive sigte om at sikre borgerne et fast økonomisk grundlag under en lidt længere ledighedsperiode via en arbejdsløshedsforsikring kan således få væsentlige negative konsekvenser for den generelle levestandard i samfundet, hvis ordningen ikke indrettes på en hensigtsmæssig måde. Ydelsesniveauet og den maksimale ydelsesperiode må fastlægges i lyset af mulighederne for løbende at kontrollere, at ledige står til rådighed for arbejde og for i praksis at gennemføre sanktioner over for ledige, der ikke står til rådighed. Disse muligheder er imidlertid ikke altid til stede i det nødvendige omfang henset til den betydelige spredning af arbejdskraften, herunder de særlige forhold i bygderne og de små byer og til det forhold, at mulighederne for at kontrollere rådighed vil variere i takt med konjunktursituationen. Ydelsesniveauet bør derfor ikke være højere end, at ledige altid har et vist økonomisk udbytte af at tage arbejde, jf. også boks 2.2.1.

I afsnit 2.2 beskrives hovedtrækkene i reglerne vedr. indkomsterstattende ydelser og tillægsydelser. I afsnit 2.3 gives en kort oversigt over antal modtagere af en række af de sociale ydelser.

Samspilsproblemer og tilskyndelsen til at arbejde er hovedtemaet i afsnit 2.4, der belyser indkomstforholdene for modtagere af forskellige typer af sociale ydelser, idet der dog særligt sættes fokus på den takstmæssige hjælp. I afsnit 2.4 belyses desuden virkningerne af boligstøttereformen samt huslejereformen.

Afsnit 2.5 omhandler kommunernes tilskyndelse til at forebygge, at personer varigt mister tilknytningen til arbejdsmarkedet. I afsnit 2.6 diskuteres mulighederne for og problemerne ved etablering af en arbejdsløshedsforsikring i Grønland.

2.2 Beskrivelse af overførselsordningerne
Det sociale ydelsessystem består af en række forskellige ydelser, som sikrer en indkomstdækning til borgere, der af forskellige grunde - fx arbejdsløshed, sygdom, barsel eller invaliditet - ikke er i stand til at forsørge sig selv.

De indkomsterstattende ydelser omfatter både passive ydelser, som sigter på at afhjælpe det konkrete forsørgelsesbehov, og aktive ydelser, der sigter på, at de deltagende borgere skal kunne opnå eller fastholde fodfæste på arbejdsmarkedet frem for at være henvist til varig passiv forsørgelse.

Derudover eksisterer også en række tillægsydelser, som enten er rettet mod bestemte grupper af overførselsmodtagere - personlige tillæg og børnetillæg til pensionister - eller generelt mod borgere med lave indkomster og/eller forsørgerpligt - boligsikring og børnetilskud, jf. tabel 2.2.1.

//////Tabel 2.2.1 Oversigt over indkomsterstattende ydelser m.v.
Indkomsterstattende ydelser Tillægsydelser
Passive Aktive
· Takstmæssig hjælp ved arbejdsløshed eller sygdom
· Offentlig hjælp
· trangsvurderet offentlig hjælp
· udvidet behovsvurderet hjælp
· éngangshjælp
· Barselsdagpenge
· Førtidspension
· Alderspension
· Uddannelsesstøtte
· Aktivering
· Revalidering
· Fleksjob
· Boligsikring
· Børnetilskud
· Personlige tillæg til pensionister
· Børnetillæg til pensionister
Anm.: Kursiv angiver, at ydelsen er skattefri. For så vidt angår børnetillæg til pensionister er dette skattepligtigt, men da ydelsen generelt udbetales til barnet, der som altovervejende hovedregel har frikort, vil tillægget generelt ikke komme til beskatning.
I det følgende gives en kort beskrivelse af hovedtrækkene i de enkelte ordninger.

2.2.1 Passive ydelser


Takstmæssig hjælp ved arbejdsløshed eller sygdom
Takstmæssig hjælp har hidtil været forbeholdt medlemmer af den faglige organisation SIK. Medlemskravet er imidlertid ophævet med virkning fra 1. januar 2002, således at alle personer, der rammes af arbejdsløshed eller sygdom, vil være berettiget til at modtage takstmæssig hjælp, hvis de opfylder visse krav om forudgående beskæftigelse m.v.

For at være berettiget til takstmæssig hjælp skal en person have været beskæftiget som lønmodtager i mindst 180 timer inden for de seneste 13 uger - timekravet svarer til 4½ uges arbejde på fuld tid. Takstmæssig hjælp udgør med virkning fra 2002 55 pct. af mindstelønnen for en ufaglært arbejder efter overenskomsten mellem SIK og Landsstyret svarende til 35,56 kr. pr. time i perioden 1. januar - 31. marts 2002 og 36,52 kr. pr. time herefter. Med en timetakst på 36,52 kr. pr. time vil den månedlige hjælp med en 40 timers arbejdsuge være 6.330 kr. (= 40 timer pr. uge * 4,33 uger * 36,52 kr. pr. time).

Takstmæssig hjælp i forbindelse med arbejdsløshed kan udbetales fra første ledighedsdag. Ved sygdom kan hjælpen udbetales fra og med tredje sygedag - dog fra første sygedag, hvis det samlede fravær varer over 14 dage eller hvis fraværet skyldes en arbejdsskade. Takstmæssig hjælp kan maksimalt udbetales i 3 måneder inden for de seneste 12 måneder. Perioder med hjælp under arbejdsløshed hhv. sygdom opgøres særskilt, dvs. perioder med takstmæssig hjælp under sygdom reducerer ikke den mulige periode med takstmæssig hjælp under arbejdsløshed. Tilsvarende reducerer perioder med takstmæssig hjælp under arbejdsløshed ikke den mulige periode med takstmæssig hjælp under sygdom.

Offentlig hjælp
Offentlig hjælp kan udbetales, såfremt den hjælpsøgende ikke er i stand til at skaffe sig og sin familie det nødvendige til livets opretholdelse. Forudsætningen for udbetaling af mere vedvarende hjælp er, at de normale indkomster mere end rent forbigående er ophørt eller stærkt formindskede eller ydelse af hjælp vil kunne fjerne eller væsentligt kunne nedsætte en alvorlig risiko for, at økonomisk trang eller alvorlige tilpasningsproblemer vil opstå.

Der kan udbetales 3 typer af offentlig hjælp - trangsvurderet hjælp, udvidet behovsvurderet hjælp og engangshjælp. Hovedformen er trangsvurderet hjælp. Udvidet behovsvurderet hjælp kan bl.a. ydes som supplement til takstmæssig hjælp eller barselsdagpenge. Engangshjælp kan ydes til engangsudgifter, som er rimelige og nødvendige og har væsentlig betydning for vedkommendes evne til selvforsørgelse.

Offentlig hjælp fastsættes skønsmæssigt ud fra en konkret vurdering af modtagerens behov. Kommunerne har fastlagt vejledende takster for underhold m.v. Taksterne varierer dog ganske meget fra kommune til kommune. I de 12 kommuner, som har oplyst om deres basistakster, varierer hjælpen til enlige mellem 200 og knap 500 kr. pr. uge og for par med bolig mellem 300 og godt 800 kr. pr. uge, jf. figur 2.2.1.

//////Figur 2.2.1 Basistakster for offentlig hjælp til hhv. enlige og par med bolig i 14 grønlandske kommuner, kr. pr. uge

Anm.: For Nanortalik og Ammassalik er ikke oplyst satser for par med bolig.
Kilde: Oplysninger fra KANUKOKA. For så vidt angår Qasigiannguit og Nanortalik dog oplysninger indhentet direkte fra kommunerne.
For enlige udgør den gennemsnitlige ydelse ca. 360 kr. pr. uge svarende til 1.560 kr. pr. måned og for par m/bolig er gennemsnittet ca. 613 kr. pr. uge svarende til 2.656 kr. pr. måned. Som hovedregel vil modtagere få dækket deres boligudgifter. De anførte beløb vil således generelt være til dækning af andre daglige fornødenheder, fx mad og tøj.

Hjælpen ydes så længe der er behov, dvs. i princippet uden tidsbegrænsning. Offentlig hjælp er skattefri.

Barselsdagpenge
Barselsdagpenge kan ydes til personer, der i de seneste 13 uger inden orloven har været beskæftiget som lønmodtager, selvstændig erhvervsdrivende eller modtaget uddannelsesstøtte eller er elev i folkeskolens ældste klasser. Barselsdagpenge kan ydes til mødre fra og med 2 uger før forventet fødsel og indtil 15 uger efter fødslen - ved flerbørnsfødsler dog 19 uger efter fødslen. Fædre har ret til 3 ugers barselsorlov inden for de første 15 uger, og fædrenes orlov reducerer ikke mødrenes orlovsperiode.

Barselsdagpenge kan maksimalt udgøre 64,65 kr. pr. time og der kan maksimalt ydes barselsdagpenge for 40 timer pr. uge. På månedsbasis svarer det med en 40 timers arbejdsuge til ca. 11.206 kr.

Førtidspension og alderspension
Førtidspension kan tilkendes personer i alderen 18 til 63 år, som har varigt nedsat erhvervsevne af fysiske, psykiske og/eller sociale årsager. Retten til alderspension opnås ved det fyldte 63. år.

Retten til førtidspension hhv. alderspension er som udgangspunkt betinget af, at ansøgeren har dansk indfødsret. Førtidspension hhv. alderspension kan dog tilkendes personer, der har haft fast bopæl i Grønland i de seneste 3 år forud for ansøgningstidspunktet.

Førtidspension og alderspension kan højst udgøre 88.212 kr. årligt for enlige og par, hvor kun den ene er pensionist, svarende til 7.351 kr. pr. måned. For par, hvor begge er pensionister, kan pensionen højst udgøre 133.212 kr. årligt svarende til 11.101 kr. pr. måned pr. par.

Fuld førtidspension hhv. alderspension forudsætter, at ansøgeren har boet i Grønland i 5/6 af tiden mellem det fyldte 15 år og ansøgningstidspunktet. I forhold til alderspension betyder det, at personen minimum skal have boet i Grønland i 40 år. Ved kortere opholdstid nedsættes førtids- hhv. alderspensionen forholdsmæssigt.

