Vækstpause og voksende offentligt underskud

I den nuværende situation er der ekstra stor usikkerhed om udviklingen i de offentlige finanser. Usikkerheden gælder også for det forventede likviditetstræk på landskassen. Pr. 1. januar 2020 var likviditeten i landskassen på 1,3 mia. kr., og der er behov for at sikre lånemuligheder som følge af den forventede udvikling i de offentlige finanser. I finanslovforslaget for 2021 lægges der op til, at der kan optages lån for 1,5 mia. kr. for at undgå, at landskassen kan komme i likviditetsproblemer fremadrettet

Lørdag d. 14. november 2020
Nationalbanken
Emnekreds: Politik, Økonomi.

Indholdsfortegnelse:
Økonomisk vækst på pause
Turistsæsonen for udlændinge er tabt
Fortsat pres på arbejdsmarkedet
Gode år i fiskeriet men usikkerhed om priser
Forslag til ny fiskerilov i 2021
Pres på de offentlige finanser
Voksende gæld men fra lavt udgangspunkt
Etableringen af nye lufthavne
Reformbehov i den offentlige sektor


Økonomisk vækst på pause i 2020
Flere års solid fremgang er blevet brudt med corona-pandemien. Rejserestriktioner har sat sine spor på erhverv med stor afhængighed af udenlandske besøgende. Den særlige grønlandske erhvervsstruktur mindsker dog påvirkningen fra den globale lavkonjunktur.

Gælden vokser men fra lavt niveau
Landskassen belastes af ekstra udgifter til nødbeflyvning, hjælpepakker mv. og færre indtægter fra skatter og afgifter fra fiskeriet. Der er udsigt til stigende offentlig gæld i selvstyret, kommunerne og de selvstyreejede aktieselskaber under ét. Stigningen sker dog fra et lavt udgangspunkt.

Offentlig effektivisering påkrævet
Det offentlige forbrug er gennem en årrække vokset mere end planlagt. Fremadrettet er der behov for effektiviseringer i den offentlige administration og serviceproduktion for at sikre en holdbar balance mellem de offentlige indtægter og udgifter.

Økonomisk vækst på pause
Flere år med stærk fremgang i Grønlands økonomi er blevet brudt med corona-pandemien. Der blev gennemført en række nedlukninger og rejserestriktioner i foråret, og det er stort set lykkedes at forhindre smittespredning i landet. Der er dog fortsat betydelig risiko som følge af smittespredning i andre lande, og derfor blev der i september bl.a. indført nye rejserestriktioner. Nedlukningerne og rejserestriktionerne har især ramt turismen og luftfarten, som står over for store udfordringer.

Hjælpepakker har understøttet virksomheder og lønmodtagere i de situationer, hvor nedlukning og restriktioner begrænsede erhvervsgrundlaget. De generelle hjælpepakker er afviklet ved udgangen af september, mens hjælpepakker målrettet turisme mv. er forlænget til udgangen af 2020. Der er desuden indført en særlig hjælpepakke, som er rettet mod at beskytte indtjeningen i det kystnære fiskeri mod lavere priser på fisk og skaldyr.

Grønlands økonomi er mildere påvirket af pandemien end økonomierne i mange andre lande. Det er der flere årsager til. For det første lykkedes det hurtigt at inddæmme smitten i landet, og derfor kunne de interne nedlukninger og restriktioner hurtigt afvikles. For det andet er erhvervsstrukturen med til at mindske afhængigheden af globale konjunkturer. Fiskeriet er det altdominerende eksporterhverv, og fangsterne har ikke været påvirket af ændringer i de globale afsætningsforhold. Risikoen for fiskeriet knytter sig især til muligheden for prisfald på fisk og skaldyr. For det tredje har Grønland en stor offentlig sektor, der bl.a. er muliggjort af den danske stats tilskud til Grønland. Endelig er importindholdet i både forbrug og investeringer højt, og derfor er de afsmittende effekter på andre erhverv af tilbagegang i turisme og luftfart svagere end i andre lande, hvor den indenlandske forsyning spiller en større rolle.

