Kapitel 5. Finanspolitiken

Det rådgivende udvalg skal endvidere anbefale, at der gennemføres en stærkere prioritering blandt driftsudgifterne, så det bliver muligt at sikre kvalitetsforbedringer på folkeskoleområdet og andre områder af særlig betydning for den fremtidige vækst.

Søndag d. 17. marts 2002
Det rådgivende udvalg vedrørende Grønlands Økonomi
Emnekreds: Økonomi.

Indholdsfortegnelse:
5.1 Den overordnede udvikling i hjemmestyrets finanser
5.2 Beregning af den neutrale saldo - hovedpræmisser
5.3 Beregning af det neutrale budget
5.4 Vurdering af hjemmestyrets finanspolitik
5.5 Hjemmestyrets økonomi
5.6 Kommunernes økonomi


5.1 Den overordnede udvikling i hjemmestyrets finanser
Den overordnede udvikling i hjemmestyrets finanser fremgår af tabel 5.1.1. Det er bemærkelsesværdigt, at der var drift- og anlægsunderskud i højkonjunkturårene 1998 og 1999. I 2000 var der et overskud på drifts- og anlægsbudgettet på 37 mio. kr. I 2001 ventes et overskud på 60 mio. kr., mens der i 2002 budgetteres med et underskud på 72 mio. kr. Drifts- og anlægssaldoen forværres således med 132 mio. kr. fra 2001 til 2002, hvilket indikerer, at finanspolitikken er ekspansiv i 2002. Udlån og ekstraordinære poster betyder, at DAU-saldoen forbedres fra et overskud på 9 mio. kr. i 2001 til 34 mio. kr. i 2002.

//////Tabel 5.1.1 Hjemmestyrets udgifter og indtægter 1997-2002, mio. kr.
1997 1998 1999 2000 2001 2002
Indtægter 4178 4304 4511 4720 4755 4865
Drifts- og anlægsudgifter -4129 -4405 -4515 -4683 -4695 -4937
Drifts- og anlægsoverskud 49 -101 -4 37 60 -72
Udlån og ekstraordinære poster 40 39 122 27 -51 106
DAU-overskud 89 -62 118 64 9 34
Kilder: Hjemmestyrets regnskaber, Budgetorientering 2001 og forslag til finanslov for 2002. Oplysningerne frem til 2000 er således baseret på regnskabstal, mens tallene vedrørende 2001 og især 2002 er skønnede og dermed behæftet med usikkerhed.


5.2 Beregning af den neutrale saldo - hovedpræmisser
I Det Rådgivende Udvalgs beretning fra marts 2001 blev der opstillet en enkel økonomisk model til belysning af, hvor stort overskuddet på hjemmestyrets finanser ville have været, hvis der havde været en neutral - eller normal - økonomisk udvikling. Beregningerne med den opstillede model er i en række henseender usikre, hvorfor de eksakte talstørrelser kan kritiseres og diskuteres, men det er udvalgets opfattelse, at vurderingen af finanspolitikken hviler på et langt mere sikkert grundlag, når der tages udgangspunkt i de resultater, som modellen frembringer.

Modellen bygger på to hovedpræmisser: For det første, at hjemmestyrets gældssituation ikke må forringes i et langsigtet perspektiv, såfremt økonomien - eventuelt med svingninger - følger sit langsigtede vækstspor. Spejlbilledet af et solidt overskud i opgangstider er, at der i økonomisk dårlige tider er mulighed for at have underskud på de offentlige budgetter uden samtidig at sætte en holdbar økonomisk udvikling over styr.

For det andet, at finanspolitikken bør bidrage til den konjunkturmæssige stabilisering. Jo større råderum, der ønskes for finanspolitiske lempelser i lavkonjunkturår, desto større skal overskuddet være i gode år for at opbygge en tilstrækkelig god finansiel situation for den offentlige økonomi.

5.3 Beregning af det neutrale budget
Opdaterede beregninger baseret på nye tal fremkommet siden marts 2001 fremgår af det følgende. Frem til 2000 er anvendt regnskabstal, oplysningerne for 2001 er baseret på Budgetorientering for de 9 første måneder af 2001, og for 2002 er der anvendt finanslovstal.

Som led i opdateringen af beregningerne af det neutrale budget er anvendt skøn over vækst og inflation i 2001 og 2002 (disse er nærmere omtalt i kapitel 3). De centrale variable er gengivet i tabel 5.3.1.

