Kapitel 4. Økonomisk politik

Der er imidlertid risiko for, at de svagere konjunkturudsigter kan føre til, at kortsigtede overvejelser kommer til at blokere for reformprocessen, som af natur er langsigtet. Svaret på lavere rejepriser og andre problemer i fiskeriet er imidlertid ikke at opgive arbejdet med at forbedre strukturerne i økonomien.

Søndag d. 17. marts 2002
Det rådgivende udvalg vedrørende Grønlands Økonomi
Emnekreds: Økonomi.

Indholdsfortegnelse:
4.1 Strukturpolitik
4.2 Fiskeripolitik: problemstillinger og udfordringer
4.3 Privatisering og de hjemmestyreejede selskaber
4.4 Erhvervslovgivning
4.5 Overenskomstforhandlinger
4.6 Uddannelsesreform
4.7 Ensprissystemet
4.8 Boligmarkedet
4.9 Selskabsskat
4.10 Konklusion


4.1 Strukturpolitik
I september 2000 blev publikationen "En vision for fremtiden, oplæg til strukturpolitisk handlingsplan" offentliggjort. Heri blev det overordnede mål for fremtidens Grønland formuleret:

"Grønland skal stræbe mod øget politisk selvstændighed gennem større økonomisk selvbærenhed baseret på en øget markedsorientering og en velafbalanceret fordelingspolitik."

Den strukturpolitiske handlingsplan lægger op til en række reformer af samfundets strukturer med henblik på at skabe grundlag for nye erhvervsaktiviteter, et bredere erhvervsgrundlag og en bedre fungerende økonomi i det hele taget.

Det er en forudsætning for større selvbærenhed, at økonomien er baseret på en øget markedsorientering, dvs. at det private erhvervslivs betydning i økonomien bliver markant styrket. Hvis målsætningerne i den strukturpolitiske handlingsplan skal realiseres, og velstanden varigt øges, er det nødvendigt med en ambitiøs strukturpolitik.

Den strukturpolitiske handlingsplan indeholder en række vigtige hovedelementer i en sådan politik, og landsstyret har gennemført eller er ved at gennemføre reformer på en række områder.

Der er imidlertid risiko for, at de svagere konjunkturudsigter kan føre til, at kortsigtede overvejelser kommer til at blokere for reformprocessen, som af natur er langsigtet. Svaret på lavere rejepriser og andre problemer i fiskeriet er imidlertid ikke at opgive arbejdet med at forbedre strukturerne i økonomien. Tværtimod vil omlægninger af samfundets strukturer, som giver et mere alsidigt erhvervsliv, i et lidt længere perspektiv bidrage til mindre risiko for et økonomisk tilbageslag og styrke landets selvbærenhed.

I det efterfølgende gives en kort gennemgang af et udpluk af nogle af de (økonomisk set) vigtigste politiske initiativer med henblik på at vurdere, om disse er med til at forbedre strukturerne i økonomien.

4.2 Fiskeripolitik: problemstillinger og udfordringer
Det er ikke specielt for Grønland, at det på den ene side er nødvendigt at regulere fiskeriet, og at det på den anden side er vanskeligt at gennemføre en samfundsøkonomisk optimal fiskeripolitik.

Nødvendigheden af at regulere fiskeriet følger af, at der ikke er individuel, men kollektiv ret til havet og dets ressourcer. Inden for en 200 miles sømilegrænse er det således Grønland, der har de kollektive rettigheder til havets ressourcer under hensyn til herom indgåede aftaler. Kombinationen af kollektive rettigheder og fri adgang betyder, at den enkelte fisker stort set ikke har økonomiske incitamenter til at tage hensyn til de negative konsekvenser af, at der i dag/ i år fiskes så meget som muligt, da de fremtidige negative konsekvenser heraf også går ud over alle andre i fiskeriet. Dette betyder endvidere, at der i givet fald vil blive overinvesteret og overfisket, hvis der ikke sker en offentlig regulering, og at det kollektive overskud af fiskeressourcen (ressourcerenten) som følge heraf går tabt1. Dette er, inden for den klassiske simple fiskemodels rammer, uddybet i boks 4.2.1
Boks 4.2.1 Den klassiske simple fiskerimodel
Figur 4.2.1 illustrerer den klassiske simple fiskerimodel. Figur 4.2.1 viser sammenhængen - den vedvarende eller langsigtede - mellem fangst og indsats i fiskeriet.

//////Figur 4.2.1 Sammenhæng mellem fangst og indsats
- den klassiske fiskerimodel



Figur 4.2.1 viser, at hvis indsatsen er lille i udgangssituationen (I0), vil en ekstra indsats (I1 - I0) øge den langsigtede fangst betydeligt (med F1 - F0). Set fra et biologisk synspunkt er den optimale indsats I*, idet denne indsats giver den største vedvarende fangst F*.

Med fri adgang til fiskeri bliver indsatsen ikke I* og fangsten ikke F*, men kombinationen af både større indsats og mindre fangst, jf. figur 4.2.2.

Figur 4.2.2 svarer til figur 4.2.1 bortset fra:
  • · at det er værdien af fangsten (pris x mængde), der er afsat på den lodrette akse. Forudsættes udefra givne priser i figur 4.2.2, fås en lignende figur som i 4.2.1,
  • · at der indgår en omkostningsfunktion knyttet til indsatsen. Det er her forudsat, at denne er så simpel som mulig, dvs. lineær.


