Beretning om den økonomiske udvikling i Grønland i 1996/97

I 1997 er der - for første gang i 10 år - tale om et underskud på DAU-budgettet. Årsagen er især stigende anlægsudgifter i forbindelse med bygningen af nye landingsbaner.

Onsdag d. 21. januar 1998
Det rådgivende udvalg vedrørende Grønlands Økonomi
Emnekreds: Økonomi.

Indholdsfortegnelse:
INDHOLD:
1. Den økonomiske situation
2. Risikoelementer i den indeværende udvikling
3. Strukturproblemer og strukturpolitik


INDHOLD:
Konklusioner
I. Strukturelle problemer og strukturpolitik
II. De hjemmestyreejede virksomheder
III Fiskerierhvervet
IV Offentlige finanser
V Udenrigshandelen
VI Den generelle økonomiske situation

Det rådgivende udvalg vedrørende Grønlands økonomi blev nedsat af statsministeren i august 1988. Udvalget har til opgave at følge den økonomiske udvikling i Grønland og afgive beretninger herom til statsministeren og Grønlands Hjemmestyre. Statens myndigheder skal holde det rådgivende udvalg underrettet om alle foranstaltninger af betydning for de økonomiske forhold i Grønland, og udvalgets udtalelse skal indhentes, inden der foretages væsentlige ændringer i de retningslinier, som ligger til grund for ydelse af statstilskud, samt ved andre statslige dispositioner, der har en væsentlig betydning for Grønlands økonomi.

Udvalget kan efter anmodning fra de grønlandske myndigheder rådgive om tilrettelæggelsen af den generelle økonomiske politik i Grønland og om væsentlige økonomiske spørgsmål i øvrigt.

Det forudsættes, at udvalget etablerer et nært samarbejde med de grønlandske myndigheder omkring fremskaffelse af det fornødne økonomiske og statistiske dokumentationsmateriale.

Udvalget består af en formand og 5 medlemmer, hvoraf Statsministeriet udpeger formanden og 2 medlemmer. De øvrige medlemmer udpeges af Finansministeriet, Danmarks Statistik og Grønlands Hjemmestyre. Udvalget har følgende sammensætning:
  • Formand:
    • Professor Christen Sørensen
  • Medlemmer:
    • Direktør Peter Beck
    • Underdirektør Anders Møller Christensen
    • Direktør Torsten Gersfelt
    • Kontorchef Henrik Hjortdal
    • Kontorchef Vøgg Løwe Nielsen
    • Lektor Finn Tarp
  • Sekretariat:
    • Konsulent Steen Ryd Larsen
    • Kontorchef Jacob Heinsen
    • Fuldmægtig Jeppe Hjernø
    • Kontorfuldmægtig Karen Langner


UDVALGETS ADRESSE:
Det rådgivende udvalg vedrørende Grønlands økonomi
Statsministeriet
Prins Jørgens Gård 11
1218 København K


Telefon: 45 33 92 33 00
Telefax: 45 33 11 16 65
Internet: stm@stm.dk


ISSN 0905-2747


/Konklusioner
  • 1. Den økonomiske situation
  • 2. Risikoelementer i den indeværende udvikling
  • 3. Strukturproblemer og strukturpolitik
    • Strukturelle spørgsmål af generel karakter
    • Strukturelle spørgsmål i relation til enkelte sektorer


1. Den økonomiske situation
Den positive indkomstudvikling, som har kendetegnet grønlandsk økonomi siden 1993, synes fra 1996 at være fortsat omend i et mere behersket tempo. Som konjunkturudsigterne nu tegner sig, vurderes dette mere beherskede væksttempo at fortsætte ind i 1998. Herefter er der risiko for stagnation, og et fald i indkomstniveauet kan ikke udelukkes. Dette konjunkturbillede er ikke mindst en følge af udviklingen i indtægterne fra fiskeriet og det reducerede finanspolitiske råderum.