//////Tabel 5.3.1 Grønlands økonomi 1997-2002
Pct. 1997 1998 1999 2000 2001 2002
BNP-vækst, årets priser 1,9 8,8 8,0 5,0 5,3 3,5
Inflation 0,6 1,1 0,7 1,7 3,2 2,0
Real BNP-vækst 1,4 7,7 7,2 3,3 2,0 1 - 2
Potentiel realvækst 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4
Potentiel vækst, årets priser 2,1 2,5 2,2 3,2 4,5 3,5
Anm.: I 2002 skønnes den økonomiske vækst at blive 1-2 pct. I beregningerne indgår en vækst på 1,5 pct.
Kilde: Grønlands Statistik 2000. Konjunkturstatistik 2000:2. Nuuk samt egne skøn og beregninger.
Opstillingen af det neutrale budget er vist i tabel 5.3.2. Heraf fremgår, hvorledes drifts- og anlægssaldoen ville kunne have udviklet sig under de to hovedpræmisser. De to hovedpræmisser, som den opstillede model er baseret på, kan hermed opfyldes, idet tallene i tabel 5.3.2 afspejler:
  • at hjemmestyrets udgifter ville udgøre en konstant andel af BNP, såfremt BNP følger sin trendmæssige udvikling (den potentielle realvækst). I år med en vækst over trenden ville hjemmestyrets udgifter som andel af faktisk BNP falde. I år med en vækst under trenden vil hjemmestyrets udgifter som andel af faktisk BNP omvendt stige.
  • hvordan skatteindtægterne ville have udviklet sig, hvis de havde fulgt den faktiske vækst i økonomien i løbende priser. Hermed ville hjemmestyrets skatteindtægter udgøre en konstant andel af faktisk BNP.
  • at øvrige indtægter, især bloktilskuddet, følger den faktiske udvikling.
Det fremgår af det ovenstående, at der på såvel udgifts- som indtægtssiden er indregnet konjunkturstabiliserende elementer i det neutrale budget. På indtægtssiden indgår den stabiliserende indflydelse fra de såkaldte automatiske stabilisatorer (skattesatser), mens der på udgiftssiden er forudsat en tilsvarende automatisk norm, hvor udgifterne blot følger den trendmæssige udvikling i real BNP.

Heraf følger, at en aktiv konjunkturstabiliserende finanspolitik skal være mere konjunkturmodløbende end det neutrale budget, hvor finanspolitiske effekter udelukkende kommer fra de automatiske stabilisatorer, jf. herom i afsnit 5.4.

Dette er imidlertid ikke tilstrækkeligt til, at hjemmestyrets gældssituation ikke forringes i et langsigtet perspektiv. Det er også en nødvendig forudsætning, at hjemmestyrets øvrige indtægter stiger i takt med BNP i løbende priser. Hvis dette ikke er tilfældet, må skatteindtægterne stige så meget, at de samlede indtægter følger udviklingen i BNP i løbende priser1.

Hertil kommer, at det også er en nødvendig forudsætning for en ansvarlig finanspolitik, at hjemmestyrets gældssituation er forsvarlig i udgangssituationen, og hvis den ikke er det, at finanspolitikken også indrettes, så det kan opnås.

Primo 1997 - udgangspunktet for beregningen af det neutrale budget i det følgende - var hjemmestyrets gæld 311 mio. kr., jfr. tabel 3.7.2. Dette giver i sig selv ikke anledning til bekymring. Men der kan opstå et problem, hvis hjemmestyret påtager sig et ansvar for gælden i de hjemmestyreejede selskaber, selvom der ingen formel/juridisk forpligtelse er hertil, såfremt disse virksomheder skulle blive nødlidende. Denne problemstilling er primært relevant i forhold til Royal Greenland A/S, jf. kapitel 3.

At Grønlands økonomi er sårbar taler endvidere for, at der stræbes mod en så god udgangssituation som muligt. Det vil sige mod, at der er finansielle tilgodehavender i Landskassen. En af forudsætningerne i beregningen af det neutrale budget er i forlængelse heraf, at der regnes med et overskud på drifts- og anlægssaldoen på ca. 50 mio. kr. i det neutrale år, der her er antaget at være 1997.

Det neutrale budget for årene 1998-2002 fremgår af tabel 5.3.2. Overskuddet på drifts- og anlægssaldoen skulle i årene 2000 - 2002 have været på henholdsvis 311, 225 og 213 mio. kr. i det neutrale budget. Dette skal sammenholdes med, at det faktiske overskud på drifts- og anlægsbudgettet var på henholdsvis 37, 60 og - 72 mio. kr. i årene 2000 - 2002, jf. herom i afsnit 5.4.

//////Tabel 5.3.2 Beregnede udgifter og indtægter, mio. kr. (det neutrale budget)
  1997 1998 1999 2000 2001 2002
Beregnede udgifter i alt 4129 4234 4326 4463 4672 4835
Potentielle skatteindtægter 1154 1256 1356 1424 1499 1552
Andre indtægter 3024 3094 3205 3350 3398 3496
Beregnede indtægter i alt 4178 4350 4561 4774 4897 5048
Beregnet drifts- og anlægs­saldo 49 116 235 311 225 213
Kilde: Egne beregninger.
Når det som her er finanspolitikkens aktivitetsvirkninger, der skal vurderes, skal den faktiske drifts- og anlægssaldo dog fra 2000 og frem korrigeres for, at der årligt er bevilget midler til Anlægs- og renoveringsfonden, som ikke er brugt i de pågældende år, hvorfor disse endnu ikke har givet anledning til aktivitetsvirkninger.

I 2000 var der uforbrugte midler i fonden på 256 mio. kr., hvorfor de underliggende anlægsudgifter var væsentligt lavere end bevillingen. Det vides endnu ikke præcist, hvor store uforbrugte midler der var i 2001, og hvor store de vil blive i år. De seneste oplysninger tyder dog på, at 45 mio. kr. ikke blev forbrugt i 2001. Antages investeringsomfanget i 2002 at blive lige så stort som i 2001, vil de uforbrugte midler blive på 29 mio. kr. Hermed kan forskellen mellem det beregnede og det faktiske drifts- og anlægsoverskud opgøres, jf. tabel 5.3.3.

