Klage over Hjemmestyret i forbindelse med projekteringen af nye landingsbaner

Redegørelse fra Ombudsmanden, afgivet 29. februar 1996.

Onsdag d. 6. marts 1996
Ombudsmanden
Emnekreds: Ombudsmanden.

Den 12. april 1995 klagede NUNA-Consult A/S ved advokat Henrik Hey, repræsenteret af advokatfuldmægtig Nicholas Symes, over, at Landsstyreområdet for Erhverv, Trafik og Forsyning (og det tidligere Landsstyreområde for Offentlige Arbejder og Trafik) og derunder hørende myndigheder i deres sagsbehandling i forbindelse med antagelse af tekniske rådgivere ved projektering af nye landingsbaner, med udgangspunkt i en bemyndigelse til Landsstyret truffet på Landstingets efterårssamling 1994,
  • havde "udvist dårlig forvaltningsskik ved bl. a. generelle sagsbehandlingsfejltagelser",
  • og at "offentlige organer har brudt med nøje fastlagte normer for valg af teknisk rådgivning".
Klagers anbringender er opdelt i hovedafsnittene "indirekte inhabilitet m.v. og "manglende information m.v.".

Klagen blev indgivet efter, at Direktoratet i marts måned 1995 havde afbrudt et forhandlingsforløb med klager om indgåelse af en projekteringsaftale for en landingsbane og tilhørende vejanlæg ved Maniitsoq by, og efterfølgende havde besluttet at tildele projekteringsopgaven for samtlige nye landingsbaner i henhold til Landstingets principbeslutning til et konsortium bestående af Hjemmestyrets tidligere tekniske rådgivere under det nu afbrudte forhandlingsforløb med blandt andet klager, nemlig Rambøll-Hannemann & Højlund Ingeniøritut Siunnersuisarfik A/S og N&R Ingeniørit Siunnersuisartuusut A/S.

Der har efter klagens indgivelse været følgende korrespondance med klager og Direktoratet samt Grønlands Lufthavnsvæsens Anlægsorganisation (GLV/Anlæg):
  • Ved brev af 4. maj 1995 anmodede man herfra Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsyning om at fremsende en række sagsakter hertil.
  • Ved brev af 10. maj 1995 anmodedes Direktoratet tillige om en udtalelse til sagen.
  • Den 26. maj 1995 fremsendte Direktoratet en række af de den 4. maj udbedte bilag.
  • Den 7. juli 1995 afholdtes et møde mellem advokatfuldmægtig Nicholas Symes og min kontorchef, Michael Mikkelsen, om afklaring af en række tvivlsspørgsmål i klagen. I den forbindelse udleverede klager yderligere to bilag. Kopi af notat vedrørende dette møde vedlægges til Direktoratets orientering.
  • I fortsættelse af mødet den 7. juli 1995 fremsendte klagers advokat den 13. juli 1995 tre supplerende bilag til belysning af klagen, nemlig kopi af telefax af 30. januar 1995 fra GLV/Anlæg til klager, kopi af brev nr. 0004 af 10. januar 1995 fra GLV/Anlæg til klager og klagers mødereferat af 18. januar 1995 vedr. møde den 10. januar 1995 mellem klager og GLV/Anlæg.
  • Ved brev af 31. juli 1995 redegjorde klager for indholdet af yderligere to dokumenter. Kopi af klagers brev vedlægges til orientering.
  • Ved brev af 2. august 1995 anmodedes klager herfra om tilsendelse af den af klager omtalte telefax af 13. januar 1995 og klagers akkvisitionsbrev.
  • Disse dokumenter fremsendte klager ved brev af 8. august 1995.
  • Ved brev af 8. september 1995 anmodede man herfra Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsyning om en supplerende redegørelse på baggrund af dele af det tidligere fremsendte bilagsmaterialet i sagen.
  • Den 5. oktober 1995 fremsendte Direktoratet denne supplerende redegørelse med bilag.
  • Ved brev herfra af 1. november 1995 anmodedes Direktoratet om en yderligere udtalelse.
  • Klagers advokat fik ved brev af 2. november 1995 herfra mulighed for at kommentere Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsyning's høringssvar af 5. oktober 1995.
  • Den 16. november 1995 fremsendte Direktoratet en redegørelse med bilag til besvarelse af brevet herfra af 1. november 1995.
  • Klager kommenterede ved brev af 20. november 1995 Direktoratets høringssvar af 5. oktober 1995. Kopi af klagers udtalelse vedlægges til orientering.
  • Den 17. januar 1996 fremsendtes herfra nogle supplerende spørgsmål til Direktoratet omkring de bevillingsmæssige aspekter i sagen.
  • Den 24. januar 1996 anmodedes Direktoratet om at svare på nogle spørgsmål, som ikke var besvaret eller ikke tilstrækkeligt klart besvaret ved brevene herfra af 8. september 1995 og 1. november 1995.
  • Den 26. januar 1996 kommenterede Direktoratet i form af en udtalelse fra GLV/Anlæg de i brevet af 17. januar 1996 stillede spørgsmål.
  • Den 5. februar 1996 besvarer Direktoratet brevet herfra af 24. januar 1996.
På baggrund af klagen og det foreliggende bilagsmateriale kan følgende handlingsforløb i sagen lægges til grund:

I juni 1993 nedsattes en arbejdsgruppe med det formål at tilvejebringe en oversigt over anlægsudgifterne ved en afskaffelse af passagerbeflyvning med helikoptere og at skabe et samlet billede over anlægsudgifterne ved en total udbygning af landingsbanesystemet på vestkysten.

Rapportens konklusion var en anbefaling til Landstinget af en principbeslutning om en anlægsplan omfattende op til 7 landingsbaner på 800 meter i byerne Upernavik, Uummannaq, Aasiaat, Sisimiut, Maniitsoq, Paamiut og Qaqortoq. De samlede anlægsudgifter blev anslået til 840 mio. kr.

Rapporten forudsatte, at hensynet til lokal beskæftigelse, Grønlandsfly A/S' overgang til en ny trafikstruktur, anlægsprogrammets samlede logistik og finansieringsrammerne indgik som overordnede elementer i prioriteringen af anlægstakten for landingsbanerne.

Landstinget tiltrådte den 16. november 1993 rapporten, og det blev i den forbindelse besluttet at iværksætte planlægningsarbejdet med anlæg af de nye landingsbaner i efteråret 1993.

Landstinget besluttede endvidere, at der i 1994 skal gennemføres forundersøgelser, projektering og udarbejdelse af tilbudsmateriale, svarende til det samtidig udarbejdede finanslovforslag, og til Landstingets efterårssamling 1994 skal forelægges en anlægsplan med forslag til anlægstakt, hvor der er taget hensyn til optimal lokal beskæftigelse og en rationel overgang til en ny trafikstruktur.

På landstingsfinansloven for 1994 blev på konto 10.10.71., Sekretariatet, udbygning af landingsbanestruktur, afsat 40 mio. kr. "til projektering, udlicitering samt udførelse af jordarbejder".

Den 4. november 1993 skriver NUNA-Consult A/S til Lufthavnsvæsenet, idet virksomheden tilbyder sin assistance ved landingsbaneprojektet, idet man oplyser at virksomheden, som har opkøbt den grønlandske virksomhed Bigum og Steenfos A/S, har mere end 25 års erfaring med arbejde i Grønland. NUNA-Consult A/S tilbyder sin assistance i joint-venture med den danske virksomhed COWIconsult.

Den 18. januar 1994 udarbejder Landsstyreområdet for Offentlige Arbejder og Trafik et landsstyreoplæg med følgende indstillinger:

"Bygherrefunktionen for lufthavnene placeres i en nyoprettet anlægsafdeling under Grønlands Lufthavnsvæsen, ..., Bygherrefunktionen for vejanlæg fra by til lufthavne placeres i Bygge- og Anlægsstyrelsen, Bevillingerne i 1994 placeret på konto 10.10.71. overføres til Grønlands Lufthavnsvæsens anlægskonto 70.75.61, Landsstyret fremlægger byggeprogram indeholdende bl. a. forslag til endelige tidsplaner og overslag til Landstinget på efterårssamlingen 1994, ...".

Af dette landsstyreoplæg fremgår endvidere under afsnittet "Foreløbig planlagte aktiviteter:

"Primo 1994: Anlægsafdelingen kontraherer med rådgivende firmaer med henblik på en egentlig projektering

...

Efterår 1994: Hjemmestyrets Bygge- og Anlægsstyrelse kontraherer med rådgivende firmaer med henblik på en egentlig projektering af de infrastrukturelle formål

...".

I et brev af 21. januar 1994 til GLV tilbyder N&R Ingeniørit Siunnersuisartuusut A/S sin arbejdskraft i forbindelse med landingsbaneprojektet, hvilket resulterede i aftalen mellem GLV/Anlæg og denne virksomhed samt Rambøll-Hannemann & Højlund Ingeniøritut Siunnersuisarfik A/S om teknisk rådgivning og bistand.

