Indsigt: Juridisk responsum i forbindelse med udskiftning af Landstingets formand, af professor Peter Germer

Juridisk responsum i forbindelse med udskiftning af Landstingets formand, af professor Peter Germer

Det kan i denne forbindelse nævnes, at det af en nyere undersøgelse vedrørende parlamentsformænd i 18 vesteuropæiske lande fremgår, at der kun i et mindretal på 5 af de undersøgte lande - nemlig Danmark, Grækenland, Irland, Island og Norge - er mulighed for at "vælte" parlamentsformanden.

Mandag d. 12. maj 1997
Peter Germer
Emnekreds: Love og konventioner, Politik.

Udarbejdet til Landstingets lovudvalg af professor Peter Germer, Institut for offentlig ret, Aarhus Universitet
I forbindelse med en lovændring, der gør det muligt at vælge nyt formandskab i løbet af en valgperiode er to danske eksperter i statsret blevet bedt om et juridisk responsum.
I dette responsum fra Professor Peter Germer er to afsnit af særlig interesse for landstingets sagsbehandling fremhævet med rødt.Det ene angår kompetancen til at fravige de normale tidsfrister for første, anden og tredje beandling af et lovforslag .Det andet angår Landstingets kompetanece til at sætte loven i kraft med øjeblikkelig virkning og adgangen til at udskifte Landstingets formand uden at udskrive valg.
Grønlands Landsting
Lovudvalget
Nuuk

Ved skrivelse af 28. april 1997 har Landstingets Lovudvalg bedt mig afgive et responsum vedrørende en række spørgsmål, der er opstået i forbindelse med et forslag til ændring af § 2 i landstingsloven om Landstinget og Landsstyret. Ændringsforslaget går ud på, at bestemmelsen skal affattes således:
"§ 2. Landstinget vælger blandt sine medlemmer en landstingsformand og 4 næstformænd for Landstingets valgperiode. En kandidat er valgt som landstingsformand, såfremt kandidaten opnår mere end halvdelen af stemmerne fra de tilstedeværende medlemmer (absolut flertal). Opnår ingen kandidat absolut flertal, foretages ny afstemning. Giver denne afstemning heller ikke absolut flertal til en kandidat, foretages en tredje afstemning mellem de to kandidater, som opnåede flest stemmer ved anden afstemning. I tilfælde af stemmelighed afgøres valget ved lodtrækning.
Stk. 2. Landstinget vælger endvidere under et efter forholdstalsvalgmåden en første, anden, tredje og fjerde næstformand, som i forening med formanden udgør Landstingets formandskab. Ved valget af næstformænd anses formanden at besætte det første af de mandater, som tilfalder den valggruppe, hvortil formanden hører.
Stk. 3. Landstinget kan dog med et flertal, som udgør over halvdelen af tingets medlemmer, vedtage, at landstingsformanden eller en af næstformændene skal fritages for resten af valgperioden. Såfremt Landstinget fritager landstingsformanden, skal Landstingets formandskab som helhed træde tilbage. Nyvalg sker på den i stk. 1 og stk. 2 foreskrevne måde."
I Lovudvalgets skrivelse af 28. april 1997 til mig siges følgende:
"Landstingets Lovudvalg ønsker, såfremt det er muligt, følgende tre spørgsmål besvaret:
  1. Kan det nuvalgte Landsting efter vedtagelse af loven ikraftsætte "vælteparagraffen" med virkning fra selve vedtagelsesdatoen - også såfremt der gives dispensation fra fristerne således at ændringsforslaget kan gennemgå tre behandlinger samme dag?
  2. Vil et sådant skridt være overordentligt betænkeligt for et demokratisk opbygget folkestyre, når der skeles til praksis i andre landes parlamenter?
  3. Eller vil det være mest demokratisk hensigtsmæssigt om Landstinget i den nuværende situation beslutter at "vælteparagraffen" først vil kunne træde i kraft efter nyvalg til Landstinget?"
Det siges videre i skrivelsen af 28. april 1997, at der ønskes en kort besvarelse hurtigst muligt, meget gerne pr. telefax, således at svaret kan være Lovudvalget i hænde senest den 2. maj om formiddagen.

Besvarelsen af det første spørgsmål falder i to dele. Først tages der stilling til, om man i den foreliggende situation kan fravige de i Grønlands Landstings forretningsorden fastsatte frister for behandling af forslag til landstingslove. Dernæst tages der stilling til, om den foreslåede ændring, såfremt den vedtages, kan sættes i kraft fra selve vedtagelsesdatoen.

