Erhverv i Grønland - kapitel 03: Offentlig/privat virksomhed

Hertil kommer, at de offentligt ejede selskaber har adgang til kapital fra ejeren, Grønlands Hjemmestyre, enten gennem trækningsret på Landskassen til finansiering af driften eller til egenkapital i en størrelsesorden, som kun meget få private virksomheder kan magte.

Onsdag d. 7. januar 1998
Grønlands Arbejdsgiverforening
Grønlands Baseselskab
Sulisa
Emnekreds: Erhverv.

Indholdsfortegnelse: 3.1 Konkurrenceforvridning 3.2 Ikke kostægte prisdannelse 3.3 Konkurrencen på arbejdskraften 3.4 Offentligt ejede selskaber og nettostyrede virksomheder Konkurrencen mellem offentligt ejede virksomheder og privat ejede virksomheder foregår på ulige vilkår. Den stærke politiske indflydelse på driften af de offentligt ejede virksomheder gør, at virksomhederne ofte handler anderledes end privat ejede virksomheder. Den deraf følgende negative konsekvens på virksomhedernes økonomiske resultat bliver neutraliseret via driftstilskud fra landskassen. De offentligt ejede virksomheder er for deres potentielle konkurrenter oftest også den altdominerende kunde. Det gør at mange private virksomheder opgiver konkurrencen og lægger sig i ly af monopolerne. Konkurrence skal ske på lige vilkår, det er til samfundets bedste. Offentligt ejede virksomheder skal ikke gives særlige rettigheder blot fordi, de er offentligt ejede. Med det generelt betydelige offentlige engagement i erhvervslivet og med de senere års etableringer af helt eller delvist offentligt ejede aktieselskaber, opstår der en lang række problemer i henseende til konkurrenceforholdene indenfor erhvervslivet og de heraf afledte virkninger på den private investeringslyst. Offentlige virksomheder er som udgangspunkt underlagt politiske beslutninger. Der er således en væsentlig forskel i såvel beslutningsprocesser, finansieringsmuligheder, offentlig indsigt samt kontrol og sanktionsadgang, mellem private og offentlige virksomheder. Det er derfor meget væsentligt for tillidsforholdet mellem private og offentlige virksomheder, at det offentliges erhvervsaktiviteter sker på lige konkurrencevilkår i forhold til de private virksomheder. Tilliden bliver bedst skabt gennem en konsekvent lovgivning. Den skal klart beskrive den offentligt ejede erhvervsvirksomheds betingelser, overordnede strategier og langsigtede mål. Og så skal offentligheden have indsigt i de offentligt ejede selskabers regnskaber mv. På den baggrund er det uforståeligt, at lovgiverne ikke finder anledning til at gennemføre samme regler for offentligt ejede aktieselskaber, som er gældende i den danske aktieselskabslovgivning. Specielt at offentligt ejede aktieselskaber har samme oplysningspligt som børsnoterede selskaber. De grønlandske mikromarkeder med umiddelbar mulighed for at danne monopoler og den betydelige offentlige dominans i erhvervsbilledet, hvor det offentlige både optræder som primærkunden for det private erhvervsliv og som konkurrerende virksomhed gennem de offentligt ejede selskaber, skaber mange problemer i forholdet mellem privat og offentlig virksomhed. Blandt de vigtigste problemstillinger skal især nævnes: konkurrenceforvridning Ikke kostægte og ugennemsigtig prisdannelse Konkurrencen på arbejdskraften 3.1 Konkurrenceforvridning Som udgangspunkt er det vigtigt at slå fast, at offentlig erhvervsvirksomhed ikke i sig selv er konkurrenceforvridende i forhold til privat erhvervsvirksomhed. Men der bliver skabt grundlag for konkurrenceforvridning når: De offentligt ejede aktieselskaber er meget større end de øvrige virksomheder i markedet. De offentligt ejede aktieselskaber har deres forretningsområder spredt ud over det meste af Grønland. De offentligt ejede aktieselskaber omfatter erhvervsaktiviteter, hvor