////// Figur 4.2.2 Sammenhængen mellem værdien af fangst og omkostninger ved indsats
- den klassiske model



Så længe omsætningen ligger over omkostningerne ved fiskeri, og der dermed indtjenes en overnormal profit, vil fri adgang betyde, at fiskeriindsatsen vil blive øget ved, at nye går ind og/eller allerede engagerede i fiskeriet øger deres indsats via yderligere investeringer i fiskerikapacitet (det er her forudsat, at omkostningerne også dækker alternativforrentningen af den indsatte fiskerika­pacitet). Dette er tilfældet, så længe fiskeriindsatsen ligger under IF. Følgelig vil fri adgang betyde, at indsatsen bliver IF og værdien af fangsten VF svarende til netop omkostningerne ved at opretholde fiskerikapaciteten IF. Dette er klart en dårligere kombination end den biologiske optimale kombination, der igen er mindre samfundsøkonomisk optimal end den økonomiske kombination, der er givet ved kombinationen (IØ, VØ). Den økonomiske løsning er karakteriseret ved, at forskellen mellem værdien af fangsten og omkostningerne ved fangsten maksimeres. Det sker i figur 4.2.2 ved den kombination, hvor en linie parallel med omkostningslinien tangerer omsætningskurven. I dette punkt er de marginale omkostninger netop lig den marginale omsætning.

Det samfundsøkonomiske afkast eller overskud ved fiskeriet kan altså blive VØ - OØ svarende til den tykt optrukne lodrette linie i figur 4.2.2. Dette svarer til den kollektive værdi af fiskeriressourcen.
Det følger af analysen i boks 4.2.1, at der er to hovedproblemstillinger i fiskeripolitik:
  1. hvordan sikres det, at fangstkapaciteten svarer til den samfundsøkonomiske optimale kapacitet (IØ i figur 4.2.2)
  2. hvordan sikres det, at den kollektive værdi af fiskeriressourcen (ressourcerenten) kommer samfundet til gode.
I det følgende uddybes det, hvordan der kan reguleres, så fangstkapaciteten svarer til den samfundsøkonomisk optimale kapacitet. Dette sker i afsnit 4.2.1, hvor der dog yderligere inddrages betragtninger, der er en følge af, at fiskeribestanden ikke er en homogen bestand. I afsnit 4.2.2 tages spørgsmål om udnyttelsen af ressourcerenten op til diskussion.

4.2.1 Fangstintensitet m.v.
Individuelle kvoter eller licenser er hovedmidlet til at sikre, at der ikke finder overfiskeri sted. Skal et sådant system være foreneligt med, at fiskeriet bliver så effektivt som muligt med bl.a. en så lille fiskerikapacitet som mulig, skal kvoterne være individuelle og omsættelige. Risikoen for at kvoter koncentreres om et enkelt eller meget få fiskeriselskaber kan dog betyde, at det kan være nødvendigt at fastsætte en øvre grænse for de kvoter, som et fiskeriselskab kan erhverve. Også andre hensyn kan føre til, at et kvotemarked yderligere reguleres, jf. afsnit 4.2.2.

Reguleres fiskeriet, er der et potentielt samfundsøkonomisk overskud knyttet til at udnytte fiskeriressourcen. Dette betyder, at samfundet helt eller delvist kan inddrage den risikofrie del af denne kvote ved at prisfastsætte licenserne - evt. via et auktionssystem. Dette forudsætter naturligvis, at der ikke er private rettigheder til fiskeriressourcen.

Den klassiske fiskerimodel bygger på, at fiskebestanden er en enkelt homogen bestand, der er uafhængig af andre bestande. Det er ikke tilfældet i praksis. Årgang, køn, art osv. kan variere. Derfor benyttes der - såfremt det er muligt - også en række andre metoder til at sikre, at fiskeriindsatsen koncentreres om de dele af bestanden, der på sigt bidrager til, at det samfundsøkonomiske afkast bliver så stort som muligt.

/////Maskestørrelser, fiskeririste m.m.
Bestemmelser om maskestørrelser, fiskeririste og øvrige krav til fiskeriredskaber kan eksempelvis bidrage til, at nye årgange, der er mindst værdifulde som fanget, men mest værdifulde for det fremtidige fiskeri, fiskes så lidt som muligt. Sæsonmæssige krav til fiskeriredskaber kan bidrage til, at fangst af bestemte fisk/skaldyr undgås i perioder, hvor de af biologiske grunde er mindre værdifulde.

Mindstemål kan også anvendes til at sikre, at afkastet over tid bliver så stort som muligt. Mindstemål er naturligvis mest effektive, hvis fisk under mindstemål kan overleve at blive fanget.

/////Fredningsperioder og lukkede områder
Fredningsperioder er også et af de midler, der kan anvendes, hvis værdien af en fiskeart af biologiske grunde er lav i en vis periode af året eller hvis den samlede samfundsøkonomiske værdi (forstået som den tilbagediskonterede værdi) herved bliver større. Det vil typisk ske ved, at der ikke fiskes i gydeperioder.

Lukkede områder, f.eks. gydeområder, er et andet middel til at maksimere den tilbagediskontere­de værdi af det samfundsøkonomiske overskud.