Ifølge landstingsloven om Landstinget og Landsstyret § 22, 2. pkt., og Landstingets forretningsorden § 34, stk. 1, skal landstingslovforslag underkastes tre behandlinger i Landstinget. Forretningsordenens § 35, stk. 1, bestemmer, at anden behandling tidligst kan finde sted tredjedagen efter førstebehandlingens afslutning, og forretningsordenens § 36, stk. 1, bestemmer, at tredje behandling tidligst kan finde sted tredjedagen efter andenbehandlingens afslutning.

Ifølge Landstingets forretningsorden § 38 kan Landstinget under ganske særlige omstændigheder fravige de i
I landsstyreformandens forelæggelsesnotat af 29. april 1997 siges det, at Landsstyret anser det for at være af afgørende betydning, at ændringsforslaget vedtages, inden der vælges ny formand for Landstinget.Om dette er tilstrækkeligt til at opfylde de strenge krav til fristfravigelse, som forretningsordenens § 38 opstiller, er efter min mening vanskeligt for udenforstående at bedømme. Det afhænger bl.a. af, hvordan den aktuelle politiske situation vurderes, og det skøn, som denne vurdering indebærer, må udøves af Landstingets medlemmer. Det bør imidlertid understreges, at der er tale om et skøn, som er undergivet den retlige binding, som følger af udtrykket "under ganske særlige omstændigheder" i forretningsordenens § 38. Det vil efter min mening være nærliggende, at man i forbindelse med overvejelserne vedrørende en mulig anvendelse af bestemmelsen om fristfravigelse i forretningsordenens § 38 tager i betragtning, at det foreliggende ændringsforslag ikke er egnet til at blive undergivet hastebehandling, jf. herom nærmere nedenfor.

Ifølge loven om Grønlands hjemmestyre § 6, stk. 1, skal vedtagne forslag til landstingslove og landstingsforordninger for at være gyldige stadfæstes af Landsstyrets formand og bekendtgøres efter bestemmelser, der fastsættes ved landstingslov. Endvidere siges det i landstingsloven om Landstinget og Landsstyret i § 24, at de af Landstinget vedtagne landstingslovforslag og landstingsforordningsforslag for at kunne træde i kraft skal stadfæstes af landsstyreformanden i forening med landsstyremedlemmet for forskriftens sagsområde eller dennes administrative leder af landsstyreområdet. Ifølge landstingsloven om Landstinget og Landsstyret § 25, stk. 1, træder landstingslove, hvis de ikke bestemmer andet, i kraft to-ugersdagen efter at de er fremsendt til Landstinget, Rigsombudet, politiet, kommunerne og domstolene; ifølge § 25, stk. 2, er den i § 25, stk. 1, nævnte fremsendelse den bindende bekendtgørelsesform.

Det er fast antaget i dansk forfatningsret, at en dansk lov for sit eget vedkommende kan fravige lovtidendelovens kundgørelsesmåde. Som eksempel kan nævnes lov nr. 289 af 20. maj 1987 om forlængelse af overenskomsten mellem Falcks Redningskorps A/S og henholdsvis Specialarbejderforbundet i Danmark og Chaufførernes Fagforening i København, der i § 5 bestemte, at loven skulle kundgøres ved oplæsning i radio og fjernsyn. Lovforslaget blev fremsat, vedtaget og stadfæstet den 20. maj 1987.

I lovens § 6 var det bestemt, at loven trådte i kraft ved døgnets begyndelse den 21. maj 1987, dog at lovens § 5 trådte i kraft straks.

Noget lignende kan gennemføres i forbindelse med landstingslove. En landstingslov kan f.eks. for sit eget vedkommende bestemme, at den skal bekendtgøres ved oplæsning i radio, og at den træder i kraft ved døgnets begyndelse dagen efter stadfæstelsen. Det kan også bestemmes, at landstingsloven træder i kraft på vedtagelsesdatoen, og der kan fastsættes et bestemt klokkeslæt for ikrafttrædelsen. Hvis stadfæstelsen og kundgørelsen finder sted på vedtagelsesdatoen inden det for ikrafttrædelsen afgørende tidspunkt, vil der ikke være tale om tilbagevirkende kraft, men hvis stadfastelsen eller kundgørelsen finder sted på et senere tidspunkt, vil landstingsloven have en vis tilbagevirkende kraft. Noget sådant er imidlertid ikke forfatningsretligt udelukket. (Se om tilbagevirkende kraft nærmere min Statsforfatningsret, 2. udg., 1995, side 113-127).