Fra 2016 til 2019 voksede økonomien i gennemsnit 2,8 pct. om året, afledt af stigende fiskeri til høje verdensmarkedspriser og et stigende forbrug og investeringsomfang. Grønlands Økonomiske Råd forventer i sin rapport fra september en vækstpause i 2020, og dermed et omtrent uændret aktivitetsniveau i forhold til 2019. I 2021 ventes en vis genopretning inden for turismeerhverv, så økonomien kan vokse omkring 2 pct., se tabel 1


Der er udbredt mangel på kvalificeret arbejdskraft på mange områder, både fagligt og geografisk. Beskæftigelsen er steget igennem en årrække, og presset på arbejdsmarkedet er stort. Selv om ledigheden er steget i løbet af foråret, så er niveauet fortsat lavt og ligger aktuelt på ca. 5 pct. af arbejdsstyrken, vurderet ud fra antal arbejdssøgende i kommunerne. Det er en halvering siden 2014. Mangel på arbejdskraft er i mange tilfælde søgt afhjulpet ved at tiltrække udenlandsk arbejdskraft.Efter flere år med overskud på de offentlige finanser er der udsigt til underskud. Udgifter til hjælpepakker, faldende skatter fra fiskeriet og ekstra udgifter til nødbeflyvning mv. påvirker landskassen. Et foreløbigt skøn fra Økonomisk Råd er, at underskuddet kan blive omkring 500 mio. kr. i 2020.

Turistsæsonen for udlændinge er tabt
Turismeerhvervene er hårdt ramt af nedlukninger og rejserestriktioner, der især har betydet en voldsom tilbagegang i udenlandske besøgende. Antallet af flypassagerer i udenrigsflyvning nåede 93.000 i 2019 efter flere års fremgang. Siden marts har der været meget langt mellem passagererne, se figur 1. Også de udenlandske overnatninger på hoteller, restaurationsbesøg, krydstogtbesøg mv. er faldet til et minimum eller helt ophørt. Turistsæsonen for udenlandske besøgende er koncentreret i sommermånederne. Tilbagegangen i antallet af udenlandske besøgende er den primære grund til faldet i eksporten i år, se tabel 1.

For at understøtte den indenlandske turisme i en situation med rejserestriktioner er der indført målrettede hjælpepakker. Hjælpepakkerne indeholder bl.a. rabatordninger for overnatninger og turistture og tilskud til visse rejser i Grønland.

Turismeerhvervet er udfordret, så længe der er problemer med at bringe smitterisikoen under kontrol i omverdenen, og der er derfor stor usikkerhed om, hvornår antallet af udenlandske besøgende vender tilbage til niveauet før coronakrisen. Øget turisme er en vigtig del af Naalakkersuisuts, den grønlandske regering, målsætning om at skabe et bredere erhvervsgrundlag.

Fortsat pres på arbejdsmarkedet
De seneste år har været præget af en udbredt mangel på arbejdskraft og et stort behov for udenlandsk arbejdskraft. Antallet af registrerede arbejdssøgende er faldet kraftigt siden 2016. Siden marts har der været en mindre fremgang på ca. 200 arbejdssøgende personer i forhold til samme måned året før. I september henvendte i alt 1.615 arbejdssøgende sig til kommunen med arbejdsløshed som et problem. Dette tal tyder på, at tilbageslaget i omsætningen inden for hotel, restauration, turisme og transport fortsat kun i beskeden grad har resulteret i større ledighed. Hjælpepakker til erhverv og lønmodtagere har givetvis bidraget til at mindske effekterne på arbejdsmarkedet.

Tilbageslaget på arbejdsmarkedet er betydeligt mindre end i andre lande. Den væsentligste udfordring er fortsat den store spredning i befolkningens tilknytning til arbejdsmarkedet. Det er en strukturel udfordring, som er uløseligt forbundet med uddannelsesniveauet. Arbejdsløsheden blandt personer uden uddannelse efter folkeskolen var 9,3 pct. i 2018 mod 2,8 pct. for personer med en erhvervsuddannelse og 0,5 pct. for personer med en videregående uddannelse.