der er tale om konkurrence med private virksomheder, samtidigt med at de offentligt ejede virksomheder modtager offentlige tilskud i større eller mindre omfang. Hertil kommer, at de offentligt ejede selskaber har adgang til kapital fra ejeren, Grønlands Hjemmestyre, enten gennem trækningsret på Landskassen til finansiering af driften eller til egenkapital i en størrelsesorden, som kun meget få private virksomheder kan magte. Yderligere tillægges flere af virksomhederne et lovbestemt monopol, enten som virksomhed eller på dele af virksomhedens aktiviteter. På aktivitetsområder, hvortil der ydes offentligt tilskud, finder prisfastsættelsen af disse aktiviteter sted enten i direkte forhandling mellem det offentligt ejede selskab og den bevilgende myndighed, eller der indgås såkaldte servicekontrakter mellem de offentligt ejede selskaber og Grønlands Hjemmestyre. Men der bliver ikke afholdt licitationer, og offentlighedens kendskab til indholdet i disse aftaler, blandt andet om aftalens specifikke omfang og beregninger på fastsættelsen af prisen, er yderst beskedent. Derfor er der heller ikke sikkerhed for, at de opgaver, som bliver løst af de offentligt ejede selskaber på basis af servicekontrakter med hjemmestyret, bliver gennemført med et for samfundet maksimalt udbytte i henseende til pris og kvalitet. Det bør være et offentligt mål, at der for alle servicekontrakter foreligger offentligt tilgængelige kontrolpriser, beregnet af de offentlige myndigheder, som indgår servicekontrakter med de enkelte offentligt ejede selskaber. Et yderligere konkurrenceforvridende element er, at på de forretningsområder, hvor de offentlige selskaber på grund af markedsforholdene har et de facto monopol, bliver monopolets fordele udnyttet til at holde andre ude af markedet. Det sker helt åbenlyst på grundlag af politiske aftaler mellem selskaberne og ejerne af selskaberne - det offentlige. Det bør derfor være en hovedregel, at der stilles samme krav til offentligt og privat ejede selskaber. Ligeledes bør det offentlige afholde sig fra at give de offentligt ejede selskaber særlige rettigheder, begrundet i såkaldt særlige forhold. En anden problemstilling, som viser sig i konsekvens af de små markeder og de store offentlige selskaber, er, at de private virksomheder ofte har de offentligt ejede selskaber som betydelige kunder. Private virksomheder er derfor yderst sårbare i den almindelige markedskonkurrence i forhold til offentligt ejede selskaber. Sårbarheden kan føre til situationer, hvor den lille private virksomhed føler sig trynet af den store offentligt ejede virksomhed, eller at der bliver indgået underhåndsaftaler mellem de offentligt ejede selskaber og private virksomheder, som sætter de almindelige markedskræfter ud af spillet. Samtidig er der i de små og lukkede markeder og samfund basis for, at der bliver taget andre hensyn end de rent forretningsmæssige, når der bliver indgået aftaler om at udføre opgaver for de offentligt ejede selskaber eller for de offentlige myndigheder. Flere af de her rejste problemstillinger kan løses gennem lovgivning og en effektiv håndhævelse heraf - for eksempel gennem den gældende konkurrencelovgivning. Men indtil i dag er det ikke lykkedes at få Konkurrencenævnet, som er nedsat i medfør af konkurrencelovgivningen, til at fungere effektivt. Det kan have flere årsager - men den væsentligste er, at Konkurrencenævnet i dag ikke har en sammensætning og en uafhængighed af de politiske beslutningsprocesser, som gør det muligt for nævnet at handle effektivt og selvstændigt. På denne baggrund er det let at forstå det private erhvervslivs mistro til aftalerne mellem de offentligt ejede selskaber og hjemmestyret, og mellem private og offentlige aktører i markedet. 