Om rådgivningens omfang hedder det i aftalens afsnit 2.1.:

Opgaven omfatter teknisk rådgivning og bistand vedrørende anlæg af lufthavnene i etape 1 (Maniitsoq, Sisimiut, Aasiaat og Uummannaq). Rådgivningen for ovennævnte lufthavne er opdelt på følgende rådgivningsaftaler:
  1. Landingsbaneanlæg
  2. Vejanlæg
  3. Standardbygninger
  4. Elrådgivning
  5. Bygherreleverance
  6. Bro over Ulkebugten i SIS
Nærværende aftale omhandler rådgivning for 1) landingsbaneanlæg og 2) vejanlæg excl. projektforslag i MAN og AAS, c) indkvarteringsbygning, tankanlæg, vandforsyning og brændstofanlæg excl. alle elinstallationer i UUM

...".

Den 27. januar 1994 godkendes på et landsstyremøde rokeringsansøgningen til konto 70.75.61., som forelægges Finansudvalget til godkendelse.

Det fremgår af referatet fra Landsstyrets møde, at landsstyreområderne for økonomi og offentlige arbejder og trafik i fællesskab udarbejder et oplæg til Landsstyrets behandling på et ekstraordinært møde den 31. januar 1994, med følgende "sigtepunkter for øje": "At der under Lufthavnsvæsenet oprettes en enhed, som skal forestå anlægsopgaven, at anlægsenheden får politisk reference til det samlede Landsstyre, idet der herudover løbende afgives orienteringer til en bred sammensat politisk følgegruppe, at anlægsenheden får administrativ reference til direktionssekretariatet, at der på EM 1994 fremsættes forslag til en samlet anlægslov for projektet".

Af referat den 10. februar 1995 af Landsstyrets møde den 31. januar 1995 fremgår blandt andet:

"Landsstyret besluttede:

...

-at tilslutte sig etableringen af en selvstændig anlægsorganisation under Mittarfeqarfiit, som får det fulde projekt- og bygherreansvar for gennemførelsen af den samlede opgave.

...".

Den 22. april 1994 afholder Direktoratet for Offentlige Arbejder og Trafik et "på-vej-hjem" møde på Hotel Hans Egede med repræsentanter for Grønlands Arbejdsgiverforening, TSP, KANUKOKA, landsstyremedlemmet for Offentlige Arbejder og Trafik, chefen for GLV, Jesper Juhl.

Der foreligger intet officielt referat fra dette møde, men det fremgår af klagen hertil, at landsstyremedlemmet på mødet redegjorde for Landsstyrets beslutninger, og at chefen for Lufthavnsvæsenet har ønsket at benytte grønlandske rådgivere i forbindelse med landingsbanerne, samt at man for at få udarbejdet de nødvendige etableringsansøgninger i GLV havde kontraheret med Nielsen & Rauschenberger A/S, SON Ingeniørit og Masanti Titartaasarfik ApS.

NUNA-Consult A/S retter ifølge klagens sagsfremstilling på baggrund af dette informationsmøde henvendelse til GLV og melder sig som interesserede i opgaven med teknisk rådgivning.

Ved brev af 1. juni 1994 takker GLV for modtagelsen af tilbud fra NUNA-Consult A/S, og oplyser samtidig, at "den endelige beslutning om lufthavnsudbygning først bliver taget på Landstingets efterårssamling", hvorfor den mellemliggende tid benyttes til "at få etableret et grundlag for den egentlige projektering", og GLV vil derfor vende tilbage til sagen efter efterårssamlingen.

GLV's anlægsorganisation skriver herefter den 19. oktober 1994 til NUNA-Consult A/S og COWIconsult vedr. det videre forløb i sagen; det hedder således i brevet:

"... Som tidligere nævnt er det planen, at Landstinget den 28. oktober 1994 behandler projektet ... Der er derfor p.t. ingen endelig politisk stillingtagen til projektets omfang og tidsramme. Nedennævnte redegørelse er derfor af samme uforpligtende art, som oplægget til aftalen. Formålet med redegørelsen er alene at udnytte tiden bedst muligt i tilfælde af at en opstart af projektering skal finde sted. ... Såfremt det blive aktuelt, vil vi udarbejde forslag til rådgivningsaftale mellem GLV og Dem med udgangspunkt heri. For at præcisere rådgivningsaftaleforslagets indhold omkring honorering, vil De blive bedt om at udfylde nogle tilbudslister ... De vil herefter blive indkaldt til en forhandling, som planlægges at finde sted i uge 46 ( 14. - 20. november 1994, red. ) jf. nedenstående tidsplan. Efter afslutningen af disse forhandlinger er det formålet, at der eventuelt indgås en endelig rådgivningsaftale. Som konsulent i forbindelse med ovennævnte arbejde har GLV engageret bygherrerådgiverfirmaet Hifab ...".

Af landsstyremedlem Kuupik Kleists fremlæggelse af Landsstyrets redegørelse omkring anlæg af regionale landingsbaner i Landstinget den 28. oktober 1994, fremgår blandt andet:

"Landstinget traf på efterårssamlingen 1993 en principbeslutning om , at der til efterårssamlingen 1994 skulle udarbejdes et forslag til anlægslov om etablering af nye regionale landingsbaner med henblik på at omlægge den interne flytrafik til hovedsageligt at være baseret på anvendelse af fastvingede fly.

...

Planlægningsgrundlaget for at igangsætte etableringen af regionale landingsbaner er endnu behæftet med en sådan usikkerhed, at Landsstyret har afstået fra at fremlægge et forslag til anlægslov på denne samling. Der er i stedet som bilag til redegørelsen omdelt et udkast til anlægslov, som detaljeret beskriver de økonomiske og anlægstekniske forhold ved projektet.

...

Landstingets stillingtagen til Landsstyrets forslag til anlægsrækkefølge og endelige tekniske løsninger vil ske under behandling af de årlige bevillingslove.

...

Opgavens kompleksitet øges imidlertid bl. a. ved, at flere landingsbaner skal opføres samtidigt i en begrænset anlægsperiode, og at der forudsættes særlige krav om maksimering af den hjemlige deltagelse.

...

Der er udarbejdet anlægsbestemte byggeprogrammer, som specificerer overslag over anlægsudgifterne. De samlede udgifter til landingsbanerne er beregnet til 947 mio. kr.

Den usikkerhed, der knytter sig til den endelige banedimensionering som følge af myndighedsgodkendelse hos Statens Luftfartsvæsen, samt en generel usikkerhed på udsprængningsmængde, konkurrenceforhold m.v. vurderes samlet at kunne medføre behov for en forøgelse af de samlede udgifter med ca. 12 pct. til i alt 1.060 mio. kr.

...

Anlægsarbejdet vil naturligt strække sig over en lang årrække. For at sikre, at arbejdet kan udføres med maksimal deltagelse af det hjemlige erhvervsliv, er anlægsperioden udvidet til år 2002.

...

Det er Landsstyrets opfattelse, at det omdelte materiale - med forbehold for myndighedsbehandlingen - giver grundlag for, at Landstinget bemyndiger Landsstyret til at videreføre planlægningen og igangsætte projekteringen, og endvidere påbegynde vejanlæg for første etape af anlægsopgaverne. Det lovforberedende arbejde kan herefter færdiggøres i perioden frem til forårssamlingen 1995. I praksis vil det ikke være af afgørende betydning for anlægsarbejderne, at der ikke vedtages en anlægslov på denne samling. Selve baneanlæggene vil ikke kunne påbegyndes før 1996.

...

På denne baggrund skal Landsstyret fremkomme med følgende anbefalinger:
  • at Landsstyret bemyndiges til at igangsætte projektering og anlæg af vejføringer i byerne i 1. etape, når der foreligger godkendelse fra Statens Luftfartsvæsen af etableringsansøgninger,
  • at såfremt der ikke inden årsskiftet foreligger etableringsgodkendelse af landingsbanen i Sisimiut kan Landsstyret med Finansudvalgets og Trafikudvalgets tilslutning igangsætte projektering og udbud af banerne i Aasiaat og ved Uummannaq".
Disse indstillinger blev tiltrådt af Landstinget.

Parallelt hermed afsattes på finansloven for 1995, konto 70.11.20., 75.569.000 kr. (senere reduceret til 74.369.000 ved rokering godkendt af Finansudvalget) til udbygning af landingsbanestrukturen. I bemærkningerne til bevillingen hedder det blandt andet:

"... Det forudsættes, at myndighedsbehandlingen er afklaret, og at der foreligger godkendelser fra Statens Luftfartsvæsen af de udarbejdede etableringsansøgninger, før Landsstyret kan disponere midler til at igangsætte projektering og anlægsarbejder.

...

Det forventes, at Landstinget på Forårssamlingen 1995 kan behandle et forslag til landstingslov om anlæg af regionale landingsbaner, og at et endeligt budget kan fastlægges i forbindelse med TB1 ...".

Af tekstanmærkning til bevillingen fremgår, at disponering forelægges Landsstyret og Landstingets Finansudvalg til godkendelse.

Det samlede landingsbaneprojekt blev ved finansloven anslået til 962.608.000 kr. med men usikkerhedsmargen på op til yderligere 12 pct. til i alt 1.078.100.000 kr.

Den 1. november 1994 indgår GLV/Anlæg en rådgivningsaftale med Hifab Bygherreombud om bistand ved indgåelse af rådgivningsaftaler med de udpegede ingeniørfirmaer.

Ved brev af 2. november orienterer GLV, Anlægsorganisationen, NUNA-Consult A/S og COWIconsult om udfaldet af landstingsbehandlingen, og oplyser endvidere i den forbindelse:

"For god ordens skyld skal det oplyses, at GLV har igangsat processen med rådgivningsaftaleforslag med følgende rådgivningsopdeling:

...