4.2.2 Det samfundsøkonomiske overskud
Det blev ovenfor anført, at det er vanskeligt at gennemføre en økonomisk optimal fiskeripolitik. Dette skyldes ikke blot, at de faktiske forhold er mere komplicerede end illustreret i den klassiske fiskerimodel. Fiskeripolitikken afgør nemlig også eksplicit (direkte) eller implicit (indirekte), hvem det samfundsøkonomiske overskud tilfalder. Dette forudsætter naturligvis, at fiskeriet reguleres, så der bliver et samfundsøkonomisk overskud på de bestande, hvor et sådant overskud er muligt.

Fra økonomisk hold er hovedsynspunktet, at det samfundsøkonomiske overskud bør inddrages af det offentlige, når dette ikke reducerer effektiviteten i fiskeriet.

I denne sammenhæng er det vigtigt at forstå, at inddragelse af det samfundsøkonomiske overskud både kan ske eksplicit og implicit.

Rejeafgiften på 3 pct. af værdien af rejerne, der ikke produceres på land, er det eneste middel i den grønlandske fiskeripolitik, der eksplicit inddrager noget af det samfundsøkonomiske overskud. Men implicit inddrages også andele af det samfundsøkonomiske overskud.

Landingsforpligtelsen for såvel det udenskærs som det indenskærs rejefiskeri - p.t. 15 pct. for det udenskærs fiskeri og 70 pct. for det indenskærs fiskeri - kombineret med fartøjsbegrænsninger i det indenskærs fiskeri lægger således indirekte beslag på noget af det samfundsøkonomiske overskud, med mindre landingerne alligevel ville finde sted.

Andre eksempler på en implicit beskatning af det samfundsøkonomiske overskud er bemandings­regler.

Hensigten med landingsforpligtelser og bemandingsregler i fiskeripolitikken er først og fremmest at tilvejebringe flere arbejdspladser end ellers i det grønlandske samfund, der ydermere er karakteriseret ved at bestå af en række lokalt meget adskilte økonomier, hvorfor regionalpoliti­ske betragtninger naturligvis også spiller en meget fremtrædende rolle i den grønlandske politik.

Da der er mangel på arbejdspladser i Grønland, kan der på kort sigt være argumenter for at subsidiere arbejdspladser. I denne sammenhæng er det derfor vigtigt at være opmærksom på, at det ikke er givet, at det samfundsøkonomiske overskud fra fiskeri skal placeres i arbejdspladser i fiskeriindustrien på land. Principielt bør der gives tilskud til de jobs, der kræver mindst i tilskud pr. arbejdsplads, idet dog hensyn - i hvert fald i en overgangsperiode - bør tages til arbejdsstyr­kens sammensætning.

For at øge gennemsigtigheden og dermed også opmærksomheden på, at det samfundsøkonomiske overskud fra bl.a. rejefiskeriet og øvrige offentlige midler anvendes så effektivt som muligt til at oprette eller bevare arbejdspladser i land, bør det årligt opgøres, hvor store subsidier der ydes pr. type arbejdsplads - både implicit og eksplicit.

At der er mangel på arbejdspladser, og at den traditionelle selvstændighedskultur i fiskeri- og fangererhvervet ønskes bevaret, kan også betragtes som en væsentlig årsag til, at der er begrænsninger på fartøjsstørrelser i det indenskærs fiskeri med heraf følgende implicit beskatning af det samfundsøkonomiske overskud fra rejeressourcen.

Prisfaldet på rejer og udviklingen af trawlerfiskeriet efter rejer (udenskærs) har imidlertid sat denne politik under pres. Dette kommer aktuelt til udtryk ved, at det især er fra det indenskærs rejefiskeri, at der er stillet krav om garanterede mindstepriser på rejer - landsstyret besluttede i februar 2002, at der for en afgrænset periode indføres midlertidige mindstepriser i det kystnære rejefiskeri.

Fremkomsten af krabbefiskeri betyder også, at mindre både med hertil hørende selveje givetvis har en fremtid - men inden for krabbefiskeriet. Det er derfor vigtigt, at der fastlægges en indbyrdes sammenhængende fiskeripolitik for de forskellige fiskerier, idet dette kan medvirke til, at fiskeripolitikken bliver mere optimal, selv om den også ønskes udformet under andre end fiskeriøkonomiske hensyn.

4.2.3 Formålet med denne meget indledende analyse
I den næste rapport fra Det rådgivende udvalg vil de fiskeriøkonomiske sammenhænge yderligere blive analyseret med henblik på at skitsere forslag til en mere optimal fiskeripolitik. Formålet med denne indledende analyse er at bidrage til, at der opnås større indblik i de afgørende elementer i de fiskeriøkonomiske sammenhænge, idet dette er helt afgørende i et samfund, hvor fiskeri betyder så meget.

4.3 Privatisering og de hjemmestyreejede selskaber
Privatisering af hjemmestyreejede virksomheder vil kunne skabe mere effektivitet og dynamik.

Som led i forberedelserne af privatiseringen af KNI Pisiffik A/S skete der en tilpasning af virksomhedens struktur, således at:
  • butikkerne i de 6 største byer kunne sælges som en samlet kæde. Byerne er Nuuk, Sisimiut, Qaqortoq, Ilulissat, Aasiaat og Maniitsoq,
  • butikkerne i 4 byer med under 2.000 indbyggere, Nanortalik, Narsaq, Paamiut og Qasigiannguit, er overdraget fra KNI Pisiffik A/S til søsterselskabet KNI Pilersuisoq A/S,
  • dele af KNI Pisiffik A/S’ nuværende engroshandel er overdraget til KNI Pilersuisoq A/S og,
  • der er indgået en flerårig aftale mellem KNI Pisiffik A/S og KNI Pilersuisoq A/S om blandt andet fælles indkøb.
Med en sådan konstruktion sikres blandt andet, at den privatiserede del af KNI kommer til at konkurrere med andre private virksomheder i de største byer, hvor der skulle være grundlag for en konkurrencesituation.