2.2.2 Aktive ydelser


Uddannelsesstøtte
Uddannelsesstøtte kan ydes til uddannelsessøgende, der er danske statsborgere. Der stilles dog krav til ansøgerens forkundskaber og tilknytningen til Grønland. Uddannelsesstøtte kan ydes til uddannelse på faglært niveau eller derover.

Ydelsesniveauet udgør 4.200 kr. pr. måned for udeboende og 2.415 kr. for hjemmeboende, dog 2.100 kr. for hjemmeboende GU-elever og FSA/FSUA-elever. Der er endvidere mulighed for at optage studielån. Forsørgere med børn under 18 år har ret til børnetillæg, som udgør 758 kr. pr. måned, hvis uddannelsen foregår i Grønland.

Herudover er der adgang til en række supplerende ydelser til dækning af frirejser, flytning osv.

Revalidering, aktivering og fleksjob


/////Revalidering
Hjælp til revalidering kan ydes til personer, der ikke umiddelbart kan tilpasses eller gentilpasses arbejdsmarkedet på grund af helbredsforhold eller sociale årsager. Afgørelsen om, hvorvidt en person opfylder betingelserne for revalidering, træffes af kommunen. Revalideringen kan bestå i arbejdsprøvning, erhvervsmodnende eller afklarende aktiviteter, virksomhedsrevalidering og uddannelse. Revalideringsforordningen er trådt i kraft pr. 1. januar 2002.

I forrevalideringsperioden, dvs. den periode, hvor det erhvervsmæssige sigte med revalideringen skal afklares, og hvor der følgelig endnu ikke er lagt en erhvervsplan, fortsætter personen på en ydelse på samme niveau som det hidtidige forsørgelsesgrundlag (typisk offentlig hjælp eller førtidspension).

Under selve revalideringsforløbet modtages revalideringsydelse, som udgør 70 pct. af SIK-mindstelønnen svarende til 45,26 kr. pr. time i perioden 1. januar - 31. marts 2002 og 46,48 kr. herefter. Med en timetakst på 46,48 kr. pr. time vil den månedlige revalideringsydelse ved en 40 timers uge være 8.057 kr. Såfremt der er tale om virksomhedsrevalidering får revalidenden overenskomstmæssig løn eller den løn, der sædvanligvis gælder for tilsvarende arbejde. Kommunen yder tilskud til arbejdsgiveren. Tilskuddet kan udgøre mellem 20 og 80 pct. af lønudgiften afhængig af revalidendens arbejdsevne.

Revalideringsperioden kan som udgangspunkt højst udgøre 5 år. I særlige tilfælde, fx hvis egen sygdom eller pasning af syge børn forsinker færdiggørelsen, kan kommunen dog forlænge perioden ud over de 5 år.

/////Aktivering
Ledige kan aktiveres i kommunale aktiveringsprojekter. Her har den ledige ret til en aflønning svarende til mindstelønnen inkl. feriepenge for ufaglærte arbejdere efter overenskomsten mellem SIK og Landsstyret. Tilbud i aktiveringsprojekter skal mindst have et omfang på 20 timer pr. uge. Modtagere af takstmæssig hjælp har krav på, at tilbuddet mindst har samme timetal, som det timetal den takstmæssige hjælp er beregnet på baggrund af. Ansættelsesvilkårene skal i øvrigt svare til de (overenskomstmæssige) vilkår, der gælder for tilsvarende arbejde. Ved SIK-mindsteløn og ved et aktiveringsomfang på 40 timer pr. uge vil den månedlige aflønning udgøre 11.206 kr. i perioden 1. januar-31. marts 2002 og 11.509 kr. månedligt med virkning fra 1. april 2002.

Deltagere i aktiveringsprojekter har som udgangspunkt pligt til at stå til rådighed for arbejdsmarkedet. Tilbuddene kan kombineres med uddannelse. Det er en forudsætning for etablering af aktiveringsprojekter, at de ikke virker forvridende i forhold til andre virksomheders produktion og/eller medfører fortrængning af anden arbejdskraft.

/////Fleksjob
Fleksjob kan tilbydes personer, som på grund af begrænsninger i arbejdsevnen ikke kan opnå eller fastholde beskæftigelse på ordinære vilkår. Det er en forudsætning, at mulighederne for revalidering til beskæftigelse på ordinære vilkår er udtømte, og at personen ikke modtager førtidspension.

Personer i fleksjob modtager overenskomstmæssig løn. Ved SIK-mindsteløn og ved et arbejdsomfang på 40 timer pr. uge vil den månedlige aflønning udgøre 11.206 kr. i perioden 1. januar-31. marts 2002 og 11.509 kr. månedligt med virkning fra 1. april 2002.

Kommunerne udbetaler tilskud til arbejdsgiverne. Tilskuddene afpasses graden af den nedsatte arbejdsevne for de enkelte personer i fleksjob. Tilskuddet kan maksimalt udgøre 50 pct. af den overenskomstmæssige løn på det aktuelle ansættelsesområde eller af den løn, der sædvanligvis gælder for tilsvarende arbejde.

2.2.3 Tillægsydelser


Boligsikring
Den efterfølgende beskrivelse af boligsikringsordningen vedrører de nye regler for boligsikring, der trådte i kraft 1. januar 2002. Boligsikring kan efter ansøgning ydes til husstande, der bebor en lejebolig. Boligsikring kan som udgangspunkt ikke udbetales, hvis antallet af rum i boligen overstiger antallet af husstandsmedlemmer med mere end et.

Boligsikring udmåles på baggrund af husstandens samlede skattepligtige indkomst, antallet af børn med fast bopæl i boligen og huslejens niveau. Beregningen af boligsikringen sker med udgangspunkt i husstandens samlede skattepligtige indkomst fra det nærmest forudgående slutlignede år, medmindre den aktuelle indkomst afviger væsentligt fra indkomsten i tidligere år. Beregningen foretages én gang årligt pr. 1. januar. Hvis der sker en væsentlig og varig ændring i indkomsten i løbet af året, kan der imidlertid ske omberegning af boligsikringen.

Børnetilskud
Børnetilskud kan ydes til forældre til børn under 18 år, såfremt barnet ikke forsørges af det offentlige og hvis den, der er berettiget til at få udbetalt tilskuddet, har fast bopæl og er tilmeldt folkeregistret i Grønland.

Børnetilskud ydes med
  • 4.860 kr. årligt pr. barn ved en skattepligtig husstandsindkomst under 130.000 kr. årligt
  • 3.240 kr. årligt pr. barn ved en skattepligtig husstandsindkomst på mellem 130.001 og 180.000 kr. årligt.
  • 1.620 kr. årligt pr. barn ved en skattepligtig husstandsindkomst på 180.001 kr. årligt eller derover.


Personlige tillæg og børnetillæg til pensionister
Personlige tillæg kan ydes til modtagere af offentlig pension bosat i Grønland. Personlige tillæg kan bevilges, hvis en individuel vurdering af pensionistens økonomiske situation viser, at det vil være nødvendigt, for at pensionisten kan have et rimeligt rådighedsbeløb til mad, tøj og lommepenge.

Personlige tillæg kan udbetales som en løbende ydelse eller som engangsbeløb. Størrelsen af tillægget fastsættes ud fra en konkret vurdering af den enkelte pensionists behov og økonomiske formåen samt rimeligheden og nødvendigheden af de konkrete udgifter.

Børnetillæg kan ydes til pensionister, der har forsørgelsespligt over for egne børn, herunder adoptivbørn under 18 år. Par, hvor begge er pensionister, er berettiget til to børnetillæg (et pr. pensionist) for hvert barn, de har forsørgelsespligt overfor. Børnetillægget kan dog under visse omstændigheder bortfalde, fx hvis barnet er anbragt uden for hjemmet. Børnetillægget udgør pr. 1. januar 2002 9.096 kr. årligt.

2.3 Karakteristik af modtagergrupperne og udgifter til ordningerne
Grønlands Statistik publicerede i efteråret 2001 den første statistik over modtagere af sociale ydelser (i 1999 og 2000). Der foreligger således endnu ikke oplysninger om udviklingen i anvendelsen af de sociale overførselsordninger.

Den ny statistik gør det muligt at få et indtryk af, hvor stor en del af befolkningen i forskellige aldersgrupper, der i løbet af et år modtager sociale ydelser. Derimod er det ikke muligt at se, i hvor lang tid de forskellige grupper har modtaget ydelserne og dermed få et klarere indtryk af, hvilke grupper der i særlig grad har problemer med at opnå beskæftigelse og/eller har sociale problemer.

Trangsvurderet offentlig hjælp er med godt 8.200 modtagere den ydelse, som udbetales til flest borgere. Omtrent en fjerdedel af befolkningen i alderen 25-44 år modtog således trangsvurderet offentlig hjælp i løbet af 2000 - for de øvrige aldersgrupper var andelen mindre, jf. tabel 2.3.1.