3. Maniitsoq bane - vejNUNA-Consult / Cowi Consult A/S".

Den 27. december 1994 skriver GLV, Anlægsorganisationen, til klager med følgende overskrift "Vedr. aftale om projektering af lufthavn i Maniitsoq". I brevet redegør GLV/Anlæg for sin vurdering af de indkomne tilbud.

Det hedder herunder:

"Som det er redegjort for tidligere, skal GLV/Anlæg efter afsluttende forhandlinger fremlægge resultaterne af alle de indkomne tilbud for de 4 lufthavne til Landsstyret til godkendelse. En betingelse for, at GLV/Anlæg kan udarbejde en indstilling er, at resultaterne af de forhandlede honorar/budgetstørrelser har et indstillingsværdigt niveau".

Om GLV's vurderinger af de enkelte dele i klagers tilbud hedder det i brevet, at tilbuddets enkelte dele kan indstilles bortset fra følgende:
  • Vejanlæg
  • Byggeledelse:Se bemærkninger
  • Fagtilsyn: Se bemærkninger
  • Udlæg:Kan ikke indstilles
  • Landingsbaneanlæg
  • Byggeledelse:Se bemærkninger
  • Fagtilsyn:Se bemærkninger
  • Udlæg:Kan ikke indstilles
I bemærkningerne til byggeledelse og fagtilsyn hedder det i brevet:

"Aftalen vil blive udarbejdet i en form, der kan resultere i en adskillelse mellem projektering og ydelser vedrørende udførelse.

GLV/Anlæg lægger vægt på, at de på stedet værende rådgiverfirmaer om muligt benyttes til fagtilsyn og byggeledelse. Dette af hensyn til den lokale beskæftigelse og projektets økonomi.

GLV/Anlæg finder det vigtigt, at især de projekterende for landingsbanen forestår byggeledelsen, og at der alene er en aftalepart pr. anlæg. Byggeledelsen er en ydelse, der primært må vurderes med hensyn til projektets kvalitetssikring og økonomi.

De indkomne tilbud viser, at der er meget forskellige bud på omfanget af byggeledelsen og dermed også udlægsstørrelsen".

Om vejanlæg - udlæg, bemærker GLV/Anlæg i relation til forslag og hovedprojekt:

"Det for GLV/Anlæg indstillelsesværdige niveau for dette udlæg vil være ca. 50 % af tilbuddet".

Om landingsbaneanlæg - udlæg, bemærker GLV/Anlæg om udførelse:

"Som rettesnor kan det meddeles, at Deres tilbud ligger ca. 1,0 - 1,5 mio. kr. højere end andre modtagne tilbud.

Brevet afsluttes med en anmodning om følgende:
  • en revurdering af omfanget af udlægsstørrelse for landingsbaneanlæg resulterende med et revideret budget
  • undersøge mulighederne for at benytte et firma fra Maniitsoq til at forestå fagtilsyn og byggeledelse for vejanlægget og landingsbaneanlægget
  • et revideret budget for ovenstående ydelser og udlæg, der tager udgangspunkt i en maksimal benyttelse af de på stedet værende rådgivere".
Ved brev af 10. januar 1995 meddeler GLV/Anlæg klager, at man kan indstille en rådgiveraftale med klager for så vidt angår vejanlæg men ikke for så vidt angår landingsbaneanlæg, såfremt klager fastholder nærmere angivne forbehold og forhøjelser.

Samme dag afholdes et møde med deltagelse af Steffen Ulrich-Lynge fra GLV/Anlæg og to repræsentanter for klager (Søren Ibsen og Jens Ejskjær) omkring klagers seneste, reviderede tilbud af 5. januar 1995.

Der foreligger alene et mødereferat udarbejdet af klager, og det hedder heri, GLV konkluderede, at man vil kunne indstille en nærmere specificeret aftale til Landsstyret med en udgiftsramme på 6.256.708 kr.

Den 13. januar 1995 telefaxer GLV/Anlæg et aftaleudkast til klager.

Den 30. januar 1995 fremsender GLV/Anlæg en telefax til klager, hvoraf det fremgår, at det er nødvendigt, at GLV modtager en række bilag forinden, udkast til rådgiveraftale og forhandlingsresultat kan fremlægges for "direktoratet".

Den 9. februar 1995 besluttede Landsstyret, at indstille til Finansudvalget, at der gives disponeringsadgang til i alt 14,2 mio. kr. "til gennemførelse af de i oplæg til Landsstyret af 8. februar 1995 nævnte opgaver under forudsætning af, at der foreligger en skriftlig tilkendegivelse om forventet godkendelse af etableringsansøgningerne fra Statens Luftfartsvæsen".

Disponeringsansøgningen er opdelt i 13.500.000 kr. til udarbejdelse af projektforslag og projektering for banerne i 1. etape for perioden frem til 1. juli 1995 og 700.000 kr. til forberedende arbejder såsom flyvetekniske evalueringer, færdiggørelse af rådgiveraftaler, materialer til miljøgodkendelser, udarbejdelse af udbudsmateriale, udarbejdelse af prækvalifikationsmateriale og diverse mindre opgaver, hvor det er nødvendigt med ekstern bistand.

Det hedder nærmere i Landsstyreoplægget, som dannede grundlag for Landsstyrets indstilling til Finansudvalget:

"For at sikre, at byggesæsonen 1995 kan udnyttes, ansøges om adgang til disponering af midler til en eventuel udarbejdelse af projektforslag og projektering for landingsbanerne i byerne Uummannaq, Aasiaat, Sisimiut og Maniitsoq (1. etape). Det er en forudsætning, at der forud for igangsætningen foreligger en skriftlig tilkendegivelse fra Statens Luftfartsvæsen (SLV) om forventet godkendelse af etableringsansøgningerne for banerne.

SLV har ikke på nuværende tidspunkt godkendt etableringsansøgningerne. Af drøftelserne med SLV er det imidlertid fremgået, at der for så vidt angår banen i Sisimiut formentlig er tale om et teknisk problem, som der nu kan findes en acceptabel og økonomisk rimelig løsning på. Ligeledes vurderes, at der vil kunne opnås godkendelse af selve baneprojektet.

Tidsfaktoren er kritisk for at udnytte byggesæsonen 1995. Udarbejdelse af projektforslag vil kræve ca. 2 måneder og anlægsarbejdet vil tidligst kunne forventes igangsat efter yderligere 4 måneder (efter afholdelse af udbudsrunder m.v.).

Som helhed forventes de samlede udgifter til udarbejdelse af projektforslag og projektering for banerne i 1. etape at ville udgøre ca. 13,5 mio. kr. for perioden frem til 1. juli 1995.

...

Udarbejdelse af projektforslag m.v. bør igangsættes så tidligt som muligt. Det vil således være uhensigtsmæssigt, såfremt det som følge af den parlamentariske situation frem til udgangen af marts 1995 ikke skulle blive muligt at udnytte byggesæsonen i år.

...

Udgifterne frem til 1. juli 1995 forventes at have følgende fordeling (mio. kr.):
  • Maniitsoq
  • Vej: 0,8
  • Anlæg: 1,2
  • I alt 2,0
  • Finansudvalget tiltrådte Landsstyrets disponeringsansøgning.

    På et møde den 23. februar 1995 afleverede GLV/Anlæg et brev af samme dato til Direktoratet for Offentlige Arbejder og Trafik, att. Direktør Stig Bendtsen, vedrørende igangsættelse af projekteringen af de 4 landingsbaner.

    Det hedder blandt andet i brevet:

    "For de 4 lufthavne er nedenstående rådgiveraftaler forhandlet færdigt i udkast. ... Maniitsoq: For delprojekterne vejanlæg og landingsbaneanlæg er udkast forhandlet færdigt med et rådgiverteam bestående af NUNA-Consult/COWIconsult".

    I brevet søger GLV/Anlæg herefter om disponering af i alt 31.100.000 kr. til projektering udbud og kontrahering efter en nærmere angiven fordelingsnøgle. Omkostninger til projektering, udbud og kontrahering til landingsbaneanlæg og vejanlæg udgør 20.438.000 kr.

    Der er ikke tilstillet mig noget referat fra det møde, hvor brevet af 23. februar 1995 blev overgivet Direktoratet for Offentlige Arbejder og Trafik.

    I stedet har jeg modtaget kopi af et andet brev fra GLV/Anlæg til Direktoratet, dateret 2. marts 1995, hvori det hedder:

    "På et møde den 23. februar 1995 afleverede GLV/Anlæg en indstilling, hvori det anbefales, at igangsætte projekteringen af de 4 lufthavne i 1. etape. I indstillingen er der redegjort for de forventede samlede omkostninger til rådgivningsydelser.

    PISAP tilkendegav på mødet, at direktoratet fandt de samlede omkostninger til rådgivningsydelser for høje.

    GLV/Anlæg fik til opgave at vurdere mulige besparelser.

    ...

    Til dækning af usikkerhed vedr. bl. a. beskæftigelsessituationen er der indregnet 12 pct. tillæg til byggeprogrammernes totale anlægssum på 962,6 mio. kr. således at det totale anlægsbudget udgør 1.078 mio. kr.