Der er stort behov for kvalifikationer og kompetencer på arbejdsmarkedet, og det behov vil uden tvivl vokse fremover. I det lys har uddannelsesområdet en afgørende betydning, hvor det især skal sikres, at en større andel af ungdomsårgangene påbegynder og fuldender en kompetencegivende uddannelse.

Gode år i fiskeriet men usikkerhed om priser
Fiskeriet har haft en række forrygende år med fremgang i fangst af fisk og skaldyr til høje verdensmarkedspriser, se figur 2. Udviklingen er smittet af på indkomster, forbrug og investeringer og er grundlaget for de senere års solide økonomiske fremgang.

Vareeksporten består altovervejende af fiskeprodukter i varierende forarbejdningsgrad. De vigtigste arter i eksporten er rejer, hellefisk og torsk i nævnte rækkefølge.

Rejer er den vigtigste art i det grønlandske fiskeri og udgør over halvdelen af vareeksporten. Fiskeriet af rejer er MSC-certificeret som bæredygtigt. Det krav skal være opfyldt for at kunne sælge til de store opkøbere af fisk og skaldyr. Certificeringen indebærer, at de politisk fastsatte kvoter med små variationer følger den biologiske rådgivning og dermed den aktuelle viden om det holdbare niveau for fiskeriet på længere sigt.

Fangsten af rejer har i første halvår 2020 ligget 10 pct. højere end samme periode i 2019, bl.a. som følge af indsættelsen af nye trawlere. Den gode indtjening i erhvervet har medført, at den havgående fiskeflåde er ved at blive moderniseret. Flere rederier indsatte i 2019 nybyggede trawlere, som hver koster et trecifret millionbeløb, og som importeres fra udlandet.

Hellefisk fanges både til havs og tæt på kysten. Det havgående fiskeri er i lighed med rejefiskeriet MSC-certificeret. Det kystnære fiskeri, der ikke er MSC-certificeret, sker fra åbne joller eller små både – om vinteren også fra snescooter og hundeslæde. Det kystnære fiskeri har stor betydning i mange lokalområder, især i Diskobugten og områder længere mod nord. Størrelsen af de kystnære kvoter berører mange husstande og er derfor et politisk følsomt spørgsmål, hvis betydning er vokset med antallet af udstedte licenser til dette fiskeri. I 2019 var der udstedt 2.189 licenser i det kystnære fiskeri efter hellefisk mod 1.271 licenser i 2013. De fangede hellefisk i det kystnære fiskeri bliver mindre år for år, hvilket biologerne anser som et sikkert tegn på, at fiskeritrykket er for højt.

Prisen på fiskeprodukter har i det meste af et årti bevæget sig opad, med variation over tid og fra art til art. For eksempel er prisen på rejer fordoblet fra 2010 til 2020, mens prisen på hellefisk er steget 50 pct., og på torsk 80 pct.

Det globale tilbageslag og fald i efterspørgslen har imidlertid øget usikkerheden om de fremadrettede fiskepriser. Fiskeriet forventer fald i eksportpriserne på op til 20 pct., hvilket vil have betydning for både indtjeningen i erhvervet og for indtægterne i landskassen.

Afgifter på fisk og skaldyr, den såkaldte ressourcerenteafgift, nåede et historisk højt niveau omkring 400 mio. kr. i 2018 og 2019. Ressourceafgifterne er udformet, så der skal betales en afgift pr. kg fangst, hvor afgiftssatsen afhænger af markedsprisen på produktet. Når prisen falder, vil afgiften falde for alle deltagere i fiskeriet. Et prisfald på 20 pct. på fisk og skaldyr vil reducere afgifterne med ca. 150 mio. kr., og dertil kommer afledte virkninger af lavere indkomst- og selskabsskatter på landskassen.

Der blev i september annonceret en særlig hjælpepakke til det kystnære fiskeri efter rejer, krabber og torsk. Ordningen er udformet som en delvis prisgaranti, så de første 15 pct. af prisfaldet i forhold til 2019-niveauet dækkes af fiskerne, mens prisfald fra 15 pct. til 25 pct. vil blive dækket af landskassen.