3.2 Ikke kostægte prisdannelse På de aktivitetsområder, hvor de offentligt ejede selskaber har monopol, bliver priserne fastsat efter aftale med hjemmestyret. Priserne skal, set med de offentligt ejede selskabers øjne, fastsættes ud fra hensynet til virksomhedens rentahilitet. Med andre ord bør det væsentligste kriterium for virksomhederne vare profitmaksimering. Hjemmestyret har samme politiske interesse i, at de offentligt ejede selskaber tjener penge blandt andet til forrentning og afdrag af de lån, hjemmestyret direkte eller indirekte har ydet selskaberne. Men herudover ønsker politikerne også, at de offentligt ejede selskaber fører en beskæftigelsesfremmende politik. Og endelig har politikerne naturligvis et hensyn at tage til den almindelige prisdannelse og hermed til omkostningsniveauet i samfundet. Politikerne sidder altså på den ene side som ejere og bestyrelse i selskaber, som skal skabe indtjening, samtidig med, at der er en lang række almene samfundspolitiske hensyn at varetage. Den dobbeltrolle er yderst vanskelig at håndtere, og gennem pressen er vi da også ofte vidne til, at politikerne retter kritik mod de offentligt ejede selskabers pris eller beskæftigelsespolitik, samtidig med at selvsamme politikere sidder i selskabernes bestyrelser og er medansvarlige for selskabernes pris og beskæftigelsespolitik. Pris- og takstfastsættelserne i de offentligt ejede selskaber bliver således ofte en konsekvens af politiske kompromiser, hvor forskellige former for subsidiering og krydssubsidiering bliver en væsentlig faktor i den endelige prisfastsættelse. De politiske beslutninger om omkostninger og priser flytter fra landstinget ind i bestyrelserne i de offentligt ejede selskaber. Prisdannelsen bliver uigennemsigtig, og det bliver meget vanskeligt at kontrollere, i hvilket omfang eventuelle politisk bestemte subsidier anvendes i henhold til det politiske beslutningsgrundlag. Ensprissystemet er en konsekvens af denne sammenblanding af politiske interesser og de offentligt ejede selskabers egen ret til at fastsætte priser. Ensprissystemet er en krydssubsidiering, som delvis giver de offentligt ejede selskaber dækning for de øgede omkostninger, der er ved at drive virksomhed i små urentable markeder, ved at fastsætte "for høje" priser i de større markeder, end der umiddelbart er grundlag for. Herudover kan de offentligt ejede selskaber i vid udstrækning på grund af dominansen i markedet fastsætte sine priser uden konkurrencemæssige hensyn. Det får på den anden side også den konsekvens, at de mindre private virksomheder fastsætter deres priser i ly af de offentlige selskabers priser. Det betyder, at så længe de offentligt ejede selskaber i de områder, hvor der er mulighed for konkurrence, fastsætter priser, som ligger over de priser, som er nødvendige til dækning af omkostningerne samt et rimeligt overskud, så kan de private virksomheder også opretholde højere priser end nødvendigt, uden at de private virksomheder har forpligtelser gennem krydssubsidiering til dækning af underskudsgivende aktiviteter andre steder. Derved bidrager de offentlige selskaber direkte til at fastholde et for højt omkostningsniveau i nogle markeder til gavn for den private sektor, medens det modsat betyder, at de private virksomheder ikke har mange chancer i konkurrencen med de offentlige virksomheder i de områder, hvor der ikke er markedsmæssige forudsætninger for konkurrence. 