    Overskridelsen af de samlede omkostninger til rådgivningsydelser udgør iht. indstillingen 5.348 t.kr. eller mindre end 5 % af det samlede usikkerhedstillæg.

    ...

    Det er GLV/Anlægs og Hifab's vurdering, at det ikke vil være seriøst at genoptage forhandlingerne om projekteringshonoraret på de delprojekter, hvor der foreligger et færdigforhandlet aftaleudkast.

    Det vil være muligt at reducere omkostninger til projekteringshonorar for projektforslag og hovedprojekt ved at udbyde flere lufthavne/delprojekter samlet.

    Forhandlingerne med rådgiverne er udtrykkeligt ført under den forudsætning, at aftalerne skal godkendes i PISAP forinden aftalerne er bindende. Rent juridisk er der således ingen problemer i at annullere de modtagne underhåndsbud og herefter foretage udbud.

    Der er dog ingen tvivl om, at rådgiverne på trods af ovenstående alligevel vil blive overraskede over et evt. udbud og at rådgiverne vil føle sig dårligt behandlet. Utilfredsheden med et samlet udbud vil blive forstærket med den trufne beslutning vedr. byggestyring.

    Det kan ikke udelukkes, at rådgiverne vil forsøge at rejse en politisk sag om mindre grønlandsk beskæftigelse ved et samlet udbud af lufthavne/delprojekter.

    ...

    Konklusioner:

    ...

    Det må ... anses som sandsynligt, at der er muligt at reducere de samlede omkostninger for rådgiverydelser med 4 til 5 mio. kr. ved at foretage samlet entrering af dele af projekteringen eller hele projekteringen af lufthavnene i 1. etape. Den overordnede tidsplan kan ikke overholdes, der vil ske en senere fysisk opstart

    ... ".

    Ifølge klagen modtager klager den 14. marts 1995 telefonisk orientering om, at Direktoratet agter at ophæve de færdigforhandlede rådgiveraftaler.

    Jeg har, trods to skriftlige anmodninger herom, ikke modtaget notat til sagen om denne samtale.

    I et brev af 15. marts 1995 kommenterer Direktoratet GLV/Anlæg's indstillinger i brevet af 2. marts 1995.

    Direktoratet meddeler i den forbindelse, at man imødeser "et oplæg til rådgiveraftaler, der eksempelvis omfatter 1 - 2 rådgivere - evt. i form af et samarbejde - og som herefter omfatter alle 4 baneanlæg".

    Den 22. marts 1995 fremsender GLV/Anlæg til Direktoratet en revideret oversigt over færdigforhandlede faste honorarer og budgetter vedr. rådgiveraftaler, med udgifter på i alt 17.651.822 kr. excl. broanlæg og standard bygninger og standard el.

    Dette brev ses ikke besvaret af Direktoratet.

    I et andet, samme dag dateret brev, med samme journal- og brevnummer fra GLV/Anlæg til Direktoratet, understreger GLV/Anlæg, at der ikke er indgået juridisk bindende aftaler, og at GLV/Anlæg på mundtlige forespørgsler bl. a. har oplyst, at en samlet projekteringsaftale for de 4 baner var en mulighed.

    Den 23. marts 1995 fremsender GLV/Anlæg til Direktoratet att. kommitteret Søren Jakobsen og Grønlands Baseselskab en række forslag til procedurer og indhold af et formøde med rådgiverne. Det fremgår heraf blandt andet:
    1. Formål : Formålet med mødet er at give en dækkende information om de planlagte rådgiveraftaler.
    2. Målsætning : Målsætningen er at få en positiv proces omkring de nye rådgiveraftaler
    3. Mødeforløb :
    1. Indledning (PISAP)
    2. Introduktion af forslag til rådgiveraftaler (GLV/Anlæg)
    3. Fremlægning af omfanget af aftalen (GLV/Anlæg)
    4. GB's rolle (GB)
    5. Tidsplan for rådgiveraftalerne (GLV/Anlæg)
    6. Udtalelse af rådgiverne
    • Mødedeltagere
    1. Bygherrerepræsentanter
    1. PISAP
    2. GLV/Anlæg
    3. GB
    • Rådgivere
    1. Hovedrådgiver 1
    2. Hovedrådgiver 2
    3. Underrådgivere
    I GLV/Anlægs brev til Grønlands Baseselskab hedder det om deltagerkredsen:

    "Rådgiver 1: ???" og med håndskrift er tilføjet "N&R/R&H"

    "Rådgiver 2: ???" og med håndskrift er tilføjet: "NUNA/COWI/---".

    Ved et brev af 27. marts 1995 til NUNA-Consult A/S meddeler Direktoratet, at man ikke finder, at der er indgået bindende aftaler om projekteringen.

    Det hedder videre i brevet:

    "Af en samlet vurdering af dette oplæg om rådgiveropgaverne fremgår, at de drøftede udkast til rådgiveraftaler ville indebære udgifter, der ikke umiddelbart er bevillingsmæssig dækning for at afholde. Direktoratet har derfor fundet det naturligt at søge en løsning, der i højere grad kan bringe udgifterne til rådgiveraftalerne i overensstemmelse med bevillingsgrundlaget for projektet. I de mulige løsningsmodeller vil indgå forslag, der i højere grad vil tilgodese, at der kan opnås stordriftsfordele i projekteringsopgaverne".

    Af Direktoratets høringssvar af 5. februar 1996 hedder det ifølge oplysning indhentet fra GLV/Anlæg:

    "N&R og Rambøll og Hannemann blev kontaktet telefonisk den 28. marts 1995 og bedt om at komme til møde den 29. marts 1995 angående ny tilbudsgivning. Mødet blev afholdt den 29. marts. Der foreligger ikke noget referat fra mødet, hvorunder selskaberne blev bedt om at komme med et nyt tilbud på en samlet løsning inden 5. april.

    Nuna Consult og Cowi Consult blev samtidig kontaktet telefonisk med henblik på et møde den 30. marts angående ny tilbudsgivning med den samme tidsfrist den 5. april. Der foreligger vedlagte referat fra mødet udarbejdet af Jens Ejskjær, Nuna Consult".

    Den 30. marts 1995 afholdtes i GLV/Anlægs lokaler i Nuuk lufthavn det ovenfor omtalte møde med repræsentanter for Direktoratet, GLV/Anlæg og NUNA-Consult A/S om indhentelse af nye tilbud på projekteringsopgaven.

    Mødet er, som anført af Direktoratet, refereret i et af klager udarbejdet referat, hvori det blandt hedder:

    J. Raa Andersen, GLV/Anlæg (JRA) meddelte, at GLV/Anlæg arbejdede på at indhente 2 tilbud på projektering af samtlige 4 baner i 1. etape. Det var i den forbindelse, NUNA-Consult A/S var indkaldt til møde, idet de 2 tilbud, man ville indhente, ville blive fra henholdsvis N&R og R, H&H i samarbejde og NUNA-Consult A/S med de tilknyttede rådgivere, man måtte finde formålstjenligt. JRA oplyste, at årsagen til, at man arbejdede på at indhente 2 tilbud er, at med de allerede indkomne tilbud var der sket en budgetmæssig overskridelse.

    På baggrund af ovennævnte fremlagde JRA et aftaleudkast omfattende 4 landingsbaner.

    ...

    JRA meddelte, at såfremt NUNA-Consult agtede at afgive pris, ønskede GLV/Anlæg at modtage tilbud i løbet af ca. 1 uge. Heri meddelte NUNA-Consult, at det er fuldstændig umuligt. NUNA-Consult mente at tilbudsregning vil tage ca. 1 måned. Dette skal ses i lyset af, at bygherren ønsker, at NUNA-Consult inddrager andre lokale firmaer i projekteringen, og at denne proces er både besværlig og tidskrævende.

    JRA forespurgte, hvad NUNA-Consult's holdning var til det seneste udspil. Jens Ejskjær meddelte, at NUNA-Consult er særdeles rystede over sagsforløbet, men kunne ikke umiddelbart svare på, hvad reaktionen ville blive.

    ... ".

    GLV/Anlæg v/ Jørgen Raa Andersen tilskriver herefter klager ved brev af 31. marts 1995 og meddeler, at nyt tilbud skal være GLV i hænde senest den 5. april 1995 kl. 1200.

    Det hedder endvidere i brevet:

    "Målsætningen ... er behovet for at bringe det samlede projekteringshonorar i overensstemmelse med budgettet, samtidig med at andelen af grønlandsk beskæftigelse besvares.

    Det er vores hensigt inden udgangen af uge 14 at kunne underskrive en projekteringsaftale, der udelukkende er gjort betinget af følgende forbehold fra hjemmestyret:

    "Bindende aftale om rådgivningsopgaven kan indgås med forbehold for at de fornødne myndighedsgodkendelser opnås fra Statens Lufthavnsvæsen, og at godkendelse ikke forudsætter væsentlige ændringer i projektet. Ligeledes er det en forudsætning for bindende aftale, at der opnås disponeringsadgang til bevillinger på Finansloven".".

    Ifølge et telefonnotat af 31. marts 1995 fra Direktoratet til sagen, hvorefter Søren Ibsen fra klager havde meddelt, at fristen for klager til at afgive nyt bud var så kort, at det ville være umuligt at reagere inden nævnte dato.