Hjælpepakken har dermed ikke baggrund i regulering, der begrænser fangstmulighederne for det kystnære fiskeri, men er rettet mod at beskytte indtjeningen mod lavere verdensmarkedspriser. Prisudsving fra år til år i de forskellige arter i størrelsesordenen 15 til 25 pct. er inden for det historiske erfaringsområde og må normalt anses som en del af erhvervsrisikoen i fiskeriet. Hjælpepakken udløber foreløbigt ved udgangen af 2020.

Forslag til ny fiskerilov i 2021
Naalakkersuisut nedsatte i foråret 2019 en fiskerikommission, der
skal udarbejde forslag til de fremtidige rammebetingelser for fiskeriet. Af kommissoriet fremgår, at målsætningen er, at der opnås ”størst muligt langsigtede samfundsøkonomiske udbytte af fiskeriet på et bæredygtigt grundlag”.

Kommissionen offentliggjorde i slutningen af 2019 et debatoplæg med sine foreløbige overvejelser om den fremtidige fiskerilov. Oplægget peger på behov for lovfæstet tildeling af flerårige individuelle kvoter, bl.a. for at sikre en effektiv investeringsplanlægning i fiskerisektoren. Omsættelighed af kvoter skal være med til at sikre økonomisk effektiv udnyttelse af fangstmulighederne og kapaciteten i hele fiskerisektoren. Oplægget peger dog også på, at der i fiskeripolitikken kan være behov for at afveje hensynet til effektivitet i fiskerierhvervet på den ene side med lokale og sociale hensyn på den anden side. Kommissionen ventes at afslutte sit arbejde i februar 2021, med henblik på at Naalakkersuisut kan fremlægge et lovforslag til ny fiskerilov til behandling.

Pres på de offentlige finanser
Der har været pæne overskud på de offentlige finanser i en årrække afledt af de gunstige konjunkturer. Den udvikling vender med stor sikkerhed i år, hvor der er stigende udgifter til nødbeflyvning af Grønland, hjælpepakker mv. og fald i indtægter fra skatter og afgifter fra bl.a. fiskeriet, se boks 2.
Boks 2
Der blev indført hjælpepakker for at understøtte erhverv og lønmodtagere i de situationer, hvor restriktioner og nedlukninger resulterede i omsætningsfald på mindst 30 pct. og påvirkede de økonomiske muligheder generelt:

Akutpakke til virksomheder inden for hotel- og restaurationsbranchen til dækning af faste udgifter og en generel erhvervspakke til virksomheder i andre sektorer.

Lånemuligheder til grønlandske virksomheder, svarende til de statslige garantiordninger i Danmark. Med ordningen stilles statslige garantier for 70 pct. af bankudlån til virksomheder, der har omsætningstab som følge af coronasituationen.

Arbejdsmarkedspakke til sikring af lønkompensation til hjemsendte medarbejdere på 90 pct. af lønudgiften, dog højst 20.190 kr.

Aktivitetspakke for turisterhvervet med 500 kr. rabat på overnatninger og 300 kr. rabat på turistture. Rabatordningen er rettet mod at styrke den indenlandske turisme.

I september en ny hjælpepakke til det kystnære fiskeri efter rejer, krabber og torsk. Ordningen rettet mod kystfiskeriet er udformet som en delvis prisgaranti, så de første 15 pct. af prisfaldet i forhold til 2019 dækkes af fiskerne, mens de næste 10 pct. prisfald, dvs. fra 15 pct. til 25 pct., i forhold til 2019-priser bliver dækket af landskassen. Denne hjælpepakke adskiller sig grundlæggende fra de øvrige initiativer ved ikke at tage udgangspunkt i regulering, der begrænser erhvervsmulighederne. Ordningen dækker derimod tab i indtjening, som skyldes konjunkturmæssige udsving i markedspriser.