I de almindelige bemærkninger til det af Landsstyret fremsatte ændringsforslag siges det, at det er af stor betydning for det parlamentariske system, at personer, der vælges af Landstinget til at varetage Landstingets anliggender, nyder den nødvendige tillid i Landstinget. Det anføres bl.a., at Landsstyret i henhold til § 5, stk. 2, i landstingsloven om Landstinget og Landsstyret skal være i overensstemmelse med Landstingets flertal, og der foreslås indført samme regel vedrørende landstingsformanden og Landstingets formandskab, således at disse skal fritages for resten af valgperioden, såfremt halvdelen af tingets medlemmer ønsker dette. Der henvises i de almindelige bemærkninger til bestemmelserne i grundlovens § 15 og Folketingets forretningsorden § 2. Afslutningsvis siges det i de almindelige bemærkninger, at der bør være lighed mellem Landstingets formandskab og Landsstyret, således at både Landstingets formandskab og Landsstyret bør nyde tillid blandt flertallet af Landstingets medlemmer; Landstingets formandskab bør således gå af, såfremt et flertal af tingets medlemmer forlanger dette. I de specielle bemærkninger til § 2 siges det, at ændringsforslaget indeholder en bestemmelse, der er i overensstemmelse med § 5, stk. 2, vedrørende Landsstyret, således at Landstinget med et flertal kan fritage landstingsformanden eller de fire næstformænd for resten af valgperioden, og da det er formandskabet som sådan, der i landstingsloven er tillagt de fleste beføjelser, bestemmes det i ændringsforslaget, at hele formandskabet skal fratræde, såfremt landstingsformanden fritages.

I landsstyreformandens forelæggelsesnotat af 29. april 1997 siges det, at det for Landsstyret er gældende, at Landsstyret skal sidde i overensstemmelse med Landstingets flertal, og at "denne bestemmelse" ikke blev medtaget i forhold til Landstingets præsidium hverken i 1988 eller i 1996. Ifølge forelæggelsesnotatet gennemføres denne bestemmelse ved ændringsforslaget, "således at den er i overensstemmelse med almindelige parlamentariske principper".

Det må på baggrund af udtalelserne i bemærkningerne til ændringsforslaget og forelæggelsesnotatet konstateres, at ændringsforslaget bygger på en falsk analogi, idet man ikke uden videre kan sidestille Landstingets formandskab med Landsstyret i relation mistillidsproblematikken. Spørgsmålet om parlamentspræsidiers afhængighed eller manglende afhængighed af skiftende parlamentsflertal har intet med parlamentarismen at gøre, og det er ikke korrekt at sige, at det følger af almindelige parlamentariske principper, at parlamentspræsidiet til enhver tid skal være i overensstemmelse med parlamentets flertal. Det kan i denne forbindelse nævnes, at det af en nyere undersøgelse vedrørende parlamentsformænd i 18 vesteuropæiske lande fremgår, at der kun i et mindretal på 5 af de undersøgte lande - nemlig Danmark, Grækenland, Irland, Island og Norge - er mulighed for at "vælte" parlamentsformanden. (Se Herbert Döring, ed., Parliaments and Majority Rule in Western Europe, 1995, side 338). Det er ikke nogen tilfældighed, at der i de 13 lande, der udgør flertallet af de undersøgte lande, ikke er mulighed for noget sådant. Jeg vil mene, at Landstinget nøje bør overveje, om man ønsker at indføre den ordning, der er foreslået af Landsstyret, eller om man vil vælge en anden model, som f.eks. den islandske. Det af Landsstyret fremsatte ændringsforslag er ikke velunderbygget, og det egner sig derfor efter min mening ikke til at blive undergivet hastebehandling.

De spørgsmål vedrørende landstingsformanden og Landstingets formandskab, der berøres i det af Landsstyret fremsatte ændringsforslag, er efter min opfattelse ikke af samme grundlæggende karakter som spørgsmålene vedrørende Landsstyrets overensstemmelse med Landstingets flertal. Forholdet mellem formandskabet og Landstingets flertal har mere karakter af at være et spørgsmål om Landstingets interne organisation, og sådanne spørgsmål kræver efter min mening ikke nogen stillingtagen fra vælgernes side. Jeg vil derfor mene, at en eventuel landstingslovændring vedrørende formandens og formandskabets forhold bør kunne vedtages, når de fornødne undersøgelser og overvejelser er tilendebragt. Ud fra min demokratiopfattelse er det ikke påkrævet at udskyde spørgsmålet til efter nyvalg til Landstinget. Om det ud fra den aktuelle politiske situation i Grønland er mest hensigtsmæssigt at udskyde spørgsmålet til efter nyvalg, er et politisk spørgsmål, som kun kan afgøres af grønlandske politikere.

Aarhus, den 2. maj 1997
Peter Germer