    Det hedder endvidere i notatet, som er udarbejdet af Søren Jakobsen:

    "Søren Ibsen havde en række bemærkninger, der omtalte drøftelserne som skinforhandlinger med NUNA-Consult A/S, og at andre rådgivere havde haft bedre forudsætninger.

    Jeg oplyste, at der havde været tale om et helt parallelt forløb i drøftelserne med rådgivergrupperingerne og at den asymmetri, der var mellem de enkelte rådgiveres kendskab til de enkelte lokaliteter (jf. N&R udarbejdelser af byggeprogram m.v.) jo ikke kunne ændres - eller forhindre GLV-A i at drøfte aftaler med enkelte firmaer.

    ...".

    Ifølge klagers oplysninger (side 6, note 13), hvilket er bekræftet i Direktoratets høringssvar af 26. maj 1995, afholdtes den 6. april 1995 et møde i Direktoratet med deltagelse af direktør Stig Bendtsen, kommitteret Søren Jakobsen, landstingsmedlem Anders Nilsson, Finansudvalget og adv.fm. Nicholas Symes for klager.

    På dette møde blev ifølge klager oplyst, at Direktoratet ønskede at få gennemført og underskrevet rådgivningskontrakter med Nielsen & Rauschenberger A/S og Rambøll Hannemann & Højlund A/S, hvorefter de grønlandske ingeniørfirmaer kunne tilgodeses ved aktiv deltagelse i konsortiet.

    Det hedder om mødet i Direktoratets høringssvar af 26. maj 1995, at mødets formål var at såvel advokat som landstingsmedlemmet ønskede en baggrundsorientering om "en række generelle forhold vedr. blandt andet Direktoratets opbygning, landingsbaneprojektet i almindelighed m.v.".

    Det fremgår af et efterfølgende brev (af 4. maj 1995) fra GLV/Anlæg til Direktoratet, at der er forhandlet en hovedrådgiveraftale med en udgiftsramme på 13.000.000 kr., hvilket GLV/Anlæg i brevet sammenligner med tidligere aftaleudkast beregnet til 21.351.322 kr. minus 4.350.000 kr. (projektforslag på vej i Aasiaat og Maniitsoq, foreløbig aftale om broanlæg, foreløbig aftale om standard bygninger og foreløbig aftale om elrådgivning), netto 17.001.322 kr.

    Jeg skal efter at have gennemgået sagsmaterialet udtale følgende til klagen:

    Generelt om min undersøgelse, herunder min kompetence:
    Med henvisning til landstingsloven om Landstingets Ombudsmand, 6, stk. 2, har min undersøgelse alene omfattet sagsbehandlingsskridt inden for 1 år fra klagens indgivelse, det vil sige fra 12. april 1994 og senere.

    Efter ombudsmandslovens 4, stk. 1, omfatter min virksomhed samtlige forvaltninger under hjemmestyret. Min undersøgelse af en sag vil derfor også kunne omfatte myndighedsdispositioner, der reguleres af privatretlige regler, ligesom jeg naturligvis har kompetence til at undersøge forvaltningens privatretlige dispositioner i det omfang, disse dispositioner tillige er omfattet af forvaltningsretlige regler.

    Det offentliges indgåelse af projekteringsaftaler, som denne sag handler om, er ikke omfattet af landstingsloven om sagsbehandling i den offentlige forvaltning, men af privatretlige regler. Jeg finder i den forbindelse anledning til at bemærke, at landstingsloven om licitation ikke finder anvendelse på indgåelse af aftaler om projektering, hvilket fremgår af bemærkningerne til landstingsloven.

    Uanset dette må der stilles en række grundlæggende krav til det offentliges handlemåde også i forhold, som reguleres af privatretlige regler som i denne sag.

    Sådanne krav har jeg som beskrevet nedenfor fundet det af betydning at undersøge i denne sag som følge af den indgivne klage:

    Legalitetsprincippet:
    Det følger af Landsstyrets forfatningsretlige stilling i forhold til Landstinget, som er beskrevet i Hjemmestyreloven og forudsætningsvis fremgår af Grundloven, at Landsstyrets dispositioner skal ske i overensstemmelse den lovgivning, som Landstinget vedtager, hvilket i den foreliggende sag navnlig vil sige bevillingslovgivningen.

    Lighedsprincippet:
    Det er et fundamentalt princip i et retssamfund, at det offentlige ikke udøver usaglig forskelsbehandling uanset, om det offentlige handler på forvaltningsretligt eller privatretligt grundlag.

    Ansøgere og andre parter i sager hos det offentlige skal således som udgangspunkt behandles ens, og forskelsbehandling må kun finde sted, hvor dette har lovhjemmel eller i øvrigt er sagligt motiveret.

    Notatpligt:
    Ved siden af sagsbehandlingslovens notatpligt gælder der for offentlige myndigheder en almindelig forpligtelse til at gøre notat om alle væsentlige ekspeditioner i en sag, herunder afholdelse af møder.

    Denne pligt er ikke mindst en konsekvens af kravet om, at det offentlige, herunder Landstinget, skal kunne kontrollere myndighedernes dispositioner.

    Jeg har valgt at samle mine bemærkninger vedrørende notatpligt i et særskilt afsnit til sidst i min udtalelse, idet disse bemærkninger i vidt omfang "går på tværs" af de enkelte klagetemaer.

    Informationspligt:
    Den regelregulering som findes i landstingsloven om offentlighed i forvaltningen og landstingsloven om sagsbehandling i den offentlige forvaltning navnlig vedrørende notatpligt, aktindsigt, partshøring og begrundelse udspringer af en grundlæggende pligt for det offentlige generelt til at bestræbe sig på at give en så præcis og retvisende information som lovligt muligt ved forespørgsler og andre henvendelser, ligesom det offentlige har en vis pligt til på eget intiativ at informere en sags parter om vigtigere faktiske forhold i en sag.

    Opgavefordelingen mellem myndighederne:
    Henset til, at bygherrens (hjemmestyrets) opgaver i den foreliggende sag har være delt mellem Direktoratet og Grønlands Lufthavnsvæsens Anlægsorganisation - sidst nævnte blev etableret specielt til varetagelse af opgaver under landingsbaneprojektet - har jeg fundet anledning til at vurdere, om den af Landsstyret fastsatte kompetencefordeling har været hensigtsmæssig i forhold til overholdelsen af de principper, jeg har skitseret ovenfor.

    Vedrørende sagens privatretlige aspekter, skal jeg udtale:
    Klager har overfor mig oplyst, at der muligvis vil blive anlagt en erstatningssag mod indklagede, hvor aftalebrud vil blive påberåbt, og jeg har imidlertid allerede af den grund, jf. ombudsmandslovens 6, stk. 4, ikke fundet grundlag for at undersøge de privatretlige aspekter i sagen.

    Jeg har i konsekvens heraf heller ikke taget stilling til, om myndighedernes beslutning om at standse forhandlingsforløbet med klager om en særskilt projekteringsaftale vedrørende Maniitsoq anlæggene, har været rigtig eller rimeligt begrundet i de hensyn, som Direktoratet og GLV/Anlæg har oplyst. Jeg har i min udtalelse nedenfor udelukkende vurderet, om det offentliges handlemåde har levet op til de ovenfor beskrevne grundlæggende pligter for offentlige myndigheders optræden.

    Min udtalelse i det følgende vil derfor være en kommentar til de enkelte klagepunkter med udgangspunkt i de principper, det offentlige er bundet af, jf. ovenfor.

    De enkelte klagepunkter:
    Hjemmelsgrundlaget:

    Klager har anført, at fordi hjemmelsgrundlaget for forvaltningens dispositioner i sagen alene er en principbeslutning i Landstinget, i modsætning til en anlægslov, som først vedtoges efter klagens indgivelse, må der stilles skærpede krav til forvaltningsudøvelsen.

    Det er min opfattelse, at Landstinget ved sin bemyndigelse til Landsstyret om at igangsætte projektering og vejanlæg har taget endelig stilling til hjemmelsgrundlaget for Landsstyrets og underliggende myndigheders dispositioner i overensstemmelse med denne bemyndigelse, og Landstinget har samtidig forudsat, at en anlægslov skal vedtages senere.

    Jeg kan allerede derfor ikke anlægge en særlig vurdering af hjemmestyrets sagsbehandling inden for rammerne af Landstingets bemyndigelse.

    Habilitet m.v.
    Klager gør i dette afsnit af klagen gældende, at udvælgelsen af rådgivende ingeniører generelt er sket i strid med almindelige habilitetskrav, idet hjemmestyrets myndigheder har været vidende om, at bygherrerådgiveren har varetaget usaglige hensyn i sin rådgivning.

    Det fremgår videre af klagens afsnit 2.3 "Byggeriets retsforhold", at klager gør gældende, at bygherrerådgiveren har været uberettiget til at afgive bud på projekteringsopgaven.

    Der klages endvidere over, at hjemmestyret ikke har været berettiget til at inddrage kriterier som tidsfaktor og stordriftsfordele ved valg af projekterende ingeniørfirmaer.

    De almindelige regler om inhabilitet i forvaltningen findes i landstingsloven om sagsbehandling i den offentlige forvaltning, kapitel 2.

    Sagsbehandlingslovens regler om inhabilitet finder anvendelse også på sager om indgåelse af kontraktforhold og lignende privatretlige dispositioner, men alene for forvaltningspersonellet, jf. 1.