Efter ovenstående tilpasninger blev det besluttet at sælge 51 pct. af aktierne i KNI Pisiffik A/S til den danske supermarkedskæde Dagrofa, at sælge 17 pct. af aktierne til de ledende medarbejdere, mens hjemmestyret beholder 32 pct. af aktierne. Dagrofa, som er en veletableret aktør inden for dagligvarehandel, har således bestemmende indflydelse på driften af virksomheden. Formålet med at give de ledende medarbejdere mulighed for at erhverve en del af aktierne er, at de dermed får et ekstra incitament til fortsat at være ansat i virksomheden og arbejde for, at virksomheden drives effektivt. Hjemmestyret er stadig en betydelig aktionær.

Det samlede provenu fra privatiseringen af KNI Pisiffik A/S blev ca. 240 mio. kr. Heraf blev 200 mio. kr. anvendt som kapitalindskud i Royal Greenland A/S, mens 40 mio. kr. er overført til Nuka A/S, herunder til datterselskabet Neqi A/S.

Indskuddet i Royal Greenland kom efter en række år med meget skuffende resultater. For det netop overståede regnskabsår 1.10.2000-30.9.2001 blev underskuddet i Royal Greenland på 286 mio. kr. Før særlige nedskrivninger på anlægsaktiver og fejlslagne IT-investeringer samt øvrige omkostninger af særlig karakter var resultatet et overskud på 1,2 mio. kr. Ultimo regnskabsåret 2000/2001 havde Royal Greenland en gæld på 2,5 mia. kr. Da de finansielle aktiver samtidig var næsten 700 mio. kr., var nettogælden ca. 1,8 mia. kr.

Henset til de i hvert fald efter 1996 dårlige driftsresultater og selskabets betydelige gæld, hvoraf næsten 1,7 mia. kr. er kortfristet gæld eller dele af langfristet gæld, der forfalder inden for 5 år, må kreditorhensyn antages at have vejet tungt i beslutningen om kapitalindskuddet på 200 mio. kr. Følgelig er der et uheldigt element af konkurrenceforvridning i kapitalindskuddet i Royal Greenland.

I et fremadrettet perspektiv er det på denne baggrund endnu vigtigere, at selskabet får mulighed for at operere på markedsvilkår uden politiske bindinger i form af samfundspålagte opgaver og lignende, samt at virksomheden gennemfører tilpasninger med henblik på at sikre rentabilitet. Det er ønskeligt, at Royal Greenland A/S redegør for sine fremtidige indtjeningsmuligheder, herunder mulige risici, og sandsynliggør en markedsmæssig forrentning af både kapitalindskuddene og hjemmestyrets øvrige kapital i virksomheden. Hjemmestyret bør i tilknytning hertil fastlægge langsigtede rammer for råvareforsyningen til landbaserede fabrikker inden for rammerne af en langsigtet fiskeripolitik.

Udvalget har tidligere understreget vigtigheden af, at de hjemmestyreejede selskaber sikres en professionel ledelse. Dette indebærer bl.a., at bestyrelserne i de hjemmestyreejede selskaber i højere grad sammensættes af erhvervsfolk frem for af embedsmænd og politikere. Den ultimative målestok for ledelsen er, at egenkapitalen forrentes så højt, at både alternativforrentning og risiko dækkes, såfremt selskabet i øvrigt opererer under almindelige markedsmæssige vilkår. I perioder, hvor kreditorer finder det berettiget at stille spørgsmålstegn til rentabilitet og evt. soliditet, er det endnu vigtigere, at der sikres en professionel ledelse, som også kreditorerne kan have tillid til.

For at øge rentabiliteten i Royal Greenland blev en række underskudsgivende aktiviteter i 1998 skilt ud i virksomheden Nuka A/S. Den 1. juli 1999 overtog hjemmestyret direkte ejerskabet af Nuka. Nuka’s idegrundlag bygger på indhandling, forarbejdning og markedsføring af grønlandske produkter til såvel hjemmemarkedet som eksportmarkeder. På ikke-rentable områder forudsættes det, at der indgås servicekontrakter med hjemmestyret eller andre rekvirenter.

I regnskabsåret 1998/1999 opnåede Nuka et overskud på ½ mio. kr., mens der var et underskud på 5½ mio. kr. i 1999/2000. Ved regnskabsårets afslutning 30. september 2000 var egenkapitalen faldet fra knap 1 mio. kr. i 1999 til -4,7 mio. kr. Med eksterne långivere må der sikres tiltro til, at renter og afdrag på gæld vil blive betalt. Overførslen af de 40 mio. kr. fra privatiseringen af KNI A/S skal bl.a. ses i dette lys.

I regnskabsårene 1998/1999 og 1999/2000 ydede hjemmestyret tilskud på hhv. 72 mio. kr. og 86 mio. kr., eller i alt 158 mio. kr., til driften af Nuka via servicekontrakter. Dette skal ses i forhold til, at virksomhedens samlede omsætning var på 177 mio. kr. i perioden. Det vil sige, at tilskuddet fra hjemmestyret var næsten lige så stort som salget af producerede varer. Eller sagt på en anden måde, at Nuka’s produktion måtte sælges til priser, der kun dækkede halvdelen af omkostningerne.