//////Tabel 2.3.1 Antal modtagere (berørte) af indkomsterstattende ydelser i den erhvervsaktive alder, 2000
  Takstmæssig hjælp Trangsvurderet
offentlig hjælpb
Barsels­
dagpengec
Førtids­
pension
Arbejdsløshed Sygdom
15-24a 208 112 1.546 372 42
25-29 277 161 890 188 69
30-34 509 349 1.536 174 185
35-39 562 432 1.517 97 216
40-44 393 335 1.089 25 251
45-49 277 281 716 7 314
50-54 234 240 464 406
55-59 182 229 321 626
60 eller
derover
46 69 120 219
Uoplyst 0 1 19 0 1
I alt 2.688 2.209 8.218 863 2.329
Berørte i pct. af befolkningen i aldersgruppen
15-24 2,8 1,5 21,0 5,0 0,6
25-29 8,1 4,7 25,9 5,5 2,0
30-34 9,0 6,2 27,1 3,1 3,3
35-39 9,5 7,3 25,6 1,6 3,6
40-44 8,2 7,0 22,8 0,5 5,3
45-49 7,5 7,6 19,3 0,0 8,5
50-54 7,9 8,1 15,7 13,8
55-59 6,8 8,6 12,0 23,5
60 eller
deroverd
2,6 4,0 7,0 12,8
Uoplyst - - - - -
I alt, pct. af
15-64 årige
6,8 5,5 20,6 2,2 5,8
a. Det forudsættes, at der ikke er modtagere under 15 år.
b. Herudover var der 1.774 modtagere af udvidet behovsvurderet hjælp og 2.132 modtagere af engangshjælp.
c. Andelen af modtagere er på samme måde som for de øvrige overførselsordninger beregnet i forhold til den samlede befolkning i aldersgruppen. Andelen er således ikke korrigeret for det forhold, at kvinder pr. definition udgør den overvejende andel af modtagerne af barselsdagpenge.
d. Andele af berørte er beregnet i forhold til befolkningen i alderen 60-64 år.
Kilder: Grønlands Statistik. Socialstatistik 2001:1 og Befolkningsstatistik 2001:1 tabel 8.1 (udregnet som gennemsnit af primobestand 2000 og 2001).
Mellem 7 og 9½ pct. af befolkningen i alderen 25-59 år modtog takstmæssig hjælp i forbindelse med arbejdsløshed. Der er større variation i andelen af de enkelte aldersgrupper, som modtager takstmæssig hjælp på grund af sygdom. Andelen stiger således generelt med alderen - blandt de 25-29 årige har således kun 4,7 pct. modtaget takstmæssig hjælp på grund af sygdom, mens det gjaldt 8,6 pct. blandt de 55-59 årige. At forekomsten af helbredsproblemer stiger med alderen afspejler sig også i andelen, der modtager førtidspension. Blandt de 55-59 årige modtog næsten hver fjerde førtidspension mod 2-3½ pct. af de 25-39 årige.

Hovedparten af modtagerne af barselsdagpenge er under 35 år og den forholdsvis største andel af modtagerne findes i aldersgruppen 25-29 år.

2.4 Kortlægning af samspilsproblemer m.v.


2.4.1 Sammenligning af rådighedsbeløb for modtagere af forskellige indkomsterstattende ydelser
Adgangen til at modtage sociale ydelser i perioder, hvor man ikke har mulighed for (fuldt ud) at forsørge sig selv, medvirker til at forebygge økonomisk ulighed og sociale problemer. Muligheden for at modtage sociale ydelser påvirker imidlertid samtidig borgernes adfærd på flere forskellige måder, herunder især tilskyndelsen til at arbejde og uddanne sig.

Fastlæggelsen af niveauet for sociale ydelser må derfor tage sit primære udgangspunkt i en afvejning mellem på den ene side at give borgerne en rimelig indkomstdækning i de perioder, hvor de ikke kan forsørge sig selv og på den anden side at sikre en tilpas stor tilskyndelse til at søge ordinær beskæftigelse og/eller gennemføre ordinær uddannelse.

Det er ikke muligt at give et entydigt svar på, hvor stor tilskyndelsen til at påtage sig arbejde eller gennemføre ordinær uddannelse skal være for ikke at få for negative virkninger på arbejdsudbuddet, kvalifikationsniveauet mv. Det afhænger bl.a. af den konkrete udformning af rådighedsregler m.v., jf. også afsnit 2.6. Men udgangspunktet må dog være, at dækningen via sociale ydelser skal være noget lavere end den løn, man kunne optjene ved at være i arbejde. Dette er også i overensstemmelse med anbefalingerne i Sikringsgruppens redegørelse om omlægning af de sociale sikringsydelser, jf. boks 2.4.1.
Boks 2.4.1 Om tilskyndelsen til at arbejde
"For at sikre et retfærdigt sikringsydelsessystem er det vigtigt, at der via hjælpens størrelse gives incitament for den enkelte til fortsatte bestræbelser på at finde et nyt job eller forbedre sine kvalifikationer, så muligheden for at få nyt varigt job forbedres.

Dette betyder, at der bør sikres et system, hvor der er signifikant forskel mellem indtægten ved egentligt lønarbejde, ved aktiveringsbestræbelser samt ved passiv forsørgelse for personer i den arbejdsdygtige alder. Kompensationsgraden ved tab af job skal således direkte afspejle en incitamentsstruktur, som bygger på, at dem der ellers har motivation til selvforsørgelse, får højere ydelse end dem, der ikke har motivation til selvforsørgelse. Men den højeste ydelse bør ikke overstige f.eks. mindstelønnen for ikke-faglært arbejdskraft."
Kilde: Sikringsgruppen: "Redegørelse vedrørende omlægning af de sociale sikringsydelser", afsnit 6.1.5., marts 2000.
Ved at sammenligne hvor stort et beløb modtagere af forskellige ydelser har til rådighed efter skat og boligudgifter (rådighedsbeløbet) med det beløb, personen ville have haft til rådighed, hvis personen havde været fuldtidsbeskæftiget til SIK-mindsteløn, kan man få et overordnet indtryk af det økonomiske udbytte ved at arbejde i forhold til forskellige sociale ydelser, jf. boks 2.4.2.
Boks 2.4.2 Opgørelse af rådighedsbeløb
Rådighedsbeløb = Arbejdsindkomst + indkomsterstattende ydelser + boligsikring + børnetilskud - indkomstskat - husleje

I beregningerne af rådighedsbeløbene er gjort følgende forudsætninger:
  • · SIK-mindsteløn: 65,96 kr. pr. time (beregnet som et vejet gennemsnit af 64,65 kr. pr. time i perioden 1. januar - 31. marts 2002 og 66,40 kr. pr. time i perioden 1. april - 31. december 2002).
  • · Arbejdstid: 40 timer pr. uge eller 173,33 timer pr. måned.
  • · De enkelte ydelser er beregnet med udgangspunkt i de i 2002 gældende satser, jf. cirkulære nr. 243.
  • · Det er forudsat, at der betales 42 pct. i indkomstskat af indkomst ud over 48.000 kr. for enlige og ud over 96.000 kr. for par svarende til de gældende personfradrag på 40.000 kr. pr. person samt et standardfradrag på 8.000 kr. for enlige og 16.000 kr. for par.
  • · Boligsikringen er beregnet med udgangspunkt i en årlig husleje på 36.000 kr. for alle familietyper og med de fra 1. januar 2002 gældende regler.
  • · Tillægsydelserne (boligsikring og børnetilskud) er beregnet med udgangspunkt i den skattepligtige indkomst i det aktuelle år. I praksis vil beregningen ske med udgangspunkt i den skattepligtige indkomst for det senest slutlignede år, medmindre der sker væsentlige ændringer af indkomstforholdene. Det indebærer bl.a., at ekstra tillægsydelser som følge af lavere skattepligtig indkomst normalt opnås med ét eller to års forsinkelse.
I beregningerne er der ikke taget højde for indbetaling af pensionsbidrag. Det er forudsat, at feriepenge svarer til den løn, pågældende kunne have opnået ved fuldtidsbeskæftigelse til mindsteløn i ferieperioden.

Der er endvidere ikke taget højde for modtagelse af evt. supplerende offentlig hjælp eller normalbidrag fra bidragspligtige forældre.
Sammenligningen af rådighedsbeløb for forskellige grupper af modtagere viser, at ydelserne generelt giver en meget høj dækning i sammenligning med et fuldtidsjob til mindsteløn. Og særligt i forhold til takstmæssig hjælp kan det bemærkes, at kombinationen af takstmæssig hjælp i 3 måneder og fuldtidsbeskæftigelse til mindsteløn i de øvrige 9 måneder kan give et rådighedsbeløb, der ligger knap 12 pct. højere end rådighedsbeløbet ved at være beskæftiget til mindsteløn i alle årets 12 måneder, jf. tabel 2.4.1.

//////Tabel 2.4.1 Rådighedsbeløb for enlig ved forskellige overførsler
Kr. årligt Modtager ydelsen i 3 måneder
og er fuldtidsbeskæftiget til
SIK-mindsteløn i 9 måneder
Er på den pågældende ydelse hele åreta
Takst- mæssig hjælp Offentlig hjælp Barsels-
dagpenge
Revali-
dering
Fleksjob el. aktiverings- projekt Førtids- eller alders- pension Uddannelses­ støtte, udeboende Fuldtids- beskæftiget til SIK-mindsteløn hele året
Enlig uden børn 86.106 75.071 - 63.632 76.694 59.803 41.472 76.694
Enlig med 1 barn 95.242 82.476 82.059 68.852 82.454 74.119 55.788 82.454
Pct. af rådighedsbeløb for fuldtidsbeskæftiget til SIK-mindsteløn hele året
Enlig uden børn 112,3 97,9 - 83,0 100,0 78,0 54,1 100,0
Enlig med 1 barn 110,8 100,0 99,5 83,5 100,0 89,9 67,7 100,0
Anm.: Der er for alle familietyperne antaget en månedlig husleje på 3.000 kr. og en skatteprocent på 42.
Timelønnen i beskæftigelse - herunder også fleksjob og kommunale aktiveringsprojekter er sat til 65,96 kr. I beregningerne er antaget, at offentlig hjælp udgør 360 kr. pr. uge pr. voksen og 175 kr. pr. uge pr. barn. Det er endvidere antaget, at modtageren ikke har nogen nettohuslejeudgift i de måneder, hvor der modtages offentlig hjælp.
a. Det er antaget, at aktive tilbud er på fuld tid, dvs. 40 timer pr. uge.
Kilde: Egne beregninger.
Indkomstdækningen er således så høj, at det kan have væsentlige negative virkninger for arbejdsudbuddet. I afsnit 2.4.2 er årsagerne til denne høje indkomstdækning belyst nærmere for flere forskellige familietyper.

Det skal bemærkes, at overførselsmodtagere på kort sigt kan have mindre til rådighed end de i tabellen anførte beløb, fordi boligsikring og børnetilskud ikke automatisk ændres samtidig med ændringer i den skattepligtige indkomst. Beregningen af tillægsydelserne vil således som hovedregel ske med udgangspunkt i den skattepligtige indkomst for det senest slutlignede år, medmindre der sker væsentlige ændringer af indkomstforholdene. Det indebærer bl.a., at ekstra tillægsydelser som følge af lavere skattepligtig indkomst normalt opnås med ét eller to års forsinkelse.