    Et privat ingeniørfirma, som på aftaleretlig basis udfører rådgivningsfunktioner for en offentlig myndighed kan ikke anses for omfattet af forvaltningsretlige regler, herunder sagsbehandlingsloven, jf. også ovenfor under mine generelle bemærkninger.

    Jeg må derfor afvise at undersøge, hvorvidt bygherrerådgiveren har varetaget usaglige hensyn, og om bygherrerådgiveren efter entrepriserettens regler har været uberettiget til at afgive bud på projekteringsopgaven.

    Jeg må tillige afvise at undersøge, om forvaltningen har været bekendt med bygherrerådgiverens varetagelse af usaglige hensyn, da dette ville forudsætte en undersøgelse, som nævnt ovenfor.

    Af samme årsag kan jeg heller ikke udtale mig om, hvorvidt hjemmestyret har været uberettiget til at acceptere et tilbud fra bygherrerådgiveren.

    Jeg kan alene i den forbindelse bemærke, at forvaltningen har en forpligtelse til at reagere, hvis der i forbindelse med rådgivningsforholdet opstår tvivl om rådgiverens uvildighed eller rådgivningens saglighed, idet en offentlig myndighed naturligvis er ansvarlig for, at dens beslutninger træffes på et sagligt grundlag, uanset om en del af beslutningsgrundlaget tilvejebringes gennem brug af ekstern rådgivningsbistand.

    Man anmodede herfra ved brevet af 8. september 1995 blandt andet Direktoratet om følgende: "Det hedder videre i Direktoratets brev (nr. 196 af 27. marts 1995):

    "I de mulige løsningsmodeller vil indgå forslag, der i højere grad vil tilgodese, at der kan opnås stordriftsfordele i projekteringsopgaverne".

    Direktoratet anmodes om at oplyse, hvorvidt der, da brevet blev afsendt fra Direktoratet forelå konkrete tilbud på samtlige eller på flere af projekteringsopgaverne og vejanlæggene.

    Såfremt dette ikke fremgår af Direktoratets besvarelse af nogle af ovenstående spørgsmål, anmodes Direktoratet om at oplyse, hvornår Direktoratet og GLV blev bekendt med at Nielsen og Rauchenberger A/S og Rambøll Hannemann & Højlund A/S ville afgive bud på projekteringsopgaverne. Er denne information modtaget skriftligt, anmodes Direktoratet om at fremsende kopi af henvendelserne fra de pågældende virksomheder".

    Dette spørgsmål blev ikke besvaret ved Direktoratets svar af 5. oktober 1995.

    Under pkt. 3 i supplerende høring af 1. november 1995 herfra hedder det bl. a.:

    "Man skal derfor herfra tillige anmode om en udførlig redegørelse for på hvilket tidspunkt de enkelte rådgivergrupperinger er blevet orienteret om, at Hjemmestyret ønskede eller arbejdede på en samlet løsning af projekteringsopgaverne for de 4 landingsbaner.

    Redegørelsen ønskes vedlagt
    • Direktoratets eller GLV's mødereferater,
    • de breve som måtte være tilgået rådgivergrupperingerne om det nye grundlag (en samlet løsning) samt,
    • i det omfang der er sket mundtlig orientering af parterne, notater vedrørende indholdet af og tidspunktet for denne mundtlige orientering".
    Der foreligger alene summarisk besvarelse hertil uden bilag i Direktoratets brev af 16. november 1995.

    Den 24. januar 1996 rykkedes Direktoratet påny for en fyldestgørende besvarelse af de stillede spørgsmål.

    Direktoratets seneste høringssvar af 5. februar 1996 er citeret ovenfor side 14.

    Det materiale, som har været fremlagt for mig, finder jeg ikke giver en tilstrækkelig dækkende beskrivelse af Direktoratets eller GLV/Anlæg's korrespondance med de rådgivende ingniører til, at jeg kan tage stilling til, om myndighederne burde have været opmærksom på forhold, som vil kunne henføres til begrebet "usaglig rådgivning" fra disse ingeniører.

    I relation til den del af klagen, som vedrører spørgsmålet om inddragelse af stordriftsfordele og tidsfaktor som kriterier for beslutningen om antagelse af projekterende ingeniørfirmaer, skal jeg udtale:

    Ad stordriftsfordele:
    Dette kriterium ses første gang nævnt i GLV/Anlægs brev til Direktoratet af 2. marts 1995, citeret ovenfor side 12f.

    Muligheden for et samlet udbud af flere lufthavne eller delprojekter blev da nævnt i lyset af, at GLV/Anlæg i brevet af 23. februar 1995, citeret ovenfor på side 9, havde søgt om disponering af i alt 31.100.000 kr. til projektering, udbud og kontrahering.

    På dette tidspunkt havde Finansudvalget, på baggrund af det på side 10f omtalte landsstyreoplæg, udarbejdet af Direktoratet 8. februar 1995, godkendt disponeringen af de 13,5 mio. kr. plus 0,7 mio. kr. til projektering af landingsbanerne i Uummannaq, Aasiaat, Sisimiut og Maniitsoq.

    Landstinget og dets udvalg afgør selv, om de har modtaget tilstrækkelig eller retvisende information. Det ligger derfor uden for min kompetence at tage stilling til, om Landsstyret har informeret Finansudvalget korrekt set ud fra de gennemførte forhandlinger mellem GLV/Anlæg og klager.

    Den samlede bevilling til udbygning af landingsbane-strukturen udgjorde for 1995 74.369.000 kr., hvoraf der ikke i finansloven var øremærket en særlig del til projektering m.v.

    Herudover har jeg konstateret, at i GLV/Anlægs indstilling til Direktoratet af 23. februar 1995 om igangsætning af projekteringen, som er beskrevet på side 11 og 12, er den talmæssige opstilling baseret på overslaget over samlede omkostninger i henhold til byggeprogrammet i forhold til et revideret overslag på baggrund af de førte forhandlingerne med de indbudte rådgivergrupperinger.

    Det fremgår, at dette reviderede overslag overstiger byggeprogrammets overslag med 5.348.000 kr.

    I GLV/Anlæg's brev til Direktoratet af 2. marts 1995 hedder det, som citeret ovenfor, at denne overskridelse alene udgør mindre end 5 pct. af det samlede "usikkerhedstillæg" indeholdt i finanslovens samlede overslag over omkostninger ved landingsbaneprojektet.

    Der foreligger i øvrigt ikke i det materiale, som myndighederne har tilstillet mig nogen oplysninger om, at man i forvaltningen (Landsstyret, Direktoratet og GLV/Anlæg) internt opererede med snævrere grænser for omkostninger til projektering m.v. inden for den samlede bevilling for 1995.

    Sådanne finansielle grænser har heller ikke fremgået af GLV/Anlægs eller Direktoratets korrespondance med klager.

    Der ses ikke at være belæg for at antage, at overslagsbeløbene for projekteringsudgifterne i byggeprogrammet havde status som finanslovsfastsatte udgiftsgrænser, heller ikke selvom den samlede finanslovsbevilling og budgetoverslagene bygger på overslagene i byggeprogrammet.

    Myndighedernes ønske om at opnå stordriftsfordele må således på det foreliggende grundlag retteligt forstås som et almindeligt ønske om billiggørelse af projektet men ikke som bindinger i bevillingslovgivningen.

    Imidlertid har Direktoratet, som citeret på side 14, i et brev af 27. marts 1995 til klager meddelt, at "de drøftede udkast til rådgiveraftaler ville indebære udgifter, der ikke umiddelbart er bevillingsmæssig dækning for at afholde".

    Endvidere meddeler J. Raa Andersen fra GLV/Anlæg på mødet med bl. andre repræsentanter for klager den 30. marts 1995, citeret side 15, "at (der) med de allerede indkomne tilbud, var ... sket en budgetmæssig overskridelse".

    Af den korrespondance mellem GLV/Anlæg og klager, jeg har gennemgået på siderne 8 - 10 fremgår, at der i det løbende forhandlingsforløb i perioden 2. november 1994 til 30. januar 1995 har været drøftelser af prisniveauet i klagers tilbud.

    GLV/anlægs brev til klager af 2. november 1994 viser, at myndighederne allerede på dette tidspunkt havde modtaget tilbud fra andre rådgivergrupperinger, idet man sammenligner klagers tilbud med disse.

    Det er derfor min opfattelse, at myndighederne på et langt tidligere tidspunkt end sidst i marts 1995 havde haft mulighed for at tage stilling til, om man vil arbejde mod en projekteringsløsning baseret på stordriftsfordele.

    Jeg finder dernæst, at informationen af klager omkring bevillingssiden i sagen og omkring baggrunden for ønsket om en samlet løsning af projekteringsopgaverne ikke har levet op til de krav, der må stilles til offentlige myndigheders pligt til på retvisende måde at informere en sags parter.

    Jeg finder i den sammenhæng, at Direktoratet eller GLV/Anlæg på et tidligere tidspunkt i forhandlingsforløbet burde have informeret klager og øvrige tilbudsgivere om, at byggeprogrammets priser ikke måtte overskrides, såfremt dette var en forudsætning for at indstille en aftale om projektering til godkendelse i Landsstyret.

    Jeg finder derimod ikke tilstrækkelig grund til at kritisere selve den omstændighed, at myndighederne har inddraget en økonomisk optimering af projektet i sit beslutningsgrundlag.