//////Tabel 5.3.3 Faktisk og beregnet drifts- og anlægsoverskud, mio. kr.
  1997 1998 1999 2000 2001 2002
1. Faktisk drifts- og anlægsoverskud 49 -101 -4 37 60 -72
2. Uforbrugte midler i Anlægs- og renoveringsfonden 256 45 29
3. Faktisk aktivitetskorrigeret drifts- og anlægsoverskud: (1) + (2) 49 -101 -4 293 105 -43
4. Beregnet neutralt drifts- og anlægsoverskud 49 116 235 311 225 213
5. Forskel: (3) - (4) 0 -217 -239 -18 -120 -256


5.4 Vurdering af hjemmestyrets finanspolitik
I dette afsnit skal den opstillede enkle økonomiske model til vurdering af hjemmestyrets førte og planlagte finanspolitik vurderes. Som udgangspunkt herfor er der i tabel 5.4.1 opstillet en række centrale målvariable for den grønlandske økonomi i årene 1998-2002.

Tabel 5.4.1 Centrale makroøkonomiske variable, 1998-2002
1998 1999 2000 2001 2002
Real BNP-vækst, pct. 7,7 7,2 3 2 1-2
Ledige i byerne, personer 1.960 1.715 1.501 1.550 1.550
Inflation, pct. 1,1 0,7 1,7 3,2 2,0
Handelsbalancen, mia. kr. -1,0 -0,9 -0,7 ... ...
DAU-saldo, mio. kr. -62 118 64 9 34
Hjemmestyrets nettogæld ultimo, mia. kr. -0,1 -0,3 -0,7 ... ...
Hjemmestyrets og de største virksomheders nettogæld, ultimo, mia. kr. 2,6 2,5 2,2 ... ...
Kilde: Kapitel 3.
I hvert af højvækstårene 1998-99 var finanspolitikken godt 200 mio. kr. mere ekspansiv end svarende til det neutrale budget, jf. tabel 5.3.3. Finanspolitikken var derfor medvirkende til, at væksten blev meget høj i 1998 og 1999. Denne vækst blev realiseret uden at inflationen steg, hvilket givetvis også skal ses som en konsekvens af, at der var ledig kapacitet i økonomien på daværende tidspunkt, og at landingsbanerne i høj grad blev opført med udefra kommende arbejdskraft og materialer.

I 2000 var finanspolitikken stort set i overensstemmelse med det neutrale budget. Dette resultat var dog ikke mindst en følge af, at der var betydelige uforbrugte midler i Anlægs- og renoveringsfonden ved årets udgang, nemlig godt ¼ mia. kr. Som det fremgår af tabel 5.4.1, faldt ledigheden i 2000, ligesom forbrugerpriserne begyndte at stige. Det er udvalgets vurdering, at finanspolitikken i 2000 ville have været alt for ekspansiv, hvis der ikke havde været disse uforbrugte midler i Anlægs- og renoveringsfonden. Den faktisk førte finanspolitik i 2000 kom dermed til at være i rimelig overensstemmelse med konjunktursituationen.

Som det fremgår af tabel 5.4.1 og kapitel 3 er det finanspolitiske råderum blevet reduceret i 2001, selvom der også i 2001 regnes med uforbrugte midler i Anlægs- og renoveringsfonden svarende til 45 mio. kr. Reduktionen af råderummet ses af, at arbejdsmarkedet var presset og af, at inflationen var stigende og for første gang siden 1995 over inflationen i Danmark.

I 2001 er det beregnede drifts- og anlægsoverskud 165 mio. kr. større end det forventede overskud. Korrigeres der for, at der var uforbrugte midler i Anlægs- og renoveringsfonden på 45 mio. kr., er det beregnede overskud 120 mio. kr. større end det faktiske, jf. tabel 5.3.3.

Finanspolitikken har således også været ekspansiv i 2001 i forhold til det neutrale budget. Der er endvidere udsigt til - også efter korrektion for uforbrugte midler i Anlægs- og renoveringsfonden, at finanspolitikken bliver endnu mere ekspansiv i 2002 - svarende til 1/4 mia. kr., jf. tabel 5.3.3.

Når en så ekspansiv finanspolitik i henhold til oversigten i tabel 5.4.1 ikke antages at give anledning til en uholdbar økonomisk udvikling på kort sigt (målt ved bl.a. inflation og ledighed), hænger det ikke mindst sammen med stagnation i de private forbrugsudgifter og de private investeringer.

Men der er flere indikationer af, at den førte politik ikke er holdbar set i et lidt længere perspektiv. Det er således meget bekymrende, at det er udviklingen i driftsudgifterne, der er årsag til den meget ekspansive finanspolitik i 2002. Driftsudgifterne forventes således at stige med 5,5 pct. i 2002, mens indtægterne kun budgetteres at stige med 2,3 pct. Henset til de betydelige investeringer (til boligbyggeri, skoler, infrastruktur, renovering m.m.), der presser sig på, er det ikke holdbart, at driftsudgifterne i flere år i gennemsnit er steget stærkere end indtægterne (se tabel 5.5.3). Dette presser investeringsopgaver ud med heraf følgende negative konsekvenser for de fremtidige produktionsmuligheder.

Det rådgivende udvalg må på denne baggrund anbefale, at den reale vækst i hjemmestyrets driftsudgifter i en række år bringes ned under den forventede langsigtede vækst i økonomien, såfremt skattetrykket ønskes fastholdt.