Tilskuddets størrelse kan også ses i forhold til beskæftigelsen. I 1999/2000 var den gennemsnitlige beskæftigelse 343 personer. Det betyder, at det årlige tilskud per ansat i virksomheden i 1999/2000 var på 250.000 kr. Tages også hensyn til jævnlig indhandling fra ca. 1.100 fiskere og fangere og antages helårsbeskæftigelsen af indhandlingen at være 550 årsværk (svarende til halvdelen af de 1.100 fiskere og fangere, der ifølge Nuka jævnligt indhandler til virksomheden), var tilskuddet 96.000 kr. per fuldtidsbeskæftiget på årsbasis.

At placere en række underskudsgivende aktiviteter i Nuka, og at lade hjemmestyret yde tilskud til driften af disse gennem servicekontrakter, betyder, at den politiske indflydelse på virksomheden er stor. Denne konstruktion betyder også, at ledelsens incitament til at opnå overskud kan være begrænset, og at virksomheden let bliver meget konserverende, da den netop skal opretholde aktiviteter, selv om de ikke er rentable. Det er med andre ord svært at forestille sig, at resultatet i Nuka A/S vil blive forbedret markant fremover, med mindre Landsstyret opstiller krav om fortsatte resultatforbedringer.

Det rådgivende udvalg vil - i fortsættelse af anbefalingerne i afsnit 4.2 - foreslå:
  • at Nuka i budgetter og regnskaber hvert år opgør de nødvendige driftstilskud pr. arbejdsplads i de forskellige produktioner både ud fra en kortsigtet betragtning (dvs. uden forrentning og afskrivning på kapitalapparatet) og en langsigtet betragtning (dvs. inkl. forrentning og afskrivning på kapitalapparatet),
  • at en nødvendig betingelse for at igangsætte nye initiativer bliver, at Nuka fremlægger forudsætningerne for, at et nyt initiativ bliver kommercielt levedygtigt og redegør for de nødvendige årlige tilskud indtil dette sker. Sådanne redegørelser bør også kræves, når igangværende aktiviteter kræver større nyinvesteringer.


4.4 Erhvervslovgivning
Det er vanskeligt at få konkurrencen til at fungere effektivt i Grønland på grund af mange små markeder og naturlige monopoler. Netop derfor er det særligt vigtigt, at de markedsøkonomiske rammebetingelser er så gode som muligt, og at der samtidig er hensigtsmæssige administrative og lovgivningsmæssige forhold.

Udvalget har tidligere argumenteret for, at et bedre fungerende Konkurrencenævn er et vigtigt element i denne sammenhæng2. Konkurrencenævnet er begyndt at arbejde mere systematisk end tidligere blandt andet hjulpet af en samarbejdsaftale med Konkurrencestyrelsen i København. Nævnet afholder nu jævnligt møder og har afsagt en række kendelser.

Desuden har Landstinget besluttet gennem finansloven for 2002 at styrke Konkurrencenævnet. Dels gennem en større bevilling og dels ved, at sekretariatet etableres uden for direktoraterne i hjemmestyret, hvorved en eventuel politisk indflydelse på nævnets arbejde mindskes. Desuden vil sekretariatsbetjeningen af Konkurrencenævnet og Forbrugerrådet blive lagt sammen. Det er dog endnu for tidligt at vurdere, om ændringerne er tilstrækkelige til at sikre, at Konkurrencenævnet fuldt ud kan udfylde sin rolle.

For at skabe bedre muligheder for at starte egen virksomhed for personer, der kommer til Grønland, har Landstinget endvidere besluttet at afskaffe kravet om næringsbrev. Fremover er der ikke længere et krav om bopæl i Grønland i de foregående 2 år, men virksomhedens ejer (for aktieselskaber selskabets virkelige ledelse) skal fortsat have bopæl i Grønland for at starte virksomhed.

Også på erhvervsfremmeområdet forsøges markedsorienteringen øget gennem bedre rammebetingelser. Det er således besluttet, at en betingelse for hjemmestyrets garantistillelse er, at projekterne ud fra en professionel økonomisk vurdering er fornuftige at gennemføre - i denne vurdering skal blandt andet indgå, om de nødvendige drifts- og ledelsesmæssige kvalifikationer er til stede. Hertil kommer, at der med hensyn til tilskud til produktudvikling sker en ligestilling af turismeerhvervet og de landbaserede erhverv. Med lovændringen følger hjemmestyrets økonomiske engagement i højere grad de private parters økonomiske engagement, idet garantien maksimalt kan udgøre 50 pct. af lånebeløbet. Herudover må lånet have en løbetid på højst 10 år. Med omlægningen har finansieringsstøtten fået mere karakter af en ordning, der giver lettere adgang til risikovillig kapital end nem adgang til kapital uden forpligtelser.

4.5 Overenskomstforhandlinger
Lønudviklingen er af stor betydning for udviklingen af den samlede økonomi, herunder af mulighederne for, at den kan blive mere bredt funderet. En styrkelse af konkurrenceevnen vil give bedre muligheder for, at der kan skabes nye erhvervsaktiviteter og gøre det lettere for især ufaglærte at få job. Et andet aspekt er, at hvis lønningerne stiger mere end produktiviteten, vil det give sig udslag i højere inflation, hvilket vil udhule værdien af to af hjemmestyrets største indtægtskilder: Bloktilskuddet og overførslerne fra EU.