    Af det på side citerede brev fra GLV/Anlæg til Direktoratet af 2. marts 1995 fremgår blandt andet, at såvel denne myndighed som Hifab Bygherreombud fraråder at foretage fornyet udbud på dette tidspunkt, navnlig henset til forhandlingernes fremskredne stade.

    Dette sammenholdt med, at ønsket om besparelser ses rejst fra Direktoratets side og, at de hidtidige forhandlinger har været ført mellem klager og GLV/Anlæg tegner efter min opfattelse et billede af, at samarbejdet mellem GLV/Anlæg og Direktoratet ikke har fungeret fuldt tilfredsstillende jf. herved også mine bemærkninger nedenfor til klagers afsnit om "manglende information m.v.

    Ad tidsfaktor:
    I Landstingets bemyndigelse til Landsstyret er der ikke fastsat nogen specifikke tidsmæssige begrænsninger, og det fremgår af Landsstyrets fremlæggelse, at selve baneanlæggene ikke vil kunne påbegyndes før i 1996.

    Af GLV/Anlægs brev nr. 0033 af 2. marts 1995 til Direktoratet, hvor Direktoratet har anmodet GLV/Anlæg om at pege på besparelsesmuligheder, hedder det særligt om tidsplanen:

    "For at foretage et samlet udbud, skal der laves udbudsmateriale, der entydigt fastlægger hvilke ydelser der skal bydes på. Herefter skal de bydende have tid til at sætte sig ind i materialet og udregne tilbud. Slutteligt skal tilbuddene vurderes og et aftaleudkast skal forhandles på plads.

    De bydendes tidsforbrug vil afhænge af hvem der indbydes til at give bud.

    Det mindste tidsforbrug opnås ved at udbyde til de rådgiverteams, som der er forhandlet med hidtil. Såfremt kredsen udvides, vil tidsforbruget stige.

    Det er GLV/Anlæg og Hifab's vurdering, at der vil medgå 2 måneder fra det tidspunkt, hvor det blev besluttet at udbyde samlet til det tidspunkt, hvor der kan foreligge et færdigforhandlet aftaleudkast, såfremt udbud sker blandt de hidtil involverede rådgivere. Såfremt kredsen udvides må det forventes, at der skal anvendes minimum 3 måneder, før færdigforhandlet aftaleudkast er på plads.

    For udbud a og b, hvor projektering af vejanlæggene udbydes, vil det ikke være muligt at opstarte fysisk på vejanlæggene før vintersæsonen 1995. Af økonomiske grunde må det påregnes, at fysisk opstart først vil ske til foråret 1996.

    For udbud c, vor projektering af vejanlæggene i MAN, SIS, og AAS ikke udbydes ( men alene landingsbaneanlæg, red. ), vil det være muligt at igangsætte projekteringen af disse i løbet af marts og dermed opnå fysisk igangsættelse i byggesæsonen 1995.

    For udbud d, hvor projektering af vejanlæggene i MAN, SIS og AAS samt baneanlæg incl. infrastruktur i UUM ikke udbydes, vil det være muligt at igangsætte projekteringen af vejanlæggene i alle 4 byer i løbet af marts og dermed opnå fysisk igangsættelse i byggesæsonen 1995".

    På det tidligere omtalte møde den 30. marts 1995 havde J. Raa Andersen meddelt, at en "milepæl" for landingsbanerne var underskrift af aftaler den 15. maj 1995.

    I GLV/Anlægs brev til klager af 31. marts 1995, citeret side 15, angives udgangen af uge 14 (fredag den 7. april) som frist for underskrivelse af en projekteringsaftale.

    Det fremgår endvidere forudsætningsvis af brevets første afsnit, at der foretages nyt udbud svarende til den ovenfor i brevet fra GLV til Direktoratet af 2. marts 1995 beskrevne model "a".

    Den ny tilbudsfrist til 5. april 1995 er ifølge Direktoratets oplysninger i høringssvar hertil af 5. februar 1995 meddelt klager på et møde 29. marts, hvoraf der ikke forefindes referat, ligesom fristen er meddelt i brevet fra GLV/Anlæg af 31. marts 1995.

    I høringssvaret hertil hedder det, at den korte frist er fastsat fordi, "begge de to rådgivergrupper havde udarbejdet projekteringstilbud på lufthavnene og var bekendt med opgaverne, således at gentagelseseffekten skulle gøre det muligt, relativt enkelt at udarbejde et samlet billigere tilbud".

    På mødet den 30. marts 1995 havde klager meddelt, at man mente, at tilbudsregning vil tage ca. 1 måned.

    Ifølge telefonnotatet af 31. marts 1995, citeret side 13, havde Søren Jakobsen fra Direktoratet overfor klager konstateret, at den "asymmetri, der var mellem de enkelte rådgiveres kendskab til de enkelte lokaliteter, jo ikke kunne ændres".

    Jeg finder ikke anledning til at kritisere, at myndighederne har tilstræbt en hurtig indgåelse af aftaler om projektering af landingsbanerne, idet myndighederne er forpligtet til uden unødige forsinkelser at leve op til Landstingets beslutninger og lovgivning.

    Jeg finder derimod, at Direktoratet og GLV/Anlæg ikke med ønskelig klarhed over for klager har begrundet nødvendigheden af en så kort tilbudsfrist som til 5. april 1995, idet jeg navnlig lægger GLV/Anlægs egne oplysninger om tidsplanen i brevet af 2. marts 1995 til Direktoratet til grund.

    Jeg må i den forbindelse konstatere, at den korte frist har haft den kritisable konsekvens, som også Direktoratet ved Søren Jakobsen har erkendt overfor klager telefonisk, nemlig at den ene rådgivergruppe, som allerede kendte de tekniske forudsætninger for projekteringen af samtlige baner, har haft et væsentligt bedre grundlag for efterlevelse af tilbudsfristen end klager, som alene havde afgivet tilbud på projekteringen af Maniitsoq's landingsbane.

    Jeg finder på det foreliggende grundlag, at der ikke har været tilstrækkeligt belæg for en sådan forskelsbehandling.

    Manglende information m.v.
    Klager gør for det første gældende, at Direktoratet ikke burde have standset forhandlingsforløbet med klager uden partshøring.

    Jeg finder ikke grundlag for at kritisere dette forhold, idet reglerne om partshøring er en del af landstingsloven om sagsbehandling i den offentlige forvaltning, som ikke finder anvendelse i denne sag.

    Klager har dernæst påpeget, at der i GLV/Anlægs brev nr. 0068 af 31. marts 1995 er givet en utilstrækkelig begrundelse for at kræve nyt tilbud.

    Jeg finder ikke grundlag for at tage stilling særskilt til dette anbringende, idet jeg, som anført ovenfor, ikke udtaler mig om, hvorvidt myndighederne har været berettiget til at afbryde forhandlingerne med klager og i stedet at beslutte at foretage udbud af den samlede projekteringsopgave.

    Jeg skal i stedet henvise til mine allerede fremførte bemærkninger til myndighedernes begrundelse om stordriftsfordele.

    Klager har i afsnittet om manglende information m.v. endvidere gjort gældende, at der burde være givet klagevejledning i forbindelse med foretagelsen af fornyet udbud. Klager udtaler i den forbindelse, at det har været uklart, hvilken myndighed, som har taget stilling til klagers indsigelser, men at det er klagers opfattelse, at Direktoratet må anses som rette rekursmyndighed.

    Jeg skal til dette anbringende bemærke, at efter de foreliggende oplysninger, er klager første gang ved Direktoratets brev af 27. marts 1995 blevet gjort skriftligt opmærksom på, at bygherren (Grønlands Hjemmestyre) havde besluttet standse forhandlingsforløbet med klager og i stedet koncentrere sig om en samlet løsning.

    Anmodningen om at klager skulle fremkomme med et fornyet bud inden for en kort frist blev fremsat første gang af GLV/Anlægs repræsentant (J. Raa Andersen) på mødet den 30. marts 1995, hvori også deltog repræsentanter for Direktoratet.

    Anmodning blev gentaget og konkretiseret ved Direktoratets brev til klager af 31. marts 1995.

    Allerede fordi forvaltningslovgivningen ikke kan anvendes i sagen, finder jeg ikke grundlag for at antage, at der skulle påhvile Direktoratet eller GLV/Anlæg en formel pligt til at give klagevejledning.

    Imidlertid er der grundlag for en nærmere vurdering af klagers påstand om, at det har været uklart, hvilken myndighed man korresponderede med.

    Myndighedskonstruktionen er omtalt ovenfor i det på side 5 citerede landsstyremødereferat.

    Der findes herudover i det materiale, som blev omdelt på Landstingets efterårssamling 1994, ad pkt. 44 (redegørelse omkring anlæg af regionale landingsbaner), nemlig det såkaldte "overordnede" byggeprogram", som bærer logoerne for GLV og for N&R Ingeniørit Siunnersuisartuusut A/S, side 5, følgende beskrivelse af bygherreorganisationen:

    "I februar 1994 blev der etableret en bygherreorganisation under Direktoratet for Offentlige Arbejder og Trafik (PISAP). Mittarfeqarfiit, Grønlands Lufthavnsvæsen GLV, varetager på hjemmestyrets vegne bygherrefunktionen med reference til PISAP. En anlægsorganisation i GLV-regi er under opbygning".