Et sådant udviklingsforløb er - som det fremgår af tabel 5.5.2 - også indlagt i budgetoverslags­årene 2003-2005, idet der regnes med et realt fald i driftsudgifterne på godt 70 mio. kr. fra 2002 til 2003 og herefter stigninger på hhv. 11 og 14 mio. kr. Men som det også fremgår af tabel 5.5.2, betyder selv denne planlagte kraftige opbremsning af driftsudgifterne ikke, at der i gennemsnit bliver større råderum for anlægsinvesteringer i budgetoverslagsårene, idet der også budgetteres med faldende indtægter.

Såfremt det lykkes at realisere det i budgetoverslagsårene planlagte forløb, imødekommes Udvalgets anbefaling af, at den reale vækst i hjemmestyrets driftsudgifter i en række år bringes ned under den forventede langsigtede vækst i økonomien, hvorfor det synes muligt at fastholde skattetrykket. Tilbage står derfor problemet med at øge råderummet for anlægsinvesteringer af hensyn til bl.a. de langsigtede vækstmuligheder. Dette vil kræve yderligere reduktioner af driftsudgifterne eller øget skattetryk.

Lykkes det derimod ikke at realisere den planlagte opbremsning af driftsudgifterne i budgetoverslagsårene, vil det enten medføre en uholdbar finanspolitik eller et øget skattetryk, såfremt blot det planlagte (og utilstrækkelige) niveau for anlægsinvesteringer skal realiseres. Historiske erfaringer viser, at dette er ambitiøst, jf. at driftsudgifterne typisk er steget mere end planlagt - også når der har været budgetteret med stærkt stigende driftsudgifter, se tabel 5.5.3 og 5.5.4.

Alt i alt er det Udvalgets opfattelse, at der i den førte og planlagte finanspolitik, selv om der heri er indbygget meget store fremtidige krav, ikke i tilstrækkelig grad er taget langsigtede hensyn. Denne problemstilling forstærkes af udsigten til, at ældregruppen bliver relativt større. Det rådgivende udvalg skal endvidere anbefale, at der gennemføres en stærkere prioritering blandt driftsudgifterne, så det bliver muligt at sikre kvalitetsforbedringer på folkeskoleområdet og andre områder af særlig betydning for den fremtidige vækst.

Ovenstående gennemgang viser endvidere, at finanspolitikkens virkninger er blevet afhængig af forvaltningen af de midler, der overføres til Anlægs- og renoveringsfonden. I lighed med anbefalingerne i den seneste beretning finder Udvalget det afgørende, at udnyttelsen af de faktiske bevillinger fra Anlægs- og renoveringsfonden tilrettelægges i et nært samarbejde internt i hjemmestyret, så der sikres en tæt overensstemmelse med de politiske intentioner for den overordnede finanspolitik. Det er specielt vigtigt, at konstruktionen med Anlægs- og renoveringsfonden ikke fører til - i modstrid med de politiske intentioner - at den faktiske finanspolitik bliver konjunkturmedløbende. Det vil med andre ord sige, at udnyttelsen af Anlægs- og renoveringsfonden skal ske, så der også opnås den bedst mulige udnyttelse af produktionskapaciteten i bygge- og anlægssektoren.

5.5 Hjemmestyrets økonomi


5.5.1 Regnskab 2000
I finansloven for 2000 var der budgetteret med et overskud i Landskassen på 4 mio. kr. I løbet af finansåret godkendte Landstingets finansudvalg desuden ufinansierede bevillingsforøgelser på 63 mio. kr., heraf 56 mio. kr. i genbevillinger på anlægs- og renoveringsområdet. Der var således et budgetteret drifts-, anlægs- og udlånsunderskud på 59 mio. kr. i 2000.

Landskassens regnskab udviste i 2000 et drifts-, anlægs- og udlånsoverskud på 64 mio. kr., hvilket således var en forbedring på 123 mio. kr. i forhold til budgettet. Resultatet skal ses i forhold til samlede indtægter på 4.720 mio. kr., samt udgifter på i alt 4.656 mio. kr.

Årsagen til afvigelsen mellem budget og regnskab i 2000 var primært en kombination af færre driftsudgifter og højere indtægter end budgetteret. Driftsudgifterne var således 31 mio. kr. lavere end forudsat, hvorimod indtægterne var 108 mio. kr. højere end forudsat.

I vurderingen af Landskassens resultat for 2000 er det vigtigt at have for øje, at etableringen af den såkaldte Anlægs- og renoveringsfond i 2000 medfører visse vanskeligheder i sammenligningen af landskassens resultater over årene (jf. boks 5.5.1). I 2000 er resultatet påvirket i negativ retning af genbevillingen på anlægsområdet på 56 mio. kr.

Landskassens samlede resultat for perioden 1996-2000 samt skøn for 2001-02 fremgår af tabel 5.5.1.

//////Tabel 5.5.1 Landskassens resultat 1996-2002, mio.kr.
R1996 R1997 R1998 R1999 R2000 2001 FL2002
Indtægter 4.063 4.178 4.304 4.511 4.720 4755 4.865
Driftsudgifter -3.380 -3.492 -3.698 -3.923 -3.948 -4064 -4.287
Anlægsudgifter -545 -637 -707 -592 -735 -631 -650
Udlån 390 40 39 145 44 61 106
Ekstraordinære poster -26 0 0 -23 -17 -112 0
DAU-resultat 502 89 -62 118 64 9 34
DAU i % af BNP 7,2 1,3 -0,8 1,4 0,7 0,1 0,4
Anm.: Tallene for 2001 er beregnet på FL2001 samt ændringer, jf. Budgetorientering 2001.
Kilder: Grønlands Hjemmestyre 2000. Landskassens regnskab 1999 s. 4.
Grønlands Hjemmestyre 2001. Budgetorientering 2001.
Grønlands Hjemmestyre 2001. Finanslov 2002.
Grønlands Statistik, Statistisk årbog 2000 s.189. Grønlands Statistik 2000, Udviklingen i nogle centrale økonomiske indikatorer.