Hjemmestyret og SIK har indgået overenskomst for perioden april 2001 til april 2003, hvilket resulterede i lønstigninger på 4,3 pct. plus pensionsbidrag på 0,7 pct. over to år. GA har indgået overenskomst med SIK på handels- og kontorområdet - den mangler dog formelt godkendelse af SIK. Resultatet er sammenligneligt med det resultat, der er opnået på det offentlige område.

Overenskomstforhandlingerne forløber normalt ved, at der først opnås enighed om de offentlige overenskomster, hvorefter overenskomsterne på det private arbejdsmarked forhandles på plads med et resultat, der ligger tæt på resultatet på det offentlige arbejdsmarked. I lyset af den offentlige sektors hidtil store betydning forekommer et sådan forhandlingsforløb ikke overraskende.

På lidt længere sigt vil det imidlertid være naturligt, om den private sektor forhandler først. Det vil hermed være den sektor, der er mest udsat for konkurrence udefra, som kommer til at få størst betydning for løndannelsen. En målsætning om en større økonomisk selvbærenhed forudsætter endvidere, at betydningen af den offentlige sektor bliver mindre, og at den private sektor bliver større. Dette taler ligeledes for, at lønniveauet fremover primært fastlægges i den private sektor, under forudsætning af at konkurrencehensynet varetages.

Set i lyset af risikoen for flaskehalse i den nuværende konjunktursituation og vigtigheden af, at inflationen holdes nede og konkurrenceevnen ikke forringes, anbefaler udvalget fortsat, at der tages initiativ til at opbygge en lønstatistik, der omfatter både det private og det offentlige arbejdsmarked.

4.6 Uddannelsesreform
Landsstyret er enige om at fortsætte arbejdet med "Den gode skole". Der er fremlagt forslag om en ny folkeskoleforordning, som er ganske vidtgående. Den indeholder blandt andet:
  • 10-årigt skoleforløb med 9 obligatoriske klassetrin og et frivilligt.
  • Mulighed for fleksibel planlægning af skoleåret i fagdelte og tværfaglige forløb.
  • Styrkelse af sprogundervisningen, herunder engelsk fra 4. klasse og et tredje fremmedsprog fra 8. klasse.
  • Integration af IT i undervisningen.
  • Ændrede evaluerings- og dokumentationsformer.
Eleverne fra 7. klasse og opefter skal følge den gamle forordning, og dermed vil folkeskolens afgangsprøver efter de gældende bestemmelser blive afholdt i endnu nogle år.

Der lægges op til, at der skal være tid til udvikling af de nye evalueringsformer. Arbejdet med disse evalueringsværktøjer skal blandt andet sikre, at kvaliteten af skolernes ydelser og elevernes faglige udvikling kan vurderes. Det er i den forbindelse afgørende, at eleverne evalueres efter normer og standarder, der kendes andre steder, således at eleverne fortsat umiddelbart har adgang til videre uddannelse uden for Grønland.

Det er endvidere vigtigt, at disse kvalitetsindikatorer opgøres efter ensartede principper for alle skoler, og at de offentliggøres årligt. Hermed bliver den faktiske udvikling dokumenteret over for alle interesserede, fx forældre og de politiske systemer, og skolens arbejde bliver effektiviseret mest muligt.

Den videre behandling af forordningen er udsat til Landstingets forårssamling. Efter en eventuel vedtagelse skal den konkrete udmøntning af forordningen ske. Det er således for tidligt på nuværende tidspunkt at vurdere konsekvenserne af forordningen.

Det er fortsat udvalgets vurdering, at kvaliteten i folkeskolen er helt afgørende for udviklingen af det generelle uddannelsesniveau og dermed for Grønlands langsigtede udviklingsmuligheder. Det er meget vigtigt, at man ved prioriteringerne inden for uddannelsessystemet hele tiden har dette for øje.

4.7 Ensprissystemet
Hovedformålet med ensprissystemet er at bidrage til en ensartet levestandard i byer og bygder. Men ensprissystemet bevirker samtidig, at den enkelte forbruger og producent ikke tager højde for de faktiske omkostninger ved forbrug af produkter, som er omfattet af ensprissystemet. Det er udvalgets opfattelse, at det er muligt at erstatte ensprissystemet med et system, som tilgodeser de fordelingsmæssige målsætninger og samtidig bidrager til en mere effektiv udnyttelse af ressourcerne.

Som første skridt til en ændring af ensprissystemet har Landstinget vedtaget en gradvis afskaffelse af ensfragtafgiften. Konkret betyder det, at ensfragtafgiften på gods til Grønland nedsættes fra 14 til 9,82 pct., mens afgiften på den interne fragt og på fragt ud af Grønland blev afskaffet fra 1. januar 2002. Ensfragtafgiften for søgods til Grønland forventes at blive helt afskaffet fra 1. januar 2003.

Landsstyret besluttede endvidere i november 2001, at der indføres en ny fragtstruktur pr. 1. januar 2002, så fragtraterne i højere grad afspejler de stedbestemte omkostninger. Konkret sker dette ved, at raten for godshåndteringen skal afspejle de faktiske omkostninger inden for en række specifikke geografiske områder. Inden for hvert område vil håndteringsgebyret således blive det samme for samme type gods, mens gebyret vil være forskelligt fra område til område. Det betyder, at der i hvert område vil være et stærkere incitament til at holde omkostningerne og dermed fragtpriserne nede, ligesom større kunder vil få en økonomisk tilskyndelse til at udnytte containerne bedre.