Offentlig hjælp giver i regneeksemplet en indkomstdækning, der er tæt på 100 pct., idet personen antages at få dækket sin fulde huslejeudgift i de 3 måneder, hvor der modtages offentlig hjælp. For en person, der modtager offentlig hjælp hele året, vil dækningsgraden være betydeligt mindre - for en enlig uden børn vil den eksempelvis kun udgøre ca. 25 pct. med de anvendte beregningsforudsætninger2. Den lave dækningsgrad skyldes bl.a., at personen i den situation ikke vil kunne udnytte sine skattemæssige fradrag. Ved langvarig ledighed er der således en stærk tilskyndelse til at søge beskæftigelse, især fordi den offentlige hjælp som udgangspunkt er væsentligt lavere end den indkomst efter skat, der kan opnås ved beskæftigelse til mindsteløn.

Rådighedsbeløbet på førtids- og alderspension ligger noget under rådighedsbeløbet for en fuldtidsbeskæftiget på SIK-mindsteløn, hhv. godt 20 pct. under for en enlig uden børn og godt 10 pct. under for enlig med 1 barn. I praksis vil dækningen dog være noget højere, idet enlige pensionister har mulighed for at tjene op til 28.000 kr. før skat ved siden af pensionen, uden at denne reduceres. Pensionister, der udnytter denne mulighed fuldt ud, ville herved kunne nå op på et rådighedsbeløb, der ligger tæt på rådighedsbeløbet for en fuldtidsbeskæftiget på mindsteløn.

I forhold til incitamentet til at gennemføre ordinær uddannelse bør der tages hensyn til, at uddannelse forbedrer beskæftigelseschancerne og generelt giver mulighed for bedre lønnede jobs efter endt uddannelse. Af disse grunde er det velbegrundet, at ydelsesniveauerne for uddannelsessøgende ligger lavere, men at der i stedet er adgang til at supplere uddannelsesstøtten med arbejde i begrænset omfang og/eller studielån. Relevant i denne sammenhæng er snarere om unge via en adgang til andre sociale ydelser, som er højere end uddannelsesstøtten, kan være tilskyndet til at fravælge ordinær uddannelse. Det skal også ses i lyset af, at den grønlandske uddannelsesstøtte generelt er højere end uddannelsesstøtten i det øvrige Norden, jf. Beretning om den økonomiske udvikling i Grønland (2000).

Det kan i det lys være nærliggende at nedsætte ydelsesniveauet for unge ikke-forsørgere uden erhvervskompetencegivende uddannelse for at øge tilskyndelsen til at gennemføre ordinær uddannelse.

2.4.2 Særlige samspilsproblemer i relation til takstmæssig hjælp
Takstmæssig hjælp udgjorde frem til udgangen af 2001 60 pct. af SIK-mindstelønnen for gifte eneforsørgere og 50 pct. af SIK-mindstelønnen for øvrige grupper. Reglerne er pr. 1. januar 2002 ændret, således at satsen udgør 55 pct. af SIK-mindstelønnen for alle modtagere. I beregningerne nedenfor er der taget udgangspunkt i sidstnævnte sats.

Tilsvarende er beregningerne af boligsikring foretaget med udgangspunkt i de nye regler, som trådte i kraft pr. 1. januar 2002, jf. også afsnit 2.4.3, som belyser virkningerne af boligstøttereformen. De øvrige forudsætninger bag beregningerne fremgår af boks 2.4.2 ovenfor.

I tabel 2.4.2 er den anvendte beregningsmetode illustreret. Det er således vist, hvorledes rådighedsbeløbene for en enlig med 2 børn med 3 måneders ledighed og 9 måneders fuldtidsbeskæftigelse til SIK-mindsteløn i løbet af et år henholdsvis med fuldtidsbeskæftigelse til SIK-mindsteløn hele året er fremkommet, jf. også tabel 2.4.3 og 2.4.5.

//////Tabel 2.4.2 Eksempler på beregning af rådighedsbeløbet for en enlig med to børn, kr. pr. år
Takstmæssig hjælp i 3 måneder og fuldtidsbeskæftiget øvrige 9 måneder Fuldtidsbeskæftiget med
SIK-mindsteløn
Takstmæssig hjælp 18.866
(= 40 timer * 36,28 kr. pr. time * 13 uger)
0
Lønindkomst 102.898
(= 39 uger * 40 timer * 65,96 kr. pr. time)
137.197
(= 52 uger * 40 timer * 65,96 kr. pr. time)
Indkomst, i alt 121.764 137.197
Heraf skattepligtig indkomst 102.898 137.197
Indkomstskat -23.057
(= 42 pct. af (102.898-40.000-8.000) kr.)
-37.463
(= 42 pct. af (137.197-40.000-8.000) kr.)
Indkomst efter skat 98.706
(= 102.898+18.866-23.057 kr.)
99.734
(= 137.197-37.463 kr.)
Husleje -36.000 -36.000
Boligsikring 24.120
(= (100-33)pct. * 36.000 kr.)
17.640
(= (100-51)pct. * 36.000 kr.)
Børnetilskud 9.720
(2 * 4.860 kr.)
6.480
(2 * 3.240 kr.)
Rådighedsbeløb
efter skat og husleje
inkl. boligsikring
og børnetilskud
96.546
(98.707-36.000+24.120+9.720)
87.854
(99.734-36.000+17.640+6.480)
Enlige og personer gift med en hjemmegående har en direkte økonomisk fordel ved at modtage takstmæssig hjælp frem for at være i beskæftigelse, hvis alternativet er 3 måneders takstmæssig hjælp og 9 måneders beskæftigelse til SIK-mindsteløn. Herved kan der således opnås et rådighedsbeløb, der ligger i størrelsesordenen 8 til 12 pct. over rådighedsbeløbet ved fuldtidsbeskæftigelse hele året til SIK-mindsteløn. Personer gift med en person, der er fuldtidsbeskæftiget hele året til SIK-mindsteløn, har stort set samme rådighedsbeløb, uanset graden af ledighed for ægtefælle 1, jf. tabel 2.4.3.

Det forhold, at der ikke er et særligt stort - eller ligefrem kan være et negativt - økonomisk udbytte af at have arbejde, er uhensigtsmæssigt ud fra hensynet om at sikre et stort effektivt arbejdsudbud og generel velstand. Samtidig er det vigtigt, at borgerne opfatter systemerne som retfærdige, og at borgerne på den ene side oplever, at der er et økonomisk udbytte af at arbejde frem for at modtage hjælp fra det offentlige og på den anden side, at hjælpen fra det offentlige giver en acceptabel levestandard for modtagerne. Tabel 2.4.3 Rådighedsbeløb for forskellige familietyper ved forskellige grader af ledighed og ved udbetaling af takstmæssig hjælp under hele ledighedsperioden
Kr. pr. år efter skat og husleje Enlig
0 børn 1 barn 2 børn 3 børn
Fuldtidsbeskæftiget hele året 76.694 82.454 87.854 92.534
1 måneds ledighed og 11 måneders fuldtids­beskæftigelse 79.591 86.611 92.911 98.851
2 måneders ledighed og 10 måneders fuldtidsbeskæftigelse 82.849 88.789 94.729 100.309
3 måneders ledighed og 9 måneders fuldtidsbeskæftigelse 86.106 91.326 96.546 101.766
Ægtefælle 1 Gift med hjemmegående (ægtefælle 2)
0 børn 1 barn 2 børn 3 børn
Fuldtidsbeskæftiget hele året 96.854 102.614 108.014 112.694
1 måneds ledighed og 11 måneders fuldtidsbeskæftigelse 99.751 105.151 109.831 114.151
2 måneders ledighed og 10 måneders fuldtidsbeskæftigelse 103.009 108.949 114.889 120.469
3 måneders ledighed og 9 måneders fuldtidsbeskæftigelse 106.266 111.486 116.706 121.926
Ægtefælle 1 Gift med person,
som er fuldtidsbeskæftiget
hele året på SIK-mindsteløn (ægtefælle 2)
0 børn 1 barn 2 børn 3 børn
Fuldtidsbeskæftiget hele året 163.468 170.848 176.788 180.568
1 måneds ledighed og 11 måneders fuldtidsbeskæftigelse 163.126 170.506 176.446 180.226
2 måneders ledighed og 10 måneders fuldtidsbeskæftigelse 162.783 170.163 176.103 179.883
3 måneders ledighed og 9 måneders fuldtidsbeskæftigelse 162.440 169.820 175.760 179.540
Pct. af rådighedsbeløb for tilsvarende familietype fuldtidsbeskæftiget hele året Enlig
0 børn 1 barn 2 børn 3 børn
Fuldtidsbeskæftiget hele året 100,0 100,0 100,0 100,0
1 måneds ledighed og 11 måneders fuldtids­beskæftigelse 103,8 105,0 105,8 106,8
2 måneders ledighed og 10 måneders fuldtidsbeskæftigelse 108,0 107,7 107,8 108,4
3 måneders ledighed og 9 måneders fuldtidsbeskæftigelse 112,3 110,8 109,9 110,0
Ægtefælle 1 Gift med hjemmegående (ægtefælle 2)
0 børn 1 barn 2 børn 3 børn
Fuldtidsbeskæftiget hele året 100,0 100,0 100,0 100,0
1 måneds ledighed og 11 måneders fuldtidsbeskæftigelse 103,0 102,5 101,7 101,3
2 måneders ledighed og 10 måneders fuldtidsbeskæftigelse 106,4 106,2 106,4 106,9
3 måneders ledighed og 9 måneders fuldtidsbeskæftigelse 109,7 108,6 108,0 108,2
Ægtefælle 1 Gift med person,
som er fuldtidsbeskæftiget
hele året på SIK-mindsteløn (ægtefælle 2)
0 børn 1 barn 2 børn 3 børn
Fuldtidsbeskæftiget hele året 100,0 100,0 100,0 100,0
1 måneds ledighed og 11 måneders fuldtidsbeskæftigelse 99,8 99,8 99,8 99,8
2 måneders ledighed og 10 måneders fuldtidsbeskæftigelse 99,6 99,6 99,6 99,6
3 måneders ledighed og 9 måneders fuldtidsbeskæftigelse 99,4 99,4 99,4 99,4
Kilde: Egne beregninger.
Den takstmæssige hjælp indebærer i sig selv et rådighedsbeløb på ca. 95 pct. af rådighedsbeløbet ved fuldtidsbeskæftigelse til mindsteløn3. Den øvrige del af forskellen på rådighedsbeløbene skyldes således tillægsydelser i form af boligsikring og børnetilskud. Da disse ydelser, som tidligere nævnt, udmåles på baggrund af den skattepligtige indkomst i det senest slutlignede år, vil udbetaling af takstmæssig hjælp (eller offentlig hjælp), som er skattefri, i stedet for lønindkomst (to år senere) kunne udløse højere boligsikring og børnetilskud.