5.5.2 Finansåret 2001
I Finanslov 2001 blev der budgetteret med et DAU-overskud på 35 mio. kr.

Tidligt i finansåret blev det klart, at der var behov for yderligere bevillinger til sundhedsvæsenet på niveauet 68 mio. kr. i 2001, ligesom den nedadgående udvikling i fiskerisektoren blev forsøgt afbødet ved indførsel af et brændstoftilskud på i alt godt 11 mio. kr. Bevillingsforøgelserne blev med Landstingets godkendelse finansieret ved en revurdering af indtægtsbevillingerne samt en reduktion af anlægsbevillingerne, hvorved det bevilgede overskud på 35 mio. kr. i 2001 forblev uændret.

I 2000 blev der godkendt genbevillinger på 112 mio. kr. på anlægs- og renoveringsområdet forårsaget af forsinkelser på dette område i 1999. Finansieringen skete ved en negativ anlægsbevilling i den såkaldte Anlægs- og renoveringsfond. Hjemmestyrets eksterne revisorer har efterfølgende påpeget, at denne finansieringsform bryder med de grundlæggende principper i Anlægs- og renoveringsfonden, og det anbefaledes, at den negative anlægsbevilling bogføres som en ekstraordinær udgift i 2001. Dette er efterfølgende sket og resulterer i en forværring af regnskabsresultatet i 2001 med 112 mio. kr.

Landsstyreområdet for Økonomi har i efteråret 2001 orienteret om forventningerne til Landskassens resultat for året som helhed. Orienteringen indeholder en vurdering af udviklingen i indtægter og udgifter for hele 2001 foretaget ud fra de oplysninger, der var tilgængelige efter finansårets første 9 måneder, samt bevillingsændringerne godkendt af Landstinget og Landstingets finansudvalg.

Det forventede regnskabsresultat for 2001 er i henhold til denne budgetorientering et overskud på ca. 9 mio. kr. Ser man bort fra den ekstraordinære udgiftsførsel på 112 mio. kr., er der tale om et forventet overskud på 121 mio. kr., hvilket er 86 mio. kr. bedre end det budgetterede overskud på 35 mio. kr.
Boks 5.5.1 Anlægs- og renoveringsfonden
Før anlægs- og renoveringsfonden blev etableret fra og med finansåret 2000, skulle man i forbindelse med vurdering af den finanspolitiske påvirkning fra dette område se på afvigelsen mellem bevilling og forbrug på området.

Fra og med 2000 bogføres projekter på anlægsområdet derimod som forbrug, så snart de medtages i anlægs- og renoveringsfonden, hvorfor der i princippet ikke er nogen afvigelse mellem bevilling og forbrug. Fra og med 2000 skal den finanspolitiske effekt, som aflæses af regnskabstallene, derfor korrigeres for effekterne af forskellen mellem indestående i Anlægs- og renoveringsfonden primo og ultimo finansåret.

Det skal dog nævnes, at der i 2000 blev finansieret genbevillinger fra 1999 ved en negativ anlægsbevilling i Anlægs- og renoveringsfonden, som betød, at resultatet i 2000 blev 112 mio. kr. bedre end i tilfælde af, at genbevillingerne fra 1999 var blevet finansieret ved et forringet regnskabsresultat.

I 2001 er den negative anlægsbevilling på 112 mio. kr., som blev bogført i fonden i 2000, udmøntet og finansieret ved en forringelse af landskassens resultat. Resultatet i 2001 vil således blive forringet ekstraordinært med 112 mio. kr. Den finanspolitiske effekt heraf vil dog ikke være tilsvarende, da der ikke vil være nogen påvirkning af aktiviteten.


5.5.3 Finansloven for 2002
Opgørelsen over det budgetterede drifts-, anlægs- og udlånsresultat for 2002 og budgetoverslags­årene 2003-2005 i tabel 5.5.2 viser, at indtægterne budgetteres en smule lavere i budgetoverslags­årene i forhold til niveauet i 2002. Driftsudgifterne forventes ligeledes at falde en smule fra 2002 til 2005, hvilket primært skyldes færre udgifter på administrations- og erhvervsområdet. Anlægsudgifterne, som indeholder både anlægs- og renoveringsudgifter, stiger i 2003 og 2004 for derefter at falde igen i 2005. Den midlertidige stigning skyldes primært øgede anlægsudgifter på kultur- og uddannelsesområdet samt på boligområdet. Det lavere anlægsbudget i 2005 skyldes derimod færre udgifter på renoveringsområdet. Samlet set forventes der i perioden årlige overskud på DAU-saldoen.

//////Tabel 5.5.2 Indtægter og udgifter 2002-2005, mio. kr.
FL2002 BO2003 BO2004 BO2005
Indtægter 4.865 4.833 4.766 4.759
Driftsudgifter -4.287 -4.214 -4.225 -4.239
Anlægsudgifter -650 -692 -669 -593
Udlån 106 113 168 113
DAU 34 40 40 40
Kilde: Grønlands Hjemmestyre 2001. Finanslov 2002
Tabel 5.5.3 viser den procentvise stigning i indtægter og udgifter i perioden 1997 til 2002, hvor tallene for 2001 og 2002 er budgettal. Som det fremgår, er den procentvise stigning i indtægterne kun højere end stigningen i driftsudgifterne i ét af årene, nemlig finansåret 2000. Denne udvikling er betænkelig, især da indtægterne er steget kraftigt som følge af den gunstige konjunkturudvikling i de seneste år.