Grønlands Økonomiske Råd anslår, at underskuddet i 2020 kan blive i nærheden af 500 mio. kr. I forslaget til finansloven for 2021 er der budgetteret med et underskud på 175 mio. kr., mens besparelser og effektiviseringer i den offentlige sektor skal sikre balance mellem indtægter og udgifter i årene 2022 til 2024.

I den nuværende situation er der ekstra stor usikkerhed om udviklingen i de offentlige finanser. Usikkerheden gælder også for det forventede likviditetstræk på landskassen. Pr. 1. januar 2020 var likviditeten i landskassen på 1,3 mia. kr., og der er behov for at sikre lånemuligheder som følge af den forventede udvikling i de offentlige finanser. I finanslovforslaget for 2021 lægges der op til, at der kan optages lån for 1,5 mia. kr. for at undgå, at landskassen kan komme i likviditetsproblemer fremadrettet.

Voksende gæld men fra lavt udgangspunkt
Den offentlige gæld er stigende, men fra et lavt udgangspunkt. Selvstyret, kommunerne og de selvstyreejede aktieselskaber havde ved udgangen af 2018 en rentebærende bruttogæld på ca. 19 pct. af BNP, mens den rentebærende nettogæld var ca. 5 pct. Til sammenligning var den danske ØMU-gæld, som er nogenlunde sammenlignelig med den rentebærende bruttogæld, på 34 pct. af BNP.

Bruttogælden vil gradvis øges til omkring 30 pct. af BNP i 2022 af en række investeringer i de selvstyreejede selskaber og beslutningen om at anlægge nye lufthavne i Nuuk, Illulissat og Qaqortoq. Hertil vil komme et eventuelt låneoptag på op til 1,5 mia. kr. til likviditetsberedskabet, se ovenfor.

Selvstyret har generelt en betydelig risikoeksponering gennem de selvstyreejede selskaber. Eksponeringen er steget i de senere år gennem overtagelsen af alle aktier i Air Greenland i 2019 og etableringen af Kalaallit Airports. Samlet set ejer selvstyret 14 aktieselskaber, som står for en væsentlig del af den samlede produktion og værdiskabelse i landet. Det drejer sig bl.a. om fiskerikoncernen Royal Greenland, flyselskabet Air Greenland, dagligvarekoncernen KNI, rederiet Royal Arctic Line og TELE Greenland. I 2018 var der samlet set ansat ca. 5.000 i de selvstyreejede selskaber, og dertil kommer ca. 800 ansatte i de selvstyrekontrollerede aktiviteter inden for lufthavne, Mittarfeqarfiit, og energiforsyning, Nukissiorfiit. Derudover var der ca. 11.000 ansatte i den offentlige service og forvaltning ud af den samlede grønlandske beskæftigelse på 26.800 i 2018.

Langt over halvdelen af arbejdsstyrken er således enten ansat i de selvstyreejede selskaber eller i den offentlige sektor.

Etableringen af nye lufthavne
I disse år sker der en omfattende modernisering af infrastrukturen med anlæggelsen af nye lufthavne i Nuuk, Ilulissat og Qaqortoq, se figur 3.

Al persontransport til og fra Grønland sker med fly. Flytrafik dominerer også den interne transport, idet der generelt er meget store afstande mellem de beboede steder, og geografi og klima umuliggør veje mellem de enkelte byer og bygder. Sejlads spiller kun en rolle på kortere afstande. Næsten alle rejsende til og fra Grønland kommer gennem lufthavnen i Kangerlussuaq, hvorefter de flyver med mindre fly til den endelige destination, som er Nuuk for flertallet af flypassagererne. Derfor har der i en årrække været overvejelser om at udvide lufthavnen i Nuuk, så man kan flyve direkte fra Europa eller USA til Nuuk. Etableringen af nye lufthavne er et politisk følsomt emne, som vedvarende skaber spændinger mellem de forskellige regionale interesser.