Styrken af de samspilsproblemer, som stigningen i rådighedsbeløbene ved stigende ledighed er udtryk for, kan anskueliggøres ved at se på, hvor meget en modtager af takstmæssig hjælp skulle have haft i timeløn i et arbejde i perioden med takstmæssig hjælp for at få samme rådighedsbeløb. For en enlig uden børn svarer det ekstra rådighedsbeløb ved at modtage takstmæssig hjælp i en måned ved siden af 11 måneders beskæftigelse til mindsteløn til, at den enlige i stedet havde været i en måneds fuldtidsarbejde til en timeløn på 120 kr. før skat, dvs. næsten det dobbelte af mindstelønnen, jf. tabel 2.4.4.

//////Tabel 2.4.4 Nødvendig månedsløn ved fuldtidsbeskæftigelse i stedet for takstmæssig hjælp, hvis fuldtidsbeskæftiget til SIK-mindsteløn resten af året
Antal måneder med takstmæssig hjælp
i løbet af året
Enlig med
0 børn 1 barn 2 børn 3 børn
Kr. pr. måned (kr. pr. time)
1 måned 20.773 (119,85) 21.704 (125,22) 22.015 (127,01) 25.428 (146,70)
2 måneder 20.773 (119,85) 19.997 (115,37) 19.532 (112,68) 20.308 (117,16)
3 måneder 21.601 (124,62) 19.015 ) (109,70) 18.291 (105,52) 18.601 (107,31)
I tabel 2.4.5 er vist, hvorledes boligsikring og børnetilskud varierer med graden af ledighed for en enlig med 2 børn. Det fremgår, at en enlig med 9 måneders fuldtidsbeskæftigelse til SIK-mindsteløn og 3 måneders ledighed med takstmæssig hjælp vil modtage 6.480 kr. mere i boligsikring og 3.240 kr. mere i børnetilskud end en person, der er fuldtidsbeskæftiget hele året til SIK-mindsteløn. Ved knap 1 måneds ledighed vil den enliges skattepligtige indkomst komme under 130.000 kr., hvilket udløser en forøgelse af børnetilskuddet på 1.620 kr. årligt pr. barn eller i alt 3.240 kr. årligt ved 2 børn.

//////Tabel 2.4.5 Boligsikring og børnetilskud til enlig med 2 børn ved forskellige grader af ledighed
Kr. pr. år 1.
Skatte-
pligtig indkomst (lønind-
komst)
2.
Indkomst skat
3.
Takst-
mæssig hjælp
4.
Indkomst efter skat (1.-2.+3.)
5.
Husleje
6.
Bolig-
sikring, kr. pr. år
7.
Børne-
tilskud, kr. pr. år
8.
Tillægs-
ydelser, i alt (6.+7.)
9.
Rådig-
heds-
beløb (4.-5.+8.)
Fuldtidsbeskæftiget hele året 137.197 37.463 0 99.734 36.000 17.640 6.480 24.120 87.854
1 mdr. ledighed
og 11 mdr. fuldtidsbeskæftigelse
125.764 32.661 6.289 99.391 36.000 19.800 9.720 29.520 92.911
2 mdr. ledighed
og 10 mdr. fuldtidsbeskæftigelse
114.331 27.859 12.577 99.049 36.000 21.960 9.720 31.680 94.729
3 mdr. ledighed
og 9 mdr. fuldtidsbeskæftigelse
102.898 23.057 18.866 98.706 36.000 24.120 9.720 33.840 96.546
En enlig med 3 måneders ledighed og 9 måneders fuldtidsbeskæftigelse til SIK-mindsteløn vil samlet kunne få 9.720 kr. mere i tillægsydelser end ved fuldtidsbeskæftigelse hele året (33.840-24.120 kr. pr. år). Det skal sammenholdes med, at indkomsten efter skat for den enlige med 3 måneders ledighed kun er ca. 1.000 kr. lavere end for en enlig, der har været fuldtidsbeskæftiget hele året, mens den skattepligtige indkomst er ca. 34.300 kr. lavere. Med andre ord indebærer det forhold, at den takstmæssige hjælp er skattefri og derfor ikke indgår ved udmålingen af tillægsydelserne, at en nedgang i indkomst efter skat på ca. 1.000 kr. årligt udløser 9.720 kr. ekstra i skattefri tillægsydelser i det betragtede eksempel.

Sammenhængen mellem omfanget af ledighed med takstmæssig hjælp og ændringen i rådighedsbeløb er illustreret i figur 2.4.1. Kurven ændring i indkomst efter skat viser ændringen i summen af lønindkomst efter skat og takstmæssig hjælp. Kurven ændring i tillægsydelser viser ændringen i summen af boligsikring og børnetilskud. Ændringen i rådighedsbeløb er summen af ændringen i indkomsten efter skat og ændringen i tillægsydelser.

//////Figur 2.4.1 Ændring i indkomst efter skat, tillægsydelser og rådighedsbeløb
for enlig med 2 børn ved forskellig omfang af ledighed med takstmæssig hjælp

Inden for intervaller på hver godt 60 timers ekstra ledighed falder rådighedsbeløbet og indkomsten efter skat lige meget ved øget ledighed. Forklaringen på dette er, at den andel af huslejen, som borgeren selv skal betale, ligger fast inden for indkomstintervaller på 4.000 kr. ved skattepligtige husstandsindkomster under 180.000 kr. årligt4. Inden for disse 4.000 kr’s.-intervaller fører lavere skattepligtig indkomst derfor ikke til højere boligsikring. Ændringen i rådighedsbeløbet udtrykker derfor alene forskellen mellem lønnen efter skat og satsen for takstmæssig hjælp. Inden for intervallerne vil en times ekstra beskæftigelse til mindsteløn frem for ledighed med takstmæssig hjælp give en ændring i rådighedsbeløbet på:

Ændring i rådighedsbeløb = 65,96 kr. pr. time * (100-42) pct. - 36,28 kr. = 1,98 kr. pr. time

Udbyttet af at arbejde en ekstra time til mindsteløn frem for at modtage takstmæssig hjælp udgør således kun 1,98 kr. * 100 pct./ 65,96 kr. = 3 pct. af bruttotimelønnen. 97 pct. af bruttoindkomsten ved beskæftigelse modsvares således af øget indkomstskat og bortfald af takstmæssig hjælp. Hvis arbejdet fører til en så stor forøgelse af den skattepligtige indkomst, at modtageren også får reduceret sin boligsikring og børnetilskud, vil udbyttet af at arbejde til mindsteløn frem for at modtage takstmæssig hjælp være negativt.

Den andel af en ekstra bruttoindkomst, der går til øgede skattebetalinger og mistes i sociale ydelser, betegnes den sammensatte marginalskat. Modtagere af takstmæssig hjælp, der tager job til mindsteløn, vil således opleve en sammensat marginalskat på mindst 97 pct. I de tilfælde, hvor personen får aftrappet boligsikring og børnetilskud vil den sammensatte marginalskat være højere end 100 pct.

Af tabel 2.4.5 ovenfor fremgår fx, at en forøgelse af lønindkomsten på ca. 34.300 kr.5 vil indebære en reduktion af rådighedsbeløbet på knap 8.700 kr. Det svarer til en sammensat marginalskat på godt 125 pct.

Ved et højere lønniveau end SIK-mindstelønnen vil den sammensatte marginalskat inden for 4.000 kr.’s intervallerne være lavere. Ved en timeløn på fx 100 kr. pr. time udgør den sammensatte marginalskat således godt 78 pct6.

Den store forøgelse af tillægsydelserne og rådighedsbeløbet omkring et ledighedsomfang på 240 timer årligt skyldes, at den skattepligtige indkomst ved dette ledighedsomfang reduceres til under 130.000 kr., hvilket udløser en forøgelse af børnetilskuddet på 1.620 kr. årligt pr. barn.

Ved ledighed udover 3 måneder brydes tendensen med stigende rådighedsbeløb ved stigende ledighedsomfang, fordi modtageren herefter overgår til den lavere offentlige hjælp. Forskellen mellem den offentlige hjælp og mindstelønnen efter skat vil således som udgangspunkt være større end den gevinst, der kan fås i form af ekstra tillægsydelser i takt med, at den skattepligtige indkomst falder ved stigende ledighed. I den situation, hvor personen er ledig hele året og modtager takstmæssig hjælp i 3 af ledighedsmånederne og offentlig hjælp i de øvrige måneder, vil rådighedsbeløbet være reduceret til godt 55.100 kr. årligt eller til knap 63 pct. af rådighedsbeløbet for en person, der er fuldtidsbeskæftiget til mindsteløn hele året. Ved langvarig ledighed er der således en forholdsvis stærk økonomisk tilskyndelse til at søge beskæftigelse, jf. tabel 2.4.6.

//////Tabel 2.4.6 Rådighedsbeløb ved forskellige grader af ledighed for enlig med to børn
Kr. pr. år Fuldtidsbeskæftiget hele året 3 mdr. ledighed og 9 mdr. fuldtidsbeskæftigelse 6 mdr. ledighed og 6 mdr. fuldtidsbeskæftigelse 9 mdr. ledighed og 3 mdr. fuldtidsbeskæftigelse 12 mdr. ledighed
Rådighedsbeløb efter skat og husleje inkl. boligsikring og børnetilskud 87.854 96.546 91.012 78.465 55.106
Anm.: Det er antaget, at personen modtager takstmæssig hjælp for de første 3 måneders ledighed og derefter offentlig hjælp. Den offentlige hjælp er forudsat at udgøre 710 kr. pr. uge (360 kr. for den voksne og 175 kr. pr. barn). Det er endvidere antaget, at familien ikke har nogen huslejeudgift i de måneder, hvor der modtages offentlig hjælp.

