Den økonomiske udvikling i Grønland i 1996/97. Strukturelle problemer og strukturpolitik
I 1997 fusionerede de to banker for at kunne opnå en række omkostningsbesparelser. Stordriftsfordelene har således medvirket til at skabe et geografisk monopol. Den hastige teknologiske udvikling bevirker dog samtidigt, at monopolelementet er blevet svagere, da det nu er muligt med bopæl i Grønland at have sin bankforbindelse i Danmark.
Onsdag d. 21. januar 1998
Det rådgivende udvalg vedrørende Grønlands Økonomi
Emnekreds:
Politik
,
Økonomi
.
Indholdsfortegnelse:
1. Problemstillingen
2. Generelle rammebetingelser og centrale indsatsområder
3. Økonomisk udvikling og konjunkturpolitik: Gældsproblemet
4. Opsummering
1. Problemstillingen
Perspektiverne i et større råderum for markedsøkonomi har gennem de senere år tiltrukket sig stigende opmærksomhed i Grønland.
Fra politisk side har der således været en række tilkendegivelser af, at privatejet virksomhed i større udstrækning end hidtil skal vinde indpas på områder, der i praksis har været forbeholdt offentlige virksomheder. Flere rapporter har peget på forhold i økonomien, hvor et større hensyn til markedskræfterne kan give samfundsøkonomiske gevinster. Og landsstyret har gennem organisatoriske ændringer i de hjemmestyreejede virksomheder - bl.a. ved etableringen af aktieselskaber - taget skridt til at muliggøre større privat foretagsomhed, jf. kap. II, afsn. 5.
2. Generelle rammebetingelser og centrale indsatsområder
Forholdene i Grønland er på nogle punkter markant anderledes end betingelserne i lande, hvor der allerede findes et rodfæstet markedssystem, eller hvor et sådant søges etableret oftest under gunstigere vilkår, end der gives i Grønland. Der er for Grønlands vedkommende først og fremmest tale om en meget lille økonomi, som er fordelt over et meget stort område. I realiteten kan der tales om en række små, selvstændige økonomiske områder: 56.000 personer, som er spredt over et område på over 2 mio. km2.
Ses der bort fra Nuuk med dens 13.000 indbyggere, fordeler den resterende befolkning sig på 17 byer med fra 500 til 5.000 indbyggere og 59 bygder med op til 500 indbyggere (Kilde: Grønlands Statistik: Bygdestatistik 1997:2). Med en befolkning fordelt på et så stort antal samfund, som samtidig er adskilt af lange afstande og transportveje, er der stærke begrænsninger i mulighederne for fri konkurrence. Og det er svært at forestille sig en markedsøkonomi på normale vilkår inden for en overskuelig fremtid.
Monopoler (fx. i detailhandlen) vil være næsten uundgåelige i de mange mindre samfund selv under frie markedsøkonomiske forhold, omend de senere års betydelige ændringer inden for teknologi og kommunikation på mange måder har mindsket geografiske afstandes betydning for konkurrencen.
Den principielle problemstilling angående teknologi, stordriftsfordele og monopoler kan belyses med forholdene i den grønlandske banksektor.
I en årrække har der været to grønlandske banker med hovedsæde i Nuuk og filialer i de større byer. I 1997 fusionerede de to banker for at kunne opnå en række omkostningsbesparelser. Stordriftsfordelene har således medvirket til at skabe et geografisk monopol. Den hastige teknologiske udvikling bevirker dog samtidigt, at monopolelementet er blevet svagere, da det nu er muligt med bopæl i Grønland at have sin bankforbindelse i Danmark.
For så vidt angår lån til husholdninger og mindre virksomheder er konkurrencen fra danske banker antageligt mindre, da det kan være problematisk for danske banker at foretage kreditvurdering på afstand. Da der var to banker i Grønland var det selvfølgelig ikke sådan, at den lille virksomhed kunne få et lån, blot fordi den ønskede det, men der var en realistisk "appelinstans", hvis den ene bank gav afslag på lånet eller tilbød vilkår, som blev anset for uacceptable.
Ved at sammenlægge de to banker blev det grønlandske banksystems konkurrencevne i forhold til det danske styrket, men med risiko for utilfredshed i dele af kundegruppen. Det kan i den forbindelse spille ind, at nogle danske pengeinstitutter - herunder de tre største - er aktionærer i Grønlandsbanken.
I efteråret 1997 har et dansk pengeinstitut oprettet et repræsentationskontor i Grønland, hvorfor der ikke længere er et rent geografisk monopol inden for bankerhvervet i Grønland.