Det selvstyreejede selskab Kalaallit Airport blev etableret i 2016 til at anlægge, eje og drive nye atlantlufthavne i Nuuk, Ilulissat og regionallufthavn i Qaqortoq. Lufthavnene i Nuuk og Ilulissat er siden skilt ud i selskabet Kalaallit Airport International, hvor selvstyret har en ejerandel på to tredjedele, og staten en ejerandel på en tredjedel. Det reducerer selvstyrets lånebehov og risiko ved de to lufthavnsprojekter. Desuden bliver renten på lånene lavere, end det ellers ville være tilfældet.

Sprængningerne til lufthavnene er gået i gang i Nuuk og Ilulissat. Vejr- og coronasituationen har dog forsinket projekterne med op til 12 måneder. Indsatsen koncentreres i første omgang i Nuuk, og flytning af mandskab og materiel til Ilulissat ventes at ske i 2022. Lufthavnen i Nuuk forventes færdig ved udgangen af 2023, og lufthavnen i Ilulissat i 2024.

Lufthavnen i Qaqortoq har fået en vanskeligere start. Kalaallit Airport måtte i august annullere udbuddet af anlægsarbejder og lufthavnsbygninger, da de modtagne tilbud lå væsentligt over selskabets budget. Der arbejdes nu på en løsning, som kan nedbringe omkostningerne ved projektet. Også ledelsesmæssigt har 2020 været et omskifteligt år for Kalaallit Airport. Selskabet har fået ny administrerende direktør i august 2020 og skal aktuelt have ny bestyrelsesformand.Den fremtidige infrastruktur har stor politisk bevågenhed, og der er igangsat et arbejde med at belyse samfundsøkonomien i de regionale landingsbaner i 8 byer, der i dag bl.a. betjenes af helikoptere. Det drejer sig om Uummannaq, Qasigiannguit, Kangaatsiaq, Qeqertarsuaq, Narsaq, Nanortalik, Ittoqqortoormiit og Tasiilaq, hvor sidstnævnte er den største by med knap 2.000 indbyggere. Belysningen af økonomien skal bl.a. undersøge, hvorvidt det rent driftsmæssigt kan betale sig at anlægge og drive disse landingsbaner under hensyntagen til forskellige valg af flytyper mv. Den politiske behandling af regionale landingsbaner forventes at begynde i efteråret 2020.

Reformbehov i den offentlige sektor
Befolkningens sammensætning ændrer sig betydeligt i de kommende år, og udviklingen vil sætte de offentlige finanser under pres. Antallet af ældre vil stige, og antallet af personer i den erhvervsaktive alder vil falde, se figur 4. Det er en udvikling, der er velkendt i mange lande, men som indtræder senere i Grønland og er knyttet til aldringen af de store årgange fra 1960’erne. Økonomisk Råds analyser af denne udvikling peger på, at aldringen af befolkningen vil øge de offentlige udgifter 5-6 pct. af BNP med de nuværende velfærdsstandarder inden for sundhed, ældrepleje mv. Det svarer til, at de offentlige udgifter vil stige med 1 mia. kr. mere end de offentlige indtægter over de næste par årtier. En budgetforbedring i den størrelsesorden kræver brede reformer, der bl.a. styrker effektiviteten i den offentlige sektor og øger erhvervsdeltagelsen og beskæftigelsen.

Reformer var også blandt pejlemærkerne i Naalakkersuisuts langsigtede holdbarheds- og vækstplan fra 2016, der forudsatte en årlig realvækst på 0,5 pct. Især effektivisering og modernisering af den offentlige sektor skulle bidrage til den varige budgetforbedring, som er påkrævet for at have langtidsholdbare offentlige finanser. Imidlertid er det offentlige forbrug i gennemsnit steget 2 pct. om året fra 2016 til 2018.

Som et af de få lande i verden er det offentlige forbrug i Grønland tilmed større end det private forbrug, og udgiftskløften er vokset i det seneste årti, se figur 5. En lille og geografisk spredt befolkning med deraf følgende smådriftsulemper i offentlig serviceproduktion kan tale for, at den offentlige sektor er større end i andre lande. Men den offentlige sektor fylder en meget stor og tilmed stigende del af økonomien. Det offentlige forbrug udgør 44 pct. af BNP. Den andel er ca. 24 pct. i Danmark.