Samlet vurderer landsstyret, at ændringerne af ensfragtafgiften resulterer i et provenutab på 30 mio. kr., og at de fleste vil opleve lavere fragtrater. De økonomisk set største områder vil opleve de største fald i priserne. Desuden vil fragtpriserne stige på overstørrelsesgods og temperaturreguleret gods, da disse to godstyper er dyre at håndtere.

Udvalget lægger fortsat vægt på, at ensprissystemet bliver afviklet, og at eventuel støtte til yderområder ydes med mindre påvirkninger af strukturerne i den samlede økonomi. De vedtagne reformer på søfragtområdet må vurderes at være et vigtigt element i en egentlig ensprisreform.

4.8 Boligmarkedet
Hjemmestyret yder store tilskud til såvel opførelse af boliger som til huslejer. Da der ikke er ubegrænsede midler til rådighed til boligformål, har dette resulteret i kødannelser med meget lange ventetider og samfundsmæssige omkostninger i form af blandt andet manglende fleksibilitet på arbejdsmarkedet. Fra politisk side kan man således vælge enten at acceptere boligkøerne eller at acceptere højere egenbetaling gennem øget egenfinansiering af ejer- og andelsboliger samt lavere tilskud til udlejningsboliger.

Landstinget har taget de første skridt i retning af en mere markedsorienteret husleje. I kapitel 2 findes en nærmere beskrivelse af omlægningen af boligbørnetilskud og boligsikring, som bidrager til en større egenbetaling og til lavere effektive marginalskatter. Herudover omfatter huslejereformen ændringer af beregningen af kapitalafkast og driftsbidrag i huslejefastsættelsen.

Hidtil har lejerne betalt et kapitalafkast på 2,75 pct. af den del af kvadratmeterprisen, der overstiger 6500 kr. på opførelsestidspunktet. Fremover skal kapitalafkastet udgøre 1,5 pct. af hele kvadratmeterprisen. Kapitaludgifter er ganske væsentlige ved boligbyggeri, og det er således helt naturligt, at disse også udgør et vigtigt element af huslejen i udlejningsbyggeri.

Et kapitalafkast på nominelt 1,5 pct. er lavt og indebærer således stadig et betydeligt subsidieelement. Hertil kommer, at der vil opstå huslejespændinger mellem nyt og ældre/gammelt byggeri, da det må ventes, at kvadratmeterprisen i nyt byggeri løbende vil stige. Disse forhold kan modvirkes ved enten at pristalsregulere afkastgrundlaget eller ved direkte at pristalsregulere afkastet. Formålet hermed er at undgå, at der opstår yderligere huslejespændinger.

Driftsbidrag er et andet element i huslejen og skal dække faktiske udgifter ved boligernes drift og vedligeholdelse. På lidt længere sigt planlægges, at der i alle boligafdelinger skal fastsættes en driftsstandard for de enkelte boligtyper i det offentlige udlejningsbyggeri. De enkelte boligafdelinger vil herefter have mulighed for at opnå lavere husleje ved at spare eller ved at være mere påpasselige, eller afdelingerne kan vælge at få flere ydelser fra udlejer og betale højere husleje. På denne måde bliver der skabt en større sammenhæng mellem huslejeniveauet og kvaliteten af boligen og ydelserne knyttet til den.

Udover ændringerne af husleje- og tilskudsberegningerne er der også kommet en åbning for privatisering af boligmassen ved at beboerne får mulighed for at købe udlejningsboliger som andelsboliger. Tiltag af denne type bidrager til større fleksibilitet på boligmarkedet.

4.9 Selskabsskat
Med en selskabsskattesats på 35 pct. ligger Grønland i den høje ende sammenlignet med de fleste andre steder i verden. Den samlede selskabsbeskatning afhænger dog også af, hvorledes skattegrundlaget bliver opgjort. I den forbindelse spiller afskrivningsreglerne er vigtig rolle. Hidtil har selskaberne haft frie skattemæssige afskrivninger, hvilket har været særdeles gunstigt set fra virksomhedernes side, og samlet set har selskabsbeskatningen været lav sammenlignet med andre lande.

I et samfund som det grønlandske, hvor der er særligt stort behov for ny erhvervsaktivitet, og hvor man fra politisk side direkte og indirekte støtter en række aktiviteter, kunne man argumentere for, at en lempelig erhvervsbeskatning er en nænsom måde at yde støtte på, som virksomhederne på lige fod kan nyde godt af. Frie afskrivningsregler er imidlertid kun en indirekte metode til at modvirke uhensigtsmæssige strukturer andre steder i økonomien. Det er mere effektivt at tage initiativer, der direkte modvirker strukturproblemerne frem for at forsøge at opnå nogle usikre, indirekte effekter gennem en lempelig erhvervsbeskatning. Fx vil det i det lange løb være et mere effektivt middel mod den lave produktivitet at sætte ind med en styrkelse af grunduddannelserne frem for at nedsætte erhvervsbeskatningen.3

Ud fra en samfundsøkonomisk betragtning kan frie afskrivningsregler føre til et uhensigtsmæssigt investeringsomfang, da det giver virksomhederne et incitament til at investere, når de har overskud. Det ville være bedre, at virksomhederne investerer, når det ud fra driftsøkonomiske overvejelser er rentabelt. Den teoretisk optimale situation er, at de skattemæssige afskrivninger svarer til de økonomiske afskrivninger. Dvs. at et aktiv med en økonomisk levetid på fx 5 år afskrives over 5 år.