3.3 Konkurrencen på arbejdskraften De fleste offentligt ejede selskaber er bundet til offentlige overenskomster, som er baseret på ansættelsc. i offentlig tjeneste og ikke på ansættelse i en normal erhvervsvirksomhed. Desuden afspejler lønniveauet i disse overenskomster fortsat et socialt element i den offentlige beskæftigelse. Generelt ligger det almindelige lønniveau i de offentligt ejede selskaber noget under lønniveauet i de private virksomheder. Det har naturligvis den konsekvens, at den mere aggressive del af arbejdsstyrken i Grønland søger væk fra de offentligt ejede selskaber og mod de private virksomheder. Derfor er der grund til at antage, at opgaverne bliver løst mere effektivt i de private virksomheder i forhold til de of'fentligt ejede selskaber, med mindre de private virksomheder får en - i forhold til det offentlige lønniveau - for høj pris for deres varer og tjenesteydelser. Flere af de offentligt ejede selskaber har da også ytret ønske om at frigøre sig fra de offentlige overenskomster, for at få mulighed for at tilbyde lønvilkår, som kan tiltrække kvalificeret arbejdskraft i tilstrækkeligt omfang. Set med det private erhvervslivs øjne vil et sådant skridt yderligere skærpe konkurrencen mellem de offentligt ejede selskaber og de private virksomheder, og det vil derfor være endnu mere nødvendigt med klare spilleregler for de offentligt ejede selskabers virke. 3.4 Offentligt ejede selskaber og nettostyrede virksomheder Det offentlige driver også erhvervsaktivitet i de såkaldt nettostyrede virksomheder, det vil sige i virksomheder, hvis nettoresultat direkte indgår i hjemmestyrets finanslov. Nogle af de virksomheder, der i dag drives som nettostyrede virksomheder, forventes inden for kort tid at blive omdannet til selskaber. Det drejer sig blandt andet om Grønlands Lufthavnsvæsen og Grønlands Værfter. Den politiske beslutning om at om danne disse virksomheder til selskaber hviler på en erkendelse af, at de på flere aktivitetsområder indgår i den almindelige konkurrence i markedet. Men der kan også ligge finanspolitiske betragtninger bag beslutningen. Man undgår nemlig en del politiske diskussioner om bevillinger i landstinget, ved at lade opgaverne løse i selvstændige selskaber. Iler er eksempler på, at hjemmestyret lader almene direktoratsopgaver løse via offentligt ejede selskaber, således at personalet kan særhonoreres udenom de gældende overenskomster. På samme måde kan opgaver blive finansieret og løst i de offentligt ejede selskabers regi uden at de enkelte opgaver bliver gjort til genstand for politisk debat i landstinget. Landstinget skal alene tage stilling til et udefineret offentligt tilskud til en såkaldt servicekontrakt, hvis indhold ikke er nærmere specificeret for landstingets politikere. Ovennævnte giver mulighed for udenomsparlamentarisk virksomhed og kan tilsløre den politiske debat og den politiske stillingtagen til hvor, hvornår og hvordan samfundets opgaver skal løses. Den situation kan føre til mistillid til de politiske beslutninger, og til mistillid i forholdet mellem privat og offentlig virksomhed. De rent nettostyrede virksomheder er typisk virksomheder, som har vital samfundsmæssig interesse. Men også på dette område bør der gennem en generel politisk debat tages stilling til, i hvilket omfang disse virksomheder også skal agere på konkurrencemarkedet. For eksempel må der tages stilling til, om Nukissiorfiit kan deltage i offentlige licitationer ved at anvende fast ansat personale til at løse anlægsopgaver, når personalet i en kortere eller længere periode ikke har arbejdsopgaver inden for Nukissiorfiits egen virksomhed. Det ligger udenfor denne rapports område at tage stilling til hvilke opgaver, der skal løses i offentligt regi gennem de nettostyrede virksomheder eller i de offentligt ejede selskaber, og hvilke opgaver der skal løses i privat regi. Men det må være et ufravigeligt krav til fremtidig erhvervsudvikling, at denne diskussion tages op, og at der bliver skabt klarhed omkring spørgsmålet på såvel kort som lang sigt.