Indkomststigningen frem til 1996 skyldtes især øgede eksportindtægter fra Fiskeriet, først og fremmest fra eksporten af rejer. Faldende rejepriser i løbet af 1996 betød, at fremgangen i eksportindtægterne blev mindre, og med nedgangen i rejefangsterne i første halvår 1997 blev eksportindtægterne reduceret. I første halvår af 1997 var værdien af rejeeksporten således næsten 20 pct. lavere end i første halvår af 1996. Selv om der i første halvår af 1997 har været dårlige fiskeforhold, som, jf. biologerne, kan have været påvirket af en forskydning af rejeforekomsterne i forhold til de traditionelle fangstområder, tyder en del på, at man også mere permanent må indrette sig på et mindre fiskeri. Således tilsiger de biologiske vurderinger, at det i de kommende år bliver nødvendigt at reducere fangstkvoterne, hvis bestandene skal opretholdes. Bidraget fra fiskerierhvervet til indkomsterne risikerer derfor at blive mindre end i dag, såfremt udviklingen i rejepriserne ikke klart vender.

Når det til trods herfor ventes, at realindkomsterne fortsætter med at vokse i 1998, skyldes det især udviklingen i Hjemmestyrets finanser, som har en stimulerende indflydelse på indkomster og beskæftigelse i såvel 1997 som 1998. Det betyder samtidig, at de senere års konsolideringspolitik med budgetoverskud er afbrudt, idet der i såvel 1997 som 1998 budgetteres med underskud på drifts og anlægsbudgettet. For de tre efterfølgende år, budgetoverslagsårene 1999-2001, budgetteres med overskud.

Den aktuelle vækst i Grønlands økonomi skyldes således især finanspolitikken. Dette er bekymrende, idet budgetteringsgrundlaget for de kommende år kan vise sig at være overvurderet. Den langsigtede konsolideringspolitik for Hjemmestyrets finanser kan bl.a. af denne grund blive bragt i fare.

2. Risikoelementer i den indeværende udvikling
Grønland har siden 1993 været inde i en periode præget af fremgang. Den økonomiske politik har gennem flere år været tilrettelagt ud fra en målsætning om konsolidering og afvikling af Hjemmestyrets gæld. Landskassens finanser udviste i overensstemmelse hermed overskud på drifts-, anlægs- og udlånsbudgettet fra 1988 til 1996. I 1997 er der - for første gang i 10 år - tale om et underskud på DAU-budgettet. Årsagen er især stigende anlægsudgifter i forbindelse med bygningen af nye landingsbaner. Den budgetterede stigning i det samlede anlægsbudget fra 1996 til 1997 udgør hele 5 pct. af Grønlands bruttonationalprodukt.

I 1996 var overskuddet på drifts-, anlægs- og udlånsbudgettet på 502 mio. kr., og Hjemmestyrets gældsposition ændredes fra en nettogæld på 279 mio. kr. ultimo 1995 til et nettotilgodehavende på 311 mio. kr. ultimo 1996. En betydelig del af overskuddet skyldtes imidlertid KNI’s og Tele Greenlands førtidige gældsindfrielser, som modsvares af en øget låntagning hos de hjemmestyreejede selskaber. Medregnes de hjemmestyreejede selskaber er nettogælden steget med 90 mio. kr. fra 2.293 mio. kr. ultimo 1995 til 2.383 mio. kr. ultimo 1996.

Finansloven for 1997 indeholdt ved vedtagelsen et mindre overskud på DAU-budgettet. Efter gennemførelsen af tillægsbevillinger for 1997 er overskuddet forvandlet til et underskud på godt 150 mio. kr. Medvirkende hertil var især en betydelig overførsel af ikke forbrugte anlægsbevillinger fra 1996 (på mere end 90 mio. kr.).