//////Tabel 5.3.3 Faktisk og beregnet drifts- og anlægsoverskud, mio. kr.
  1997 1998 1999 2000 2001 2002
1. Faktisk drifts- og anlægsoverskud 49 -101 -4 37 60 -72
2. Uforbrugte midler i Anlægs- og renoveringsfonden 256 45 29
3. Faktisk aktivitetskorrigeret drifts- og anlægsoverskud: (1) + (2) 49 -101 -4 293 105 -43
4. Beregnet neutralt drifts- og anlægsoverskud 49 116 235 311 225 213
5. Forskel: (3) - (4) 0 -217 -239 -18 -120 -256
Anm.: Stigningerne i indtægterne er egne beregninger.
Kilder: Grønlands Hjemmestyre, Regnskaberne for 1999 og 2000, Finanslov 2001, Budgetorientering 2001 samt Finanslov 2002.
I finansloven for 2002 er overskudsmålene på henholdsvis 34 mio. kr. for 2002 og 40 mio. kr. i hvert af de efterfølgende budgetoverslagsår. Såfremt disse overskudsmål skal realiseres, kræver det en stram økonomistyring. Fremkommer der udgifter i løbet af et finansår, som ikke kunne forudses ved finanslovens vedtagelse, bør disse finansieres ved omprioritering. Behovet for en stram økonomisk styring understreges af tendensen, der ses af tabel 5.5.4, som viser forskellene mellem finanslovsbevillinger og regnskabsresultater i perioden 1993 til 2000. I alle årene, bortset fra 2000, har stigningen i driftsudgifterne således været større end budgetteret i de pågældende års finanslov.

//////Tabel 5.5.4 Driftsudgifter - forskel fra finanslov til regnskab
  1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Forskel i mio. kr. 30 24 13 75 83 31 70 -59
Forskel i pct. 0,9 0,7 0,4 2,2 2,4 0,8 1,8 -1,5
Kilder: Grønlands Hjemmestyre, Finanslov 2000 samt Landskassens regnskaber for 1999 og 2000.
Behovet for en stram økonomisk styring understreges af, at der i finansloven for 2002 kun er afsat en beskeden reserve til finansiering af uforudsete udgifter.

5.5.4 Hjemmestyrets finansielle situation
I slutningen af firserne havde Grønlands Hjemmestyre en betydelig gæld, og den økonomiske politik op gennem halvfemserne har derfor, blandt andet, fokuseret på en nedbringelse af Hjemmestyrets gældsforpligtelser.

Som det fremgår af tabel 5.5.5, er Hjemmestyrets langfristede gæld reduceret betragteligt siden 1995. Gælden skønnes i perioden reduceret med i alt 1.208 mio. kr. til godt 150 mio. kr. ved udgangen af 2001. Dette er for ca. halvdelen finansieret ved en reduktion i hjemmestyrets likvide midler og fondsbeholdninger, som er reduceret fra 1.572 mio. kr. til 1.016 mio. kr., svarende til i alt 556 mio. kr.

Anlægs- og renoveringsfonden forventes at indeholde projektbevillinger for omkring 460 mio. kr. i slutningen af 2001 og udgør derfor en væsentlig andel af de likvide beholdninger og fondsbeholdningerne.

//////Tabel 5.5.5 Hjemmestyrets likvider og finansielle forpligtelser i hovedtræk, ultimo årene, mio. kr.
  1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Fonds- og likvide beholdninger 1.572 1.600 1.372 605 483 826 1.016
Langfristet gæld 1.361 1.067 881 461 175 175 153
Nettotilgodehavendera -279 311 267 144 308 651b 863b
a. I 1995-1997 er der korrigeret for modtagne forudbetalinger.
b. I 2000 er 366,6 mio. kr. af de samlede nettotilgodehavender reserveret i anlægs- og renoveringsfonden til konkrete projekter. Det tilsvarende tal for 2001 er på niveauet 460 mio. kr.
Kilder: Grønlands Hjemmestyre, Landskassens regnskab 1999 og 2000. Budgetorientering 2001


5.6 Kommunernes økonomi
Kommunerne fik igen i 2000 et samlet overskud på deres regnskaber, jf. tabel 5.6.1. Dette samlede overskud dækker dog over betydelige forskelle kommunerne imellem. I alt har 11 af de 18 kommuner haft et overskud på deres regnskaber i 2000. Nuuk kommunes overskud var på 33,4 mio. kr. og udgør næsten halvdelen af det samlede overskud på 68,6 mio. kr. I det følgende tages udgangspunkt i kommunernes samlede resultater.

I perioden 1996 til 2000 er kommunernes indtægter steget med 22,9 pct., driftsudgifterne med 19,6 pct. og anlægsudgifterne med 29,4 pct.

Det fremgår ligeledes af tabel 5.6.1, at kommunerne har haft overskud på regnskaberne i alle årene og der er sket en konsolidering af kommunernes samlede økonomi i perioden, selvom der som anført er betydelige forskelle kommunerne imellem.