    Jeg må konstatere, at GLV/Anlæg har ført den løbende korrespondance med klager indtil Direktoratets brev af 27. marts 1995 til klager, hvori det meddeles, at de forhandlede aftaleudkast er bortfaldet.

    I notat af 2. oktober 1995 fra GLV/Anlæg til Direktoratet i anledning af høring herfra, hedder det om kompetencespørgsmålet:

    "Det er ved møder med potentielle rådgiverkonstellationer gjort meget ud af at gøre opmærksom på, at en evt. aftale først skulle godkendes af Direktoratet for Offentlige Arbejder og Trafik og om nødvendigt af Landsstyret. Dvs. at GLV/Anlæg ikke havde mandat til at indgå kontrakter".

    GLV/Anlæg oplyser videre i sin udtalelse af 8. november 1995 vedlagt Direktoratets høringssvar af 16. november 1995 hertil, at det ved "møder med potentielle rådgiverkonstellationer ( er ) gjort meget ud af at gøre opmærksom på, at en evt. aftale først skulle godkendes i Direktoratet for Offentlige Arbejder og Trafik og om nødvendigt af Landsstyret".

    Imidlertid har GLV/Anlæg i korrespondancen med klager ikke forholdt sig konsekvent til spørgsmålet om de administrative referenceforhold:

    Af det på side 4 citerede landsstyreoplæg af 18. januar 1994 fremgår det, at hjemmestyret "kontraherede" med rådgivende firmaer gennem GLV/Anlæg og Byge- og Anlægsstyrelsen.

    I brevet til klager af 27. december 1994 hedder det: "Som det er redegjort for tidligere, skal GLV/Anlæg efter afsluttede forhandlinger fremlægge resultaterne af alle de indkomne tilbud for de 4 lufthavne til Landsstyret til godkendelse".

    I telefax til klager af 30. januar 1995 hedder det: "Inden fremlæggelse til direktoratet er det nødvendigt at jeg modtager bilagene 5, 6, 7, 8 og 9 i deres endelige form".

    I brevet til klager af 31. marts 1995 hedder det: "Det er vores hensigt inden udgangen af uge 14 at kunne underskrive en projekteringsaftale, der udelukkende er gjort betinget af følgende forbehold fra Hjemmestyret".

    Jeg finder, at den juridiske afgrænsning af GLV/Anlægs bemyndigelse i forhold til Direktoratet og det samlede Landsstyre, således som den er beskrevet i GLV/Anlægs udtalelser til sagen, ikke klart understøttes af de beskrivelser af bygherrefunktionen, som fremgår af Landsstyrets beslutninger om etablering af anlægsorganisationen.

    Jeg vurderer således, at GLV/Anlægs kompetence burde have været formaliseret og konkretiseret yderligere, forinden GLV/Anlæg påbegyndte sin korrespondance med klager.

    Jeg finder dernæst, at GLV/Anlæg, på trods af sine tilkendegivelser om løbende at have informeret klager og andre interessenter om kompetenceforholdene, burde have tilstræbt en mere konsekvent omtale af sin kompetence i sin skriftlige korrespondance med klager.

    I klagens afsnit om manglende information m.v. er der endelig påtalt en række forhold omkring projektets bevillingsmæssige forhold, tidsfrister og lighedsgrundsætningen.

    Jeg skal hertil henvise til mine bemærkninger ovenfor omkring disse elementer i sagen.

    Klager har endelig i sidste afsnit af klagen kommenteret hjemmestyrets organisering af bygherre- og anlægsopgaven.

    Jeg kan også herved henholde mig til mine bemærkninger ovenfor.

    Jeg finder imidlertid på dette sted grund til yderligere at påpege, at ved at vælge at etablere en særlig anlægsmyndighed uden for centralmyndigheden (Direktoratet), har Landsstyret samtidig pålagt centralmyndigheden og anlægsorganisationen et særligt ansvar for, at disse to myndigheders samarbejde kan ske uden ulemper for de private virksomheder, som inddrages i projekterings- og anlægsopgaven.

    Det er min opfattelse ud fra en samlet vurdering af det forløb, projekteringsfasen har haft, at dette samarbejde ikke har fungeret optimalt, hvilket er meget beklageligt, idet det ikke kan udelukkes, at en bedre informationsudveksling mellem Direktoratet og GLV/Anlæg kunne have været medvirkende til, at klager i denne sag på et væsentlig tidligere tidspunkt var blevet informeret om hjemmestyrets overordnede ønsker.

    Generelt om sagsdokumentationen.
    Det er ikke uden beklagelse, at jeg først ser mig i stand til at afgive denne udtalelse mere end 9 måneder efter klagens indgivelse til mig.

    Som det fremgår af de indledende afsnit, har det imidlertid været nødvendigt med gentagne høringer i Direktoratet for at få et overblik over sagsforløbet.

    Et væsentligt problem for mig har været, at der af en række af de møder og samtaler, der henvises til i klagen og i de sagskopier, som Direktoratet har fremsendt hertil, ikke foreligger referater eller notater.

    Jeg har således konstateret, at der ikke foreligger referat eller notat af følgende:
    • "På-vej-hjem" mødet den 22. april 1995, hvor Landsstyremedlemmet efter Direktoratets høringssvar af 26. maj 1995 kunne udveksle synspunkter med repræsentanter fra bl. a. byggebranchen,
    • Mødet den 5. januar 1995 med deltagelse af Steffen Ulrich-Lynge fra GLV/Anlæg og to repræsentanter for klager (Søren Ibsen og Jens Ejskjær) omkring klagers seneste, reviderede tilbud af 5. januar 1995. Der foreligger fra dette møde et af klager udarbejdet mødereferat.
    • Telefonisk meddelelse fra anlægschef Steffen Ulrich-Lynge af 30. januar 1995 til klager om, at "alle dele af aftalen kan indstilles".
    • GLV/Anlæg har ad dette punkt i notat af 8. november 1995 til Direktoratet oplyst: "Der er ikke fremsendt skriftlig meddelelse fra GLV/Anlæg til Nuna Consult A/S om, at a) "at alle dele af aftalen kan indstilles"...GLV/Anlæg indestår ikke med telefonnotater for A) ... I tilfælde af, at GLV/Anlæg har haft en vurdering af, at disse meddelelser vil have en afgørende betydning for sagen vil disse have været fremsendt skriftligt. Nuna Consult A/S har haft adskillige telefoniske henvendelser i sagsforløbet".
    • Mødet den 23. februar 1995 mellem GLV/Anlæg og Direktoratet, omtalt ovenfor side 12.
    • Telefonisk orientering af klager den 14. marts 1995 om, at Direktoratet agter at ophæve de færdigforhandlede aftaler.
    • Møde den 29. marts 1995, omtalt af Direktoratet i høringssvar af 24. januar 1996 hertil, med N&R og Rambøll og Hannemann svarende til det nedenfor anførte møde den 30. marts 1995 med klager.
    • Mødet den 30. marts 1995 i GLV/Anlægs lokaler mellem repræsentanter for Direktoratet, GLV/Anlæg og klager om fornyet udbud af projekteringsopgaven. Der foreligger alene et af klager udarbejdet referat.
    • Mødet den 6. april 1995 i Direktoratet med deltagelse af direktør Stig Bendtsen, kommitteret Søren Jakobsen, landstingsmedlem Anders Nilsson, Finansudvalget og adv.fm. Nicholas Symes for klager.
    Jeg skal ud fra dette anføre, at jeg navnlig finder Direktoratets og GLV/Anlæg's manglende udfærdigelse af mødereferater, eller som minimum notater om det på møderne passerede, meget kritisabelt. Om pligten til at tage notater og referater henviser jeg til mine indledende bemærkninger.

    Mine udtalelser ovenfor til spørgsmålene om klagers forhold til de rådgivende ingeniørfirmaer, stordriftsfordele og tidsfaktorhensyn er i vidt omfang afgivet "på det foreliggende grundlag" eller ud fra " de foreliggende oplysninger".

    Jeg har fundet det nødvendigt udtrykkeligt at gøre opmærksom på disse forbehold, idet det er min klare opfattelse, at disse betydningsfulde elementer i sagen kunne have været oplyst væsentlig bedre overfor mig fra myndighederne:

    En mere detaljeret og informativ beskrivelse af disse forhold såvel i sagsdokumentationen i form af notater og mødereferater som i høringssvarene til mig kunne formentlig have givet et væsentlig klarere billede af, hvornår og af hvad årsag, myndighederne begyndte at inddrage de kriterier i sagsbehandlingen, som medførte, at man afbrød forhandlingerne med klager.

    Jeg finder det kritisabelt, at jeg som følge af den manglende klarhed over sagsforløbet ikke har set mig i stand til at give et præcist billede af de omhandlede forhold.

    Afsluttende bemærkninger.

    Henset til, at en anlægslov nu er vedtaget for den videre proces i den af Landstinget vedtagne landingsbanestruktur, finder jeg ikke grundlag for at foretage yderligere i sagen.

    Jeg finder imidlertid grund til at henstille til såvel Direktoratet som til Grønlands Lufthavnsvæsen fremover i betydeligt større omfang end konstateret i denne sag at tage notater og referater af møder og mundtlige samtaler, også i sager, som ikke reguleres af forvaltningslovgivningen.

    Med venlig hilsen

    Emil Abelsen