Med hensyn til Grønlands placering vis á vis konkurrencen på verdensmarkedet er Grønland karakteriseret ved et højt omkostningsniveau og et begrænset hjemmemarked. Begge er faktorer, som vanskeliggør udviklingen af eksport- og importkonkurrerende produktion gennem udnyttelse af stordriftsfordele. Kravet til grønlandske produkter, som skal afsættes på verdensmarkedet, er under disse betingelser enten, at produktionseffektiviteten ligger (væsentligt) over de udenlandske konkurrenters, eller at produktionen er baseret på udnyttelsen af særlige grønlandske input, herunder naturressourcer.
Det er derfor det sidstnævnte forhold, der karakteriserer den grønlandske eksport i dag - i form af rejer og fisk. Det er også særlige grønlandske input, der forventes at skulle danne baggrunden for den fremtidige vækst i eksportindtægterne: turismen og indtægterne fra udvindingen af kulbrinter og mineraler i den grønlandske undergrund.
En udvikling i retning af flere kilder til eksportindtægter vil betyde en større robusthed for grønlandsk økonomi end i dag, hvor økonomien er stærkt afhængig af pris- og ressourceudviklingen for rejer.
Et særligt forhold for den grønlandske økonomi er statens bloktilskud. Det årlige bloktilskud, som er den væsentligste enkeltkilde til indkomst i Grønland, udgør ca. 45.000 kr. pr. indbygger. Hertil kommer, at staten betaler fiskeriinspektionen, politi- og retsvæsen mm. Disse forhold mindsker i betydelig grad den økonomiske og beskæftigelsesmæssige afhængighed af fiskeriet og udviklingen på verdensmarkedet.
I den løbende diskussion er blevet nævnt mange indsatsområder, som kan bidrage til opnåelsen af større råderum for markedsøkonomien samt større effektivitet i den grønlandske økonomi. Der er samtidig sket en nuancering i opfattelsen af de muligheder, som hvert område i sig selv kan bidrage med. Af større strukturpolitiske indsatsområder, som har været genstand for særlig politisk opmærksomhed, kan nævnes de offentlige virksomheder, uddannelse, trafikstrukturen, fiskeriet og ensprissystemet.
De offentlige virksomheder er omhandlet i kap. II. Inden beskrivelsen af de øvrige enkeltområder skal der først foretages en gennemgang af de generelle betingelser, som erhvervslivet er underlagt i Grønland.
2.1 Erhvervspolitiske rammebetingelser
Konkurrence mellem en række uafhængige virksomheder er en helt afgørende forudsætning for en velfungerende markedsøkonomi. I Grønland har handel og produktion siden etableringen af Den Kongelige Grønlandske Handel (KGH) været præget af offentligt ejede virksomheder med monopollignende status og hertil offentligt pålagte forpligtelser.
Private erhvervsaktiviteter kan hæmmes blot ved de offentligt ejede virksomheders tilstedeværelse, idet de udgør en potentiel trussel, som
kan
udkonkurrere eksisterende og påtænkte private erhvervsinitiativer. De offentlige virksomheders størrelse og deres lettere adgang til finansiering kan af private, som påtænker at gå ind i erhvervsaktiviteter, ses som et for ugunstigt udgangspunkt, hvor en mindre virksomhed ikke vil kunne overleve situationer med midlertidige eller regionale prisreduktioner, eller tilstande hvor produktionskapaciteten i nogen tid overstiger efterspørgslen.
Det er ikke mindst inden for bearbejdningen af fisk og fangstprodukter, at der kan ses muligheder for at etablere privat produktion i Grønland. Royal Greenland har i dag en dominerende position inden for fiskeriet og i en del af de landbaserede fiskerierhverv med hertil hørende forpligtelser. Især for mere marginale produkter, som ikke for Royal Greenland har den store betydning, bør det vervejes at formulere retningslinier, som mindsker usikkerheden for nye virksomheder ved at gå ind i markedet.
Er der eksempelvis lokalt etableret virksomheder baseret på sådanne produkter, kunne det være et led i erhvervspolitikken - for at fremme privat foretagsomhed - eksplicit at begrænse offentligt ejede virksomheders muligheder for at optræde som aktør på det pågældende lokale marked. Afhængigt af de lokale forhold kan det også komme på tale at udlicitere eller afhænde bygdeanlæg, som Royal Greenland i dag varetager driften af.
Et andet område, hvor større privat erhvervsdeltagelse er ret nærliggende, er detailhandel. Det gælder specielt i de større byer, hvor der via den private detailhandel og Brugsen allerede foreligger en konkurrencesituation. Her kunne privat foretagsomhed styrkes ved salg (privatisering) eller udleje (franchising) af det hjemmestyreejede KNI’s detailhandelsbutikker.
Privatisering af detailhandelsbutikker er ikke uden videre muligt endsige problemfrit i en grønlandsk sammenhæng. En for svagt udviklet tradition for privat erhvervsvirksomhed kombineret med kapitalkrav og manglende tradition for privat opsparing har medvirket til, at private detailhandelsbutikker tidligere er overtaget