2.4.3 Boligsikringsreformen og påvirkningen af samspilsproblemer
Socialreformkommissionen (1997b) viste, at indkomstgradueringen af boligstøtten var medvirkende til, at personer med indkomster omkring mindstelønnen ved fuldtidsbeskæftigelse i mange tilfælde ville kunne opleve, at en forøgelse af den skattepligtige indkomst førte til en reduktion af deres rådighedsbeløb - det såkaldte "fattigdomsfælde-problem". For familier med børn forstærkedes problemerne af, at børnetilskuddet ligeledes reduceres med 1.620 kr. årligt pr. barn, når den skattepligtige indkomst bevæger sig over 130.000 kr.

På den baggrund er der gennemført en ændring af boligsikringsordningen, hvor "fattigdomsfældeproblemet" er begrænset ved at mindske indkomstaftrapningen for mellemindkomster bl.a. via en forhøjelse af indkomstgrænsen for modtagelse af boligsikring. Samtidig har afskaffelsen af det indkomstuafhængige boligbørnetilskud tilvejebragt finansiering af den lempede aftrapning for familier med lave indkomster og har dermed bidraget til en mere ligelig indkomstfordeling, jf. boks 2.4.3.
Boks 2.4.3 Boligsikringsreformen i hovedtræk
· Det hidtidige boligbørnetilskud, som uanset husstandsindkomst indebar en reduktion af huslejen på 10 pct. pr. barna, afskaffes.
  • Indkomstgrænsen for modtagelse af boligsikring hæves fra en skattepligtig indkomst på 128.000 kr. til
  • 180.000 kr. årligt for husstande uden børn.
  • 372.000 kr. årligt for husstande med 1 barn og op til 444.000 kr. for husstande med 6 børn.
  • Ud fra den skattepligtige indkomst og antallet af børn fastsættes, hvor stor en andel af huslejen, husstanden selv skal betale. Boligsikringen svarer herefter til
(100-egenbetalingsandel)pct. * huslejen.

Efter de tidligere regler afhang størrelsen af egenbetalingen alene af indkomstens størrelse, men derimod ikke af huslejens størrelse.
  • Under den nye ordning bliver takstmæssig hjælp i modsætning til den hidtidige ordning ikke tillagt det indkomstgrundlag, som boligsikringen udmåles udfra.
a. For beboere i boligstøttehuse opretholdes det nuværende boligbørnetilskud på 7,5 pct. af huslejen. Der kan højest ydes boligbørnetilskud til 6 børn. Beboere i boligstøttehuse vil ikke kunne modtage boligsikring efter de nye regler.
Under de tidligere boligsikringsregler ville en enlig med ét barn generelt opleve en nedgang i rådighedsbeløbet ved forøgelser af den skattepligtige indkomst inden for intervallet ca. 100.000 - 140.000 kr. årligt, jf. figur 2.4.2.

//////Figur 2.4.2 Sammenhængen mellem skattepligtig indkomst og rådighedsbeløb for enlig med 1 barn og en husleje på 36.000 kr. årligt

Kilde: Egne beregninger samt Socialkommissionen (1997b).
Med de nye boligsikringsregler er det generelt sikret, at personer ikke får reduceret deres rådighedsbeløb, men derimod opnår en lille forøgelse af rådighedsbeløbet, når de øger deres skattepligtige indkomst. Dette gælder dog ikke nødvendigvis i tilfælde, hvor den ekstra skattepligtige indkomst erstatter indkomst, som ikke er skattepligtig, jf. fx eksemplerne med takstmæssig hjælp ovenfor. Medmindre den takstmæssige hjælp og evt. også offentlig hjælp gøres skattepligtig, vil boligsikringsreformen således ikke i alle tilfælde have mindsket "fattigdomsfælde-problemet" i forhold til lavindkomstgrupper, der har modtaget skattefri indkomsterstattende ydelser.

Den ændrede beregning af egenbetalingen og dermed af boligsikringens størrelse har desuden betydet, at der i det ny boligsikringssystem er indbygget en mere direkte tilskyndelse for boligsikringsmodtagere til at forsøge at begrænse boligforbruget, idet modtagerne altid skal svare en vis andel af huslejen. I den tidligere ordning bar kommunerne og Landskassen fuldt ud den del af huslejen, som lå ud over den ud fra indkomsten fastsatte egenbetaling.

Beregningerne af sammenhængen mellem skattepligtig indkomst og rådighedsbeløbet, jf. figur 2.4.2 viser den isolerede virkning af omlægningen af boligstøttereglerne, idet sammenligningerne bygger på uændrede huslejer.

I sammenhæng med omlægningen af boligstøttereglerne er der imidlertid gennemført en huslejereform, som indebærer en ændret beregning af kapitalafkast i offentligt udlejningsbyggeri med henblik at opnå mere omkostningsægte huslejer, jf. kapitel 4.

Den ændrede beregning af kapitalafkastet har ikke betydning for omfanget af samspilsproblemer, men derimod for den samlede fordelingsmæssige balance i reformen.

Huslejereformen i kombination med boligsikringsreformen indebærer, at familier med de højeste indkomster kommer til at betale mere i husleje, mens familier med lave indkomster bliver kompenseret gennem boligsikring. Denne fordelingsmæssige balance opnås blandt andet ved afskaffelsen af det indkomstuafhængige boligbørnetilskud og gennem den mindre indkomstafhængighed for lav- og mellemindkomstgruppen.

Med den samlede omlægning er det således lykkedes at begrænse samspilsproblemerne for lav- og mellemindkomstfamilier og bevæge sig mod mere omkostningsægte huslejer med en omfordelende profil.

2.5 Kommunale incitamenter
De kommunale udgifter til sociale ydelser afhænger både af ydelsesniveauerne og af, hvor stor en andel af udgifterne kommunerne skal bære. Refusionen fra Landskassen kan således påvirke kommunernes valg mellem forskellige aktive og/eller passive foranstaltninger. Påvirkningsmuligheden er i sagens natur stærkest i forhold til områder, hvor kommunerne i stor udstrækning skal udøve konkrete, individuelle skøn.

To afgørende forudsætninger for en velfungerende indsats er:
  • at beslutningskompetence og finansieringsansvar følges ad, dvs. at på områder, hvor kommunerne har mulighed for påvirke anvendelsen af ordningen, skal kommunerne bære en andel af udgifterne,
  • at finansieringsreglerne ikke tilskynder kommunerne til at træffe valg, som trækker borgere længere væk fra arbejdsmarkedet og dermed reducerer det effektive arbejdsudbud.
Den sidstnævnte forudsætning indebærer, at kommunerne som udgangspunkt skal betale samme andel af udgifterne til forskellige typer af substituerbare sociale ydelser, og dermed også, at refusionsprocenten fra Landskassen skal være den samme.

Med ensartede refusionsprocenter vil kommunerne skulle handle ud fra relative omkostninger ved de sociale ydelser, som svarer til de faktiske relative omkostninger. Dette indebærer ideelt set, at kommunernes prioriteringer bliver samfundsøkonomisk optimale, fordi de ikke påvirkes af forvridninger af de relative priser. Det forudsætter imidlertid bl.a., at kommunernes prioritering bygger på en tilstrækkelig lang tidshorisont. Hvis tidshorisonten ikke er tilstrækkelig lang, fx hvis prioriteringen af indsatsen styres af kortsigtede budgethensyn, kan der være en risiko for, at den aktive arbejdsmarkedsrettede indsats ikke tillægges den fornødne vægt. Det kan forekomme, hvis den kortsigtede udgift til varige, passive ydelser er lavere end udgiften til aktive tilbud. I sådanne tilfælde kan forskelle på refusionsprocenterne anvendes som et instrument til at understøtte en aktiv indsats for at hjælpe modtagerne tilbage på arbejdsmarkedet, hvis der konstateres væsentlige uhensigtsmæssigheder i den kommunale praksis. Det kan ske ved at lade refusionsprocenten være lavest for de passive ordninger, som ligger længst fra arbejdsmarkedet, jf. boks 2.5.1.
Boks 2.5.1 Eksempel - refusion af kommunale udgifter til førtidspension i Danmark
I Danmark er den altovervejende hovedregel, at kommunerne finansierer 50 pct. af udgifterne til sociale ydelser. Det var også frem til 1. januar 1999 tilfældet for udgifter til førtidspension.

Som led i aftalen om finansloven for 1999 besluttedes det imidlertid at nedsætte den statslige refusion af udgifterne til førtidspension fra 50 til 35 pct. Baggrunden for nedsættelsen, der omfatter alle nytilkendelser af førtidspension fra 1. januar 1999, var, at førtidspension på kort sigt var forbundet med lavere udgifter for kommunerne end aktive tilbud, og at det samtidig kunne konstateres, at et overvejende flertal af nye førtidspensionister hidtil ikke var blevet forsøgt aktiveret, revalideret e.l. forud for tilkendelsen af pension. Det var således vurderingen, at kommunerne ikke anlagde en tilstrækkelig lang tidshorisont, og derfor ikke i tilstrækkelig grad prioriterede indsatsen for at forebygge førtidspensionering.
Betydningen af den tidshorisont, der lægges til grund, kan illustreres ved at se på merudgifterne til aktive tilbud i forhold til passive ydelser som en investering, der efter afslutningen af tilbuddet skal tjenes ind ved, at en andel af deltagerne i aktive tilbud bliver selvforsørgende efter afslutningen af tilbuddet. Den periode, der er til at tjene investeringen hjem, vil i princippet svare til kommunens tidshorisont minus varigheden af det aktive tilbud7. Jo længere tidshorisont der anlægges, jo længere tid vil der således være til at tjene investeringen hjem. En længere tidshorisont betyder derfor alt andet lige, at kravet til, hvor stor en andel af deltagerne, der skal blive selvforsørgende som følge af deltagelse i det aktive tilbud, falder.