I praksis er det dog kun i begrænset omfang muligt at have forskellige afskrivningsregler for forskellige investeringsgoder. De fleste steder har man derfor én afskrivningssats for maskiner, én for bygninger samt straksafskrivning for mindre anskaffelser.

For at reducere virksomhedernes incitamenter til at overinvestere har Landstinget besluttet at begrænse de frie skattemæssige afskrivninger, således at virksomhederne fra indkomståret 2001 årligt kan afskrive indtil:
  • 5 pct. af anskaffelsessummen for bygninger og installationer,
  • 10 pct. af anskaffelsessummen for eventuelle skibe og fly,
  • 30 pct. af den afskrivningsberettigede saldoværdi for øvrige aktiver,
  • 100 pct. af anskaffelsessummen for driftsmidler, der er anskaffet for 100.000 kr. eller derunder.
Afskrivningerne kan herudover forøges med et beløb svarende til halvdelen af selskabets overskud før skat. For selskaber med store overskud kan denne regel få ganske stor betydning for størrelsen af afskrivningerne. Da virksomhederne selv kan vælge, hvilken type aktiv der afskrives efter denne regel, må man formode, at de først vil afskrive bygninger og installationer og dernæst, hvis muligt, skibe og fly. Også med de nye regler vil der således være et betydeligt element af straksafskrivning i selskabsbeskatningen.

Der er opbygget store udskudte skatter som følge af de frie afskrivninger. Når de udskudte skatter senere bliver af en mere acceptabel størrelse, vil landsstyret foreslå, at selskabsskatten generelt bliver sat ned til 30 pct.4

Landstinget har desuden vedtaget, at selskabsskatten fra 2002 sænkes fra 35 til 30 pct. for selskaber, der arbejder inden for olie- og mineralområdet samt med eksport af is og vand.

Med de foreslåede ændringer vil selskabsbeskatningen nærme sig beskatningen i en række europæiske lande, hvilket ligger i naturlig forlængelse af den øgede internationalisering, som Grønland oplever i disse år. Selskabsbeskatningen bliver således skærpet med landsstyrets forslag. Men især ordningen med, at afskrivningerne kan forøges med et beløb svarende til halvdelen af selskabets overskud før skat, betyder, at selskabsbeskatningen fortsat må vurderes at være væsentlig mere lempelig end de fleste andre steder, jf. tabel 4.9.1.

//////Tabel 4.9.1 Hovedtræk af selskabsskattesats og afskrivningsregler i en række lande
  Selskabsskat
pct.
Afskrivninger, maskiner
pct. årligt)
Afskrivninger, bygninger
(pct. årligt)
2000 2001 2000 2001 2000 2001
Danmark 32,0 30,0 saldo 30 saldo 25 lineær 5 lineær 5
Sverige 28,0 28,0 saldo 30 lineær 1,5-5
Norge 28,0 28,0 saldo 20 saldo 4
Finland 29,0 29,0 saldo 30 saldo 7
Holland 35,0 35,0 lineær 14 a lineær 2-3
Tyskland 51,6/42,8 39,4 saldo 30 saldo 20 b lineær 4 lineær 3
Frankrig 36,7 35,3 saldo 20 a lineær 2-5
Storbritannien 30,0 30,0 saldo 25 lineær 4
EU-gennemsnit 35,3 33,8 ... ... ... ...
Grønland 35,0 35,0 c 100 saldo 30 d 100 lineær 5 d
a. Dog ingen faste regler eller afhænger af aktivets levetid.
b. Eller lineært. Afhænger af aktivets levetid.
c. 30 pct. for selskaber, der arbejder inden for olie- og mineralområdet samt med eksport af is og vand.
d. Herudover kan afskrivningerne forøges med et beløb svarende til halvdelen af selskabets overskud før skat.
Kilder: Eftersyn af skattesystemet, Skatteministeriet, 2001, samt landstingslov om indkomstskat.


4.10 Konklusion
Med offentliggørelsen af den strukturpolitiske handlingsplan i september 2000 blev det langsigtede mål for Grønlands økonomi præciseret, og der blev skitseret forslag til realisering af denne målsætning. Siden da er der gennemført strukturpolitiske initiativer. En række af initiativerne er i tråd med nogle af udvalgets tidligere anbefalinger, og udvalget ser således positivt på denne udvikling. Især reformerne med hensyn til privatisering, huslejeområdet, erhvervslovgivning og konkurrencenævn, enspriser samt uddannelse må vurderes at være vigtige skridt i retning af bedre strukturer i økonomien.

Det er i den sammenhæng vigtigt, at ændringerne får tid til at slå helt igennem, da de fulde virkninger af strukturpolitik først viser sig på lidt længere sigt. Udvalget finder det endvidere afgørende, at arbejdet med strukturreformer videreføres og udvides, da der fortsat er store uudnyttede muligheder for at forbedre strukturen i økonomien.
1. Denne problemstilling betegnes også "the tragedy of the commons".

2. Det Rådgivende Udvalg vedrørende Grønlands Økonomi, Den økonomiske udvikling i Grønland, februar 2000.

3. Grønlands økonomi, marts 2001, Det Rådgivende Udvalg vedrørende Grønlands Økonomi.

4. En annoncering af, at selskabsskatten vil blive sat ned på et senere tidspunkt, øger virksomhedernes incitament til at udskyde skatten og modvirker således landsstyrets intentioner om at nedbringe de udskudte skatter.