Ved fremlæggelsen af forslag til finanslov for 1998 budgetteredes med et underskud på 145 mio. kr. Siden er der foretaget væsentlige stramninger, og DAU-underskuddet er i den vedtagne finanslov reduceret til godt 80 mio. kr. Landsstyret pegede ved vedtagelsen på, at finansloven for 1998 kun repræsenterede et midlertidigt ophold i konsolideringspolitikken med henvisning til, at der budgetteres med overskud igen fra 1999.

Udvalget er af den opfattelse, at landsstyrets målsætning om at reducere gælden skal ses over en længere periode. Men problemet ved at fravige gældsafviklingen understreges især i et år som 1997, hvor indtjeningen i hovederhvervet har været for nedadgående.

Såfremt der i 1997 er tale om et midlertidigt indkomstbortfald, hvor det med rimelighed kan forventes, at fangster og eksportpriser vender tilbage til et højere niveau, eller det kan forventes, at andre sektorer vil bringe økonomien op på et højere aktivitetsniveau, kan sociale og beskæftigelsesmæssige hensyn tale for, at finanspolitikken modificerer en sådan midlertidig, lavere erhvervsmæssig indtjening. Men yderligere fald i eksportpriserne kan heller ikke udelukkes. Hertil kommer, at biologiske undersøgelser indikerer en aftagende rejebestand ved Vestgrønland. Risikoen for, at indkomstbortfaldet ikke blot er midlertidigt, forekommer derfor i høj grad at være til stede. Hjemmestyrets finanslov for 1998 bygger på en forudsætning om stort set uændret skattegrundlag siden

1996. Men med de nuværende udsigter for indkomsterne i fiskeriet er der således risiko for, at skatteindtægterne i 1998 bliver mindre end forudsat, og at det budgetterede overskud i 1999 derfor ikke kan realiseres.

Selv om det ikke kan udelukkes, at indtægterne fra Fiskeriet vender tilbage til et højere niveau, er det efter udvalgets opfattelse for risikabelt at lade konsolideringspolitikken afhænge af en usikker, fremtidig stigning i indtægterne fra fiskeriet. Det må derfor anbefales, at landsstyret nøje følger udviklingen i erhvervenes indtjening gennem den kommende tid, og, såfremt denne udvikling ikke harmonerer med budgetteringsforudsætningerne, gennemfører tiltag for at sikre, at der som planlagt igen fra 1999 bliver overskud på landskassens budget.

Udvalget har tidligere peget på behovet for renoveringer af en række bygninger og infrastrukturanlæg, hvilket yderligere vil skærpe kravene til den finanspolitiske disciplin.

Hjemmestyret ejer helt eller delvist en række virksomheder, jf. omtalen i kap. II. Selv om der bl.a. er tale om aktieselskaber, har disse en høj grad af tilknytning til Hjemmestyret, der ofte ejer 100 pct. af aktiekapitalen. Udviklingen i de hjemmestyreejede aktieselskabers drifts og formueforhold bør derfor inddrages, når der foretages en samlet vurdering af Hjemmestyrets gældsafviklingspolitik. I forhold til de betydelige aktiver, som forvaltes i disse virksomheder, er forrentningsniveauet såre beskedent - i mange tilfælde direkte negativt. Fortsatte underskud i disse selskaber vil - ligesom landskassens egen gæld - mindske manøvremulighederne i den økonomiske politik.

Med Hjemmestyrets betydelige engagement i grønlandske erhvervsvirksomheder risikerer gældsafviklingen at blive ramt med særlig stor styrke af et eventuelt fremtidigt konjunkturtilbageslag. Et tilbageslag vil således udover at reducere skattegrundlaget og øge de sociale udgifter, også - afhængigt af de bagved liggende årsager - mindske indtjeningen i de hjemmestyreejede virksomheder. Sidstnævnte udvikling vil i sig selv kunne have afsmittende effekter på Hjemmestyrets budgetter og forringe Hjemmestyrets samlede gældssituation. Disse forhold - kombineret med risikoen for store udsving i eksportindtægterne - gør det i særlig grad nødvendigt at tilrettelægge den økonomiske politik, så der tages hensyn til sårbarheden i Hjemmestyrets samlede finansielle grundlag.