Antages fx en varighed af det aktive tilbud på 1 år, og at kommunernes udgifter til den passive ydelse udgør 50.000 kr. pr. år, vil en meromkostning til et aktivt tilbud på 30.000 kr. kræve, at mindst 30,9 pct. af deltagerne bliver selvforsørgende efter afsluttet aktivering, hvis kommunen anlægger en tidshorisont på 3 år. Med en tidshorisont på fx 5 år ville kravet til andelen af deltagere, der bliver selvforsørgende efter endt aktivering, kun være 15,8 pct. svarende til, at den gennemsnitlige deltager skal opnå fuldtidsbeskæftigelse i ca. 7½ måneder i de 4 år efter afslutningen på det aktive tilbud. Med en tidshorisont på 10 år reduceres den nødvendige selvforsørgelsesgrad til 7,4 pct. svarende til ca. 8 måneders beskæftigelse inden for 9 år, jf. tabel 2.5.1

//////Tabel 2.5.1 Nødvendig selvforsørgelsesgrad efter afsluttet aktivt tilbud, beskæftigelse i pct. af periode efter endt aktivering
Merudgift ved aktivt tilbud Tidshorisont antal år
3 4 5 6 8 10
10.000 kr. 10,3 6,9 5,3 4,2 3,1 2,5
20.000 kr. 20,6 13,9 10,5 8,5 6,2 4,9
30.000 kr. 30,9 20,8 15,8 12,7 9,3 7,4
40.000 kr. 41,2 27,7 21,0 17,0 12,4 9,8
50.000 kr. 51,5 34,7 26,3 21,2 15,5 12,3
Anm.: Der er forudsat en realrente på 2 pct., kommunale udgifter til passive ydelser på 50.000 kr. pr. år, som bortfalder
i det omfang personen bliver selvforsørgende efter endt aktivering, samt at varigheden af det aktive tilbud er 1 år.
Den nuværende finansieringsstruktur indebærer, at de enkelte kommuner bærer de fulde udgifter til takstmæssig hjælp, offentlig hjælp og aktiveringsprojekter, mens udgifterne til revalidering, fleksjob og førtidspension deles ligeligt mellem kommunerne og Landskassen. Udgifterne til barselsdagpenge finansieres med 90 pct. af Landskassen og 10 pct. af kommunerne, jf. tabel 2.5.2.

Refusionsreglerne indebærer således isoleret set - når bortses fra barselsdagpenge - at kommunerne bærer den forholdsmæssigt mindste andel af udgifterne til de ydelser, som ligger længst væk fra arbejdsmarkedet, fx førtidspension, jf. figur 2.5.1.

//////Figur 2.5.1 Stiliseret illustration af sammenhængen mellem afstand til arbejdsmarkerdet og varighed for forskellige sociale ordninger

Anm.: Barselsdagpenge er ikke medtaget i figuren, da ydelsen ikke er umiddelbart substituerbar med de øvrige ydelser, men mht. varighed og afstand til arbejdsmarkedet kan barselsdagpenge dog i store træk sidestilles med takstmæssig og offentlig hjælp.
En negativ effekt heraf er, at det kan give en skæv byrdefordeling kommunerne imellem, idet kommuner med svag erhvervsudvikling og lav beskæftigelse vil opleve store sociale udgifter og derfor må opkræve højere skatter eller beskære andre udgifter, hvilket kan hæmme erhvervsudviklingen yderligere.

En anden negativ effekt er, at det kan give kommunerne en tilskyndelse til at visitere unødigt mange personer til førtidspension, da førtidspension på kort sigt er billigere for kommunerne end aktive tilbud og samtidig ikke væsentligt dyrere end offentlig hjælp, når der tages højde for både refusion og kommunale skatteindtægter. Medregnes offentlig hjælp til boligudgifter m.v., kan førtidspension på kort sigt være billigere end offentlig hjælp.

Omvendt kan det forhold, at kommunerne bærer den fulde udgift til takstmæssig hjælp og offentlig hjælp, også styrke kommunernes tilskyndelse til at bringe modtagere af disse ydelser i arbejde. Spørgsmålet er således, om effekterne i retning af at trække flere væk fra arbejdsmarkedet er stærkere end den ekstra tilskyndelse til at hjælpe modtagere af takstmæssig hhv. offentlig hjælp i beskæftigelse. Almindeligvis antages dette at være tilfældet, og i Danmark er refusionsreglerne af disse grunde også indrettet således, at kommunerne generelt bærer den største andel af udgifterne til de ydelser, der ligger længst væk fra arbejdsmarkedet. Som det fremgår af tabel 2.5.2, der viser kommunernes månedlige udgifter efter refusion fra Landskassen og kommunal skat til de forskellige sociale ordninger, idet disse i tabel 2.5.2 er placeret efter nærhed til arbejdsmarkedet, jf. også figur 2.4, er denne sammenhæng endnu ikke opnået.

//////Tabel 2.5.2 Kommunale udgifter til sociale ydelser, 2002-regler
  Fordeling af bruttoudgift Bruttoudgift til social ydelse til enlig
Lands-kassen, pct. Kommune, pct. Bruttoudgift kr. pr. måned Bruttoudgift efter refusion fra Lands-kassen, kr. pr. måned Bruttoudgift efter refusion og kommunal skat, kr. pr. måneda
Aktiveringsprojekter

20 timer pr. uge
30 timer pr. uge
40 timer pr. uge
0
 
100
 


5.717
8.575
11.433


5.717
8.575
11.433


5.253
7.318
9.426
Takstmæssig hjælp
(40 timer pr. uge)
0 100 6.288 6.288 6.288
Offentlig hjælp 0 100 1.560 1.560 1.560
Revalideringsydelse 50 50 8.004 4.002 2.921
Fleksjob 50 50 11.433 5.717 3.710
Førtidspension 50 50 7.351 3.676 2.771
Førtidspension
(tidligere regler)
90 10 7.351 735 -170
Anm. Barselsdagpenge er ikke medtaget i tabellen, jf. også figur 2.5.1, da ydelsen ikke er umiddelbart substituerbar med de øvrige ydelser. Da Landskassen refunderer 90 pct. af kommunernes udgifter til barselsdagpenge, er kommunernes bruttoudgift efter refusion kun 1.121 kr. pr. måned, når barselsdagpenge er 11.206 kr. pr. måned, se afsnit 2.2.1. Medregnes de kommunale skatteindtægter af barselsdagpengene, har kommunen en nettobesparelse på barselsdagpenge på 825 kr. pr. måned.
a. Der er forudsat en kommunal skatteprocent på 27 og et skattemæssigt fradrag på 4.000 kr. pr. måned. Det er antaget, at personer i aktiveringsprojekter ikke modtager supplerende hjælp. Der er ikke regnet med udgifter til evt. tillægsydelser.
Tilskyndelsen til at visitere personer til førtidspension er dog reduceret betydeligt med finansieringsomlægningen pr. 1. januar 2002. Med de tidligere finansieringsregler, hvor kommunerne kun medfinansierede 10 pct. af udgifterne, var førtidspension således på kort sigt billigere for kommunen end øvrige sociale ydelser.

Finansieringsreglerne kan også give kommunerne en tilskyndelse til at anvende revalidering eller fleksjob frem for aktiveringsprojekter, fordi kommunerne herved sikres refusion for halvdelen af udgiften. Også dette forhold kan tale for, at reglerne justeres i retning af mere ensartede refusionsprocenter for forskellige sociale ydelser. Omvendt kan bemærkes, at kommunernes udgifter til revalideringsydelse er i nogenlunde balance med udgifterne til førtidspension, hvilket i sammenligning med de tidligere finansieringsregler for førtidspension indebærer en betydelig forbedring af tilskyndelsen til at forebygge førtidspensionering.

Udgifterne til barselsdagpenge har i sagens natur en direkte sammenhæng med antallet af fødsler, dvs. en størrelse, som den enkelte kommune ikke kan påvirke direkte. Samtidig er barselsdagpenge ikke en reel substitut til andre sociale ydelser. Den forholdsvis begrænsede kommunale medfinansiering af barselsdagpenge virker af denne grund ikke hæmmende for den arbejdsmarkedsrettede indsats.

2.6 Principielle overvejelser vedr. etablering af en arbejdsløshedsforsikring
I forlængelse af Landstingets tilslutning til Sikringsgruppens redegørelse om omlægning af sociale sikringsydelser i 2000 fremkom anbefalinger om bl.a. etablering af en arbejdsløsheds-forsikringsordning til erstatning for den nuværende ordning med takstmæssig hjælp, jf. politisk-økonomisk beretning 2001.

Landstinget tilsluttede sig i foråret 2001, at der skulle arbejdes videre med etablering af en arbejdsløshedsforsikringsordning. Som et første trin i denne proces er det besluttet at ophæve kravet om medlemskab af SIK som betingelse for udbetaling af takstmæssig hjælp med virkning fra 1. januar 2002.

Som det andet trin forventes der i foråret 2003 fremsat forslag om en egentlig arbejdsløsheds-forsikringsordning. Det følger af Landstingets beslutning på forårsmødet 2001, at forsikringen skal bygge på fem hovedprincipper, jf. boks 2.6.1.
Boks 2.6.1 Fem hovedprincipper for en arbejdsløshedsforsikring
  • Der skal sikres incitament til selvforsørgelse, dvs. det skal kunne betale sig at arbejde.
  • Ordningen skal finansieres af lønmodtagere og arbejdsgivere med mulighed for, at Landskassen kan give tilskud. Der skal endvidere sikres ligestilling mellem forskellige lønmodtagergrupper på arbejdsmarkedet.
  • Der skal sikres ret og pligt for den ledige til beskæftigelse/aktivering.
  • Administrationen skal foregå hos én instans, som hensigtsmæssigt kan være de kommunale arbejdsmarkedskontorer, så den ledige ikke straks gøres til en social klient.
  • Hjælpen gøres skattepligtig, så modtageren ligebehandles med borgere, som modtager løn, pension og andre former for indkomster.
Kilde: Bemærkninger til forslag til Landstingsforordning for takstmæssig hjælp.
Det er først og fremmest en nødvendig - men ikke tilstrækkelig betingelse - for bæredygtigheden af ethvert forsikringssystem, at forsikringstagerne har en tilstrækkelig tilskyndelse til at begrænse hændelsens omfang, jf. boks 2.6.2. I relation til en arbejdsløshedsforsikring betyder det, at ledige skal have en tilpas stor tilskyndelse til at søge arbejde, således at ledighedsperioden begrænses mest muligt.
Boks 2.6.2 Forudsætning for en arbejdsløshedsforsikring
Hvis en person via sine handlinger kan påvirke sandsynligheden for, at en forsikringshændelse indtræffer, og/eller kan påvirke hændelsens omfang vil det være vanskeligere og i nogen tilfælde endda umuligt at tegne forsikringer mod sådanne begivenheder.