//////Tabel 5.6.1 Kommunernes udgifter, indtægter og resultat 1996-2000, mio. kr.
  1996 1997 1998 1999 2000
Indtægter 1.758 1.941 1.950 2.055 2.160
Driftsudgifter -1.572 -1.662 -1.715 -1.789 -1.880
Anlægsudgifter -163 -140 -151 -211 -211
Resultat 23 140 84 55 69
Kilde: Kanukoka, Nøgletal for de kommunale regnskaber.
Som det fremgår, har den procentvise stigning i kommunernes indtægter været højere end den tilsvarende stigning i driftsudgifterne. Men tager man i betragtning, at de kommunale indtægtsstigninger har været påvirket positivt af konjunkturudviklingen i perioden, og at den faldende arbejdsløshed de seneste par år har betydet færre (drifts)udgifter i kommunerne til fx offentlig hjælp, er udviklingen noget mindre gunstig, end det umiddelbart fremgår af tallene. Såfremt der sker en afmatning i den grønlandske økonomi vil dette øge presset på de kommunale udgifter, hvilket vil være et særligt problem i nogle af de kommuner, der ikke har haft overskud på deres regnskaber i perioden med høj beskæftigelse.

Den gennemsnitlige kommunale udskrivningsprocent er stort set uændret i perioden 1996 til 2002, hvilket fremgår af tabel 5.6.2. Dog har Uummanaq kommune forhøjet skattesatsen med 1 pct.point i 2002. Ændringer i kommunernes skatteindtægter i perioden vil således primært være forårsaget af aktivitetsændringer og ikke ændringer i skattesatserne. Den fælleskommunale skat, som har været 4 pct. i hele perioden, indgår ikke i nedenstående tabel.

//////Tabel 5.6.2 Gennemsnitlig kommunal udskrivningsprocent 1996-2002
  1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Gennemsnitlig kommunal udskrivningsprocent 26,6 26,6 26,7 26,8 26,7 26,7 26,8
Anm.: Der er ikke foretaget vægtning i forhold til kommunernes indbyggerandel.
Kilder: Kanukoka og Skattedirektoratet.


Kommunernes gældssituation
Kommunernes samlede langfristede gæld har været svagt faldende i perioden 1996 til 2000. Samtidig er kommunernes beholdning af likvide aktiver steget væsentligt i perioden, fra 285 mio. kr. ultimo 1996 til 484 mio. kr. ultimo 2000. Kommunernes samlede nettotilgodehavender er således steget med 235 mio. kr. i perioden.

Det er i overvejende grad Nuuk kommune, der bidrager til det samlede billede. Nuuk kommune havde således likvide aktiver for ca. 228 mio. kr. ultimo 2000, mens kommunens langfristede gæld var ca. 75 mio. kr. I nogle kommuner har man et meget lavt nettotilgodehavende, også når der tages hensyn til antallet af indbyggere i de pågældende kommuner.

//////Tabel 5.6.3 Kommunernes finansielle status ultimo 1996-2000, mio. kr.
  1996 1997 1998 1999 2000
Likvide aktiver 285 386 467 500 484
Langfristet gæld 169 162 160 153 133
Nettotilgodehavendera 116 224 307 347 351
a. Nettogæld/nettotilgodehavender er opgjort som likvide aktiver minus langfristet gæld.
Kilde: Kanukoka, Nøgletal for de kommunale regnskaber 1996-2000.


Ny bloktilskudsmodel og -aftale
Hjemmestyret og kommunerne indgår hvert år en bloktilskudsaftale for det efterfølgende finansår. De hovedområder, som kommunerne varetager med bloktilskud fra Hjemmestyret, er bl.a. folkeskole, daginstitutioner til børn og unge, børneforsorg, offentlig hjælp samt drift og vedligeholdelse af veje og anden infrastruktur.

Fra og med finansåret 2001 fordeles bloktilskuddet til kommunerne ud fra en ny forenklet bloktilskudsmodel, hvor bloktilskuddet fordeles efter følgende 5 kriterier:
  • Et socialt tilskud fordelt efter, hvor mange indbyggere kommunen har i hver af aldersgrupperne: 0-5 år, 6-17 år, 18-59 år samt over 60 år.
  • Et tilskud til skole- og kulturområdet, som beregnes på baggrund af kommunens befolkningsandel indenfor aldersgruppen 6-17 år, og hvordan denne aldersgruppe er fordelt på hhv. by- og bygdeelever.
  • Et øvrigt bloktilskud, der udregnes på baggrund af den enkelte kommunes befolkningstal i forhold til kommunernes samlede befolkningstal.
  • Et grundtilskud, der er baseret på antagelsen om, at alle kommuner uanset forskelle i serviceniveau har en række udgifter knyttet til administrationen og øvrige basisydelser. Grundtilskuddet er 1 mio. kr., 2,5 mio. kr. eller 3,5 mio. kr. afhængigt af kommunens befolkningsantal.
  • Et strukturtilskud, der afhænger af kommunernes skattepligtige indkomst pr. indbygger samt af hvor stor forsørgerbyrden og ledigheden er i kommunen.
I bloktilskudsaftalen for 2002 er der sket ændringer i bloktilskuddet til kommunerne som følge af ændringer i opgave- og byrdefordelingen. Blandt de mest principielle ændringer er omlægningen af finansieringen på førtidspensionsområdet, som følger af en ny revalideringsforordning, der har til hensigt at fastholde potentielle førtidspensionsmodtagere på arbejdsmarkedet. Finansieringen ændres fra 1. januar 2002 til 50/50 mellem kommunen og Hjemmestyret for så vidt angår nye førtidspensionsmodtagere. Fordelingen indtil 1. januar 2002 var 10 pct. finansiering fra kommunen og 90 pct. fra Hjemmestyret. Omlægningen har til hensigt at sikre et større arbejdsudbud samt begrænse udgifterne til sociale foranstaltninger.