Det pres, som en ugunstig udvikling i de hjemmestyreejede aktieselskaber således kan lægge på Hjemmestyrets finanser, er samtidig et yderligere argument for at arbejde hen imod mere markedsorienterede selskaber, som frigøres fra direkte politisk indflydelse, jf. landsstyrets politik, (som er gengivet i kapitel II).

3. Strukturproblemer og strukturpolitik
Det private erhvervsliv har gennem en årrække haft vanskeligt ved at skabe den dynamik. som på kort og længere sigt kan sikre en øget beskæftigelse og et højere indkomstniveau. På enkelte områder - råstofområdet og inden for turisme - er der tale om stigende aktiviteter, men udviklingen på turismeområdet er stærkt afhængig af Hjemmestyrets tilskud.

I kapitel I drøftes nogle centrale indsatsområder, hvor erhvervspolitikken kan bidrage til et større markedsøkonomisk råderum og en større effektivitet i den grønlandske økonomi. I kapitlet gennemgås mere tværgående problemstillinger, herunder ensprissystemet, samt enkeltområderne uddannelse, de offentlige virksomheder, trafikstrukturen og fiskeriet.

Strukturelle spørgsmål af generel karakter
Med hensyn til de generelle, tværgående emner fremhæver udvalget en række initiativer, som vil kunne forbedre betingelserne for effektiv privat erhvervsdeltagelse i de landbaserede erhverv.

Det bør overvejes at formulere retningslinier for de offentligt ejede virksomheders aktiviteter, som gør det mere sikkert for nye virksomheder at gå ind i markedet uden frygt for at blive udkonkurreret som følge af offentligt ejede virksomheders dominerende stilling eller disses nemmere adgang til finansiering. Retningslinierne kunne bl.a. muliggøre, at lokalt etablerede virksomheder får sikkerhed for, at fx Royal Greenland - på områder, der ligger uden for dets hovedaktiviteter - ikke optræder som aktør i samme funktion, som en privat startet virksomhed udfylder. Sammenhængende hermed kunne en udlicitering af de etablerede bygdeanlæg i en række tilfælde bidrage til større privat foretagsomhed.

En større privat erhvervsdeltagelse er desuden nærliggende i detailhandelen. Det gælder specielt i de større byer, hvor der via den private detailhandel og Brugsen allerede foreligger en konkurrencesituation. Her kunne private initiativer styrkes ved salg (privatisering) eller udleje (franchising) af KNI’s detailhandelsbutikker. Det kunne samtidig overvejes at begrænse offentligt ejede virksomheders muligheder for at opkøbe virksomheder, fx i forbindelse med generationsskifte.

Det kan ligeledes overvejes at øge de større offentlige virksomheders forpligtelser til at tilføre deres ansatte en viden, som kan udnyttes ved en senere etablering som selvstændige.

Endelig kan den erhvervsøkonomiske udvikling påvirkes gennem udpegelse af flere personer med baggrund i det private erhvervsliv til bestyrelsesposterne i de offentligt ejede virksomheder.

Gennem opretholdelsen af ensprissystemet påtager det grønlandske samfund sig en række meromkostninger, der bl.a. reducerer mulighederne for konkurrencedygtig produktion. Landstinget nedsatte i 1996 en arbejdsgruppe, som skulle undersøge alternativer til ensprissystemet.

Hovedsigtet i det forslag, som er indeholdt i Rapport til landsstyret vedrørende reform af ensprissystemet (marts 1997), er at mindske forvridningerne i økonomien og hermed skabe råderum for et større markedsmæssigt engagement. Forslaget om afskaffelsen af ensprissystemet kan dog ikke stå alene, men må tfter indstillingen i rapporten følges op med en ophævelse af koncessioner, udlicitering af offentlige aktiviteter og egentlige privatiseringer. Hertil kan tilføjes, at der må tages hensyn til de i kapitel I omtalte strukturproblemer, hvis ønsket om et større markedsøkonomisk element skal kunne realiseres.