I forhold til arbejdsløshed som hændelse kan den enkelte forsikrede borger gennem sin adfærd påvirke sin sandsynlighed for at opnå og/eller fastholde beskæftigelse. Etablering af en arbejdsløshedsforsikring forudsætter derfor, at forsikringen indrettes således, at den enkelte tilskyndes til at være aktivt jobsøgende. Det kan fx ske ved at reducere ydelsesniveauet, afkorte ydelsesperioden eller ved effektive sanktioner over for manglende rådighed.
Der findes ikke noget entydigt svar på, hvor stor den økonomiske tilskyndelse til at søge arbejde skal være for, at en arbejdsløshedsforsikring er økonomisk bæredygtig og ikke får væsentlige negative strukturvirkninger i forhold til arbejdsmarkedet. Det vil bl.a. afhænge af ydelsesperiodens længde, stramheden og effektiviteten af kravene til lediges rådighed, reglerne for optjening og genoptjening af ret til ydelsen og niveauet for alternative offentlige forsørgelsesydelser.

Niveauet for den nuværende takstmæssige hjælp svarer stort set til SIK-mindstelønnen efter skat, jf. afsnit 2.4. Og tages der hensyn til muligheden for ekstra tillægsydelser i form af boligsikring og børnetilskud vil modtagere af takstmæssig hjælp ligefrem kunne gå ned i rådighedsbeløb ved at tage et job til SIK-mindstelønnen. Princippet om at hjælpen i en fremtidig forsikringsordning skal være skattepligtig, vil dog isoleret set medvirke til at sikre, at der ikke kan opstå situationer, hvor der er en direkte økonomisk gevinst ved at være ledig frem for at være i beskæftigelse i et job til mindsteløn.

Når den forholdsvis høje indkomstdækning via takstmæssig hjælp ikke har fået mere vidtrækkende negative konsekvenser for det effektive arbejdsudbud, skal det ses i sammenhæng med, at der højst kan udbetales takstmæssig hjælp i 3 måneder inden for et år.

Hvis der i forbindelse med etableringen af en arbejdsløshedsforsikring vælges en længere ydelsesperiode end de nuværende 3 måneder med takstmæssig hjælp, må det vurderes at være nødvendigt, at ydelsen efter skat fastlægges på et lavere niveau end den takstmæssige hjælp. Hvor meget lavere ydelsen skal være, må udover længden af ydelsesperioden bl.a. bero på mulighederne for at styrke afprøvningen af lediges rådighed samt for at gennemføre sanktioner i form af bortfald af ret til understøttelse, hvis der konstateres manglende rådighed.

Etableringen af en arbejdsløshedsforsikring påvirker ikke direkte antallet af jobåbninger (eksisterende stillinger, som er ubesatte og nyoprettede stillinger) og indebærer dermed heller ikke bedre muligheder for at afprøve lediges rådighed gennem formidling til ordinært arbejde. Etableringen af en arbejdsformidling vil dog sandsynligvis kunne bidrage til, at formidling kan bruges mere systematisk til rådighedsafprøvning.

Det væsentligste bidrag til rådighedsafprøvning må imidlertid antages at skulle komme fra en styrket aktiveringsindsats. Indretningen af finansieringen af udgifterne til aktivering og de formelle krav om, hvornår i ledighedsforløbet aktivering skal tilbydes, vil have stor betydning for, hvor effektiv denne rådighedsafprøvning bliver.

Det må imidlertid tages i betragtning, at Grønlands store geografiske udstrækning, og dermed betydelige spredning af arbejdskraften, indebærer, at landet reelt er opdelt i flere små og separate arbejdsmarkeder med hver især relativt få jobåbninger. Dette vanskeliggør en effektiv rådighedsafprøvning. Erfaringer fra Sverige og Norge peger på, at problemerne i nogen grad kan afhjælpes via stramme krav til den geografiske mobilitet, herunder bl.a. ved at stille krav om flytning til anden egn, hvis der her er ledige jobs at få. Dette indebærer imidlertid en voldsom indgriben i den enkelte modtagers dagligdag, som formentlig vil indebære en tilbageholdenhed med at anvende denne mulighed i praksis. Herudover vil den generelle boligsituation i Grønland også udgøre en barriere for at kunne stille et sådant krav. Der vil derfor være behov for at analysere og vurdere disse spørgsmål nøje, hvor muligheden for at skærpe rådighedsforpligtelsen via stramme krav til den geografiske mobilitet ikke bør tillægges særlig betydning indtil videre.

Kommunerne bærer i dag den fulde udgift til aktiveringsprojekter for ledige. Ifølge de af Landsstyret indikerede principper for en fremtidig arbejdsløshedsforsikring forudsættes udgifterne til en arbejdsløshedsforsikring dækket af arbejdsgivere og lønmodtagere evt. med tilskud fra Landskassen. Det forhold, at arbejdsmarkedets parter skal bære en andel af udgifterne ved højere ledighed, vil kunne bidrage positivt til arbejdsmarkedets tilpasning til en situation med ændrede konjunkturer, forudsat at andelen bliver tilstrækkelig høj. Omvendt vil en situation uden direkte kommunal medfinansiering af dagpengene til ledige i kommunerne medføre, at de enkelte kommuner kun i meget ringe grad kommer til at finansiere en stigning i dagpengene til de ledige i kommunen, idet alle øvrige arbejdsgivere også vil skulle bidrage til finansieringen heraf gennem en landsdækkende arbejdsløshedsforsikringsordning. Kommunerne vil derfor ikke have et tilstrækkeligt økonomisk incitament til at tilbyde aktivering eller andre aktive støtteforanstaltninger til ledige, hvor de enten bærer hele udgiften eller en væsentlig del af denne, når de samtidig kun i meget ringe grad selv rammes af stigende udgifter til arbejdsløshedsdagpenge til kommunens arbejdsstyrke. Der må derfor i givet fald enten gennemføres tiltag, der fastholder kommunernes incitamenter til at bidrage til arbejdsstyrkens størrelse og produktivitet, eller også må aktivering og andre aktive støtteforanstaltninger overtages af hjemmestyret.

Med denne skævhed i finansieringsstrukturen ville det derfor være nødvendigt at opstille meget skrappe krav til, hvornår i ledighedsforløbet kommunerne senest skal tilbyde aktivering m.m. For at sikre en effektiv rådighedsafprøvning ville det aktive tilbud skulle afgives forholdsvis tidligt i forløbet. Det vil imidlertid indebære en risiko for, at man kommer til at aktivere personer, der kunne have fundet job på egen hånd, hvilket indebærer et tab af offentlige midler.

Kommunerne vil desuden ikke have en økonomisk tilskyndelse til at sanktionere ved manglende rådighed, fordi de herved vil påføre sig selv udgifter til offentlig hjælp.

Endvidere vil der afhængig af udformningen af optjeningsreglerne for en arbejdsløshedsforsikring kunne opstå risiko for en kommunal kassetænkning, hvor kommunerne kvalificerer modtagere af kommunalt finansierede ydelser til optagelse i arbejdsløshedsforsikringen. Et sådant fænomen var gældende i det danske dagpengesystem frem til arbejdsmarkedsreformen i 1994, idet det var muligt for ledige at optjene (og genoptjene) dagpengeret via støttet beskæftigelse, herunder kommunal aktivering.

For arbejdsgiverne vil medfinansieringen af en arbejdsløshedsforsikring indebære et højere omkostningsniveau og dermed svække konkurrenceevnen og således føre til tab af arbejdspladser.

Samlet set er det således vurderingen, at den konkrete indretning af finansieringen for en arbejdsløshedsforsikring og i særdeleshed samspillet med finansieringen af substituerbare sociale ydelser bør overvejes meget nøje, inden der tages beslutning om indførelse af en sådan ordning.

Et yderligere spørgsmål i relation til en arbejdsløshedsforsikring er, om medlemskab skal være frivilligt eller obligatorisk. Med en frivillig arbejdsløshedsforsikring vil der være en risiko for, at medlemsbidraget bliver meget højt. Personer med en lille arbejdsløshedsrisiko vil således i udgangspunktet undlade at tegne forsikring, fordi deres forventede udbetalinger ligger væsentligt under medlemsbidragets størrelse. Dermed bliver der færre personer om at dele stort set samme udgiftsniveau og medlemsbidraget derfor alt andet lige tilsvarende større. Alternativet hertil er en obligatorisk ordning.
1. Takstmæssig hjælp blev dog efter de tidligere boligsikringsregler tillagt indkomsten ved udmålingen af boligsikringen.

2. Den offentlige hjælp vil udgøre 52 uger á 360 kr. = 18.720 kr. Det svarer til 24,4 pct. af rådighedsbeløbet for en fuldtidsbeskæftiget til SIK-mindsteløn (18.720 kr./76.694 kr.)*100 pct. = 24,4 pct.

3. Ved en indkomstskat på 42 pct. vil en ekstra times arbejde give et rådighedsbeløb på 65,96 kr. * (100-42) pct./100 pct. = 38,26 kr. Den gennemsnitlige 2002-sats for takstmæssig hjælp på 36,28 kr. pr. time svarer således til 36,28 kr.*100 pct. / 38,26 kr. = 94,8 pct.

4. De godt 60 timer fremkommer som indkomstintervallernes bredde (4.000 kr.) divideret med mindstelønnen (65,96 kr.) = 60,6 timer.

5. Svarende til forskellen mellem lønnen til en person fuldtidsbeskæftiget hele året til SIK-mindsteløn og lønnen til en person fuldtidsbeskæftiget 9 måneder til SIK-mindsteløn.

6. Beregnet som 100 pct. - ((100 kr. pr. time * (100 - 42) pct. - 36,28 kr. pr. time) * 100 pct./100 kr. pr. time) = 100 pct. - (58-36,28) kr. pr. time * 100 pct./100 kr. pr. time = 78,28 pct.

7. Hvis kommunens beslutninger eksempelvis bygger på en 5-årig tidshorisont og aktive tilbud har en varighed på 1 år, vil der være 4 år til at tjene merudgiften ved aktive tilbud hjem. Er tidshorisonten kun 3-årig, vil der kun være 2 år til at tjene merudgiften hjem osv.