Herudover er kommunerne blevet kompenseret for de afledte udgifter af ændringen af lovgivningen vedrørende takstmæssig hjælp, som er en arbejdsløshedsydelse, der tidligere kun har været tilgængelig for medlemmer af fagforeningen S.I.K. Reglerne er ændret, da de diskriminerer medlemmer af andre fagforeninger.

Endelig bliver kommunerne kompenseret for nettoudgifterne i forbindelse med omlægningen af huslejeberegningen i offentlige udlejningsboliger og den samtidige ændring af boligsikringsforordningen. I denne forbindelse er kommunernes andel af boligsikringsudgifterne ændret fra 60 til 40 pct., mens Hjemmestyrets andel er øget fra 40 til 60 pct.

5.6.1 Skatteudligning mellem kommunerne
Den nugældende ordning om skatteudligning mellem kommunerne har visse uhensigtsmæssigheder indbygget. Hovedelementerne i skatteudligningsordningen er skitseret i boks 5.6.1.
Boks 5.6.1 Kommunal skatteudligning
Udligning af personskatter
Der foretages en udligning mellem de kommuner, der har et skatteprovenu, der pr. indbygger er over 120 pct. af landsgennemsnittet, og de kommuner, der har et skatteprovenu på under 90 pct. af landsgennemsnittet.
Udligning af selskabsskatter
En del af det samlede provenu fra selskabsskatten tilfalder kommunerne. Andelen, der tilfalder kommunerne, beregnes bl.a. med baggrund i et gennemsnit af de kommunale skatteprocenter vægtet med indbyggertallet i de enkelte kommuner. Af det beløb kommunerne modtager, tilfalder 10 pct. den enkelte kommune (hjemkommunen), mens de resterende 90 pct. udlignes mellem kommunerne efter indbyggertal.
Udligning af fælleskommunal skat
Den fælleskommunale skat fordeles på grundlag af kommunernes skatteindtægter i de foregående år og i forhold til den enkelte kommunes provenutab som følge af de forhøjede personfradrag i 1987.
Et væsentligt problem i ordningen er, at udligningsbeløbene bliver udregnet på baggrund af skatteprovenuer 2-3 år tilbage i tiden. En kommune kan således opleve at betale til en udligningsordning i et år med lave kommunale skatteindtægter, hvis kommunen to eller tre år før befandt sig i en situation med høje skatteindtægter. Med ordningen risikerer man således at pålægge kommuner en udgift i en periode, hvor der i forvejen er lav aktivitet.

Der arbejdes i øjeblikket på en ny skatteudligningsmodel, hvor det blandt andet vurderes, om uhensigtsmæssighederne i den gældende ordning kan undgås eller mindskes.

5.6.2 Statslige udgifter vedrørende Grønland
Udover bloktilskuddet afholder staten udgifter i forbindelse med statslige institutioners og myndigheders varetagelse af opgaver i Grønland. I 2001 vurderes disse udgifter at have været ca. 620 mio. kr. De største poster hertil vedrører Fiskeriinspektionen mv. under Forsvarsministeriet og politi, retsvæsen og kriminalforsorg med henholdsvis 263 mill. kr. og 162 mill. kr. i 2001, jf. tabel 5.5.1 At statens udgifter faldt i 1999 skyldes en engangsindtægt på 182,1 mill. kr. under Miljø- og Energiministeriet i forbindelse med statens salg af aktier i NUNA A/S til Dansk Olie og Naturgas A/S (DONG).

//////Tabel 5.6.3 Statslige udgifter vedrørende Grønland, mio. kr.
  1998 1999 2000 2001
A. Tilskud til Grønland 2.574,7 2.653,5 2.725,1 2.793,3
B. Driftsudgifter og øvrige tilskud 644,0 404,7 628,1 619,1
Heraf:
Fiskeriinspektion mv. under Forsvarsministeriet
Politi, retsvæsen og kriminalforsorg
Energi-, miljø- og råstofaktiviteter
Statens Luftfartsvæsen og Meteorologisk Institut
Dansk Polarcenter, arktisk forskning og forskningsrådene
Øvrige

356,8
130,6
65,6
37,9
36,0
17,1

286,2
143,2
-129,9
46,0
40,6
18,6

268,0
154,2
111,9
39,6
,8
18,6

263,2
162,1
103,7
46,6
24,0
19,5
C. Anlægsudgifter i alt 32,1 9,0 1,2 2,6
D. Samlede udgifter (A+B+C) 3.250,8 3.067,2 3.354,4 3.415,0
Anm.: For årene 1998 til 2000 er beløbene regnskabstal i årets priser. For år 2001 er beløbene budgetterede tal i 2001-priser.
Kilder: Opgørelsen er udarbejdet på grundlag af talmateriale modtaget fra ministerierne

1. Dette er en af årsagerne til, at der i udvalgets anbefalinger altid ligger, at bloktilskuddets værdi bør søges øget ved, at den grønlandske inflation bliver mindre end den danske.