Hvorvidt den foreslåede todeling i en frizone og en normalzone, der ifølge forslaget midlertidigt følger af ensprissystemets afskaffelse, skaber fordelingsmæssige problemer og markante ændringer i det grønlandske bosætningsmønster kan ikke afgøres på forhånd. I den sidste ende er dette et spørgsmål, som de grønlandske politikere, ikke udvalget, må tage stilling til.

Udvalget vil dog anføre, at en iværksættelse af rapportens forslag ikke mindst ville synliggøre de allerede eksisterende geografiske forskelle i levevilkårene i Grønland, herunder omkostningerne ved den grønlandske bosætningspolitik.

Strukturelle spørgsmål i relation til enkelte sektorer
1. Udvalget behandlede i beretningen for 1995/96 indgående problemstillinger i uddannelsessektoren. I forlængelse af udvalgets daværende konklusioner anses følgende punkter for særligt relevante:
  • en indsats til højnelse af kvaliteten i folkeskolen,
  • en målrettet indsats i ungdomsuddannelserne med henblik på at mindske det store frafald, herunder flere forsøg med brobygning mellem folkeskolen og ungdomsuddannelserne,
  • en forstærket indsats for at skaffe praktikpladser til elever i erhvervsuddannelserne,
  • en mere effektiv udnyttelse af ressourcerne i uddannelsessystemet, herunder en større geografisk koncentration af de enkelte uddannelser, hvorved kvaliteten kan øges med samme ressourceindsats.
2. Vedrørende trafikstrukturen kan udvalget fuldt ud støtte landsstyrets ønske, som det kom frem under efterårssamlingen i 1996, om gennemførelse af en analyse af alternative indretninper af det samlede trafiksystem. Der er i det eksisterende trafiksystem tale om meget betydelige subsidier fra landskassen til såvel passagertrafikken som godstransporten samt mellem de forskellige flyruter indbyrdes. En klarlæggelse heraf i forbindelse med en gennemførelse af en samlet plan for det grønlandske trafiksystem kan lede til store samfundsøkonomiske besparelser.

I forbindelse med overvejelserne om anlæggelse af en Atlantlufthavn i Nuuk har forskellige alternativer været bragt på bane. Der findes allerede en lufthavn med god regularitet i Søndre Strømfjord. Beslutningen om etableringen af en anden Atlantlufthavn i Nuuk - hvad enten det skulle ske som en forlængelse af den nuværende landingsbane eller bygningen af en ny lufthavn - er derfor en beslutning, der kan og bør underkastes de sædvanlige krav til afkast.

3. En hovedhjørnesten i de seneste års fiskeripolitik har været at reducere flåden med henblik på at få forbedret rentabiliteten samt at få nedsat fangsttrykket og hermed risikoen for overfiskning.

Efter at det i begyndelsen af 1990'erne lykkedes at gennemføre en betydelig reduktion i trawlerflåden, gennemførte Landstinget i 1996 en udvidelse af kutterejernes muligheder for gældssanering ved udtræden af fiskeriet, og samtidig indførtes forbedrede lånevilkår i forbindelse med nyinvesteringer under forudsætning af, at dette leder til en indskrænkning af kapaciteten i rejefiskeriet.

Pr. 1. juli 1996 indførtes også for det kystnære rejefiskeri et reguleringssystem baseret på individuelt omsættelige kvoter. Der er herefter indført omsættelige fangstkvoter for hele det grønlandske rejefiskeri.

Udvalget finder hovedprincippet i den grønlandske fiskeriregulering med omsættelige fangstkvoter baseret på biologisk rådgivning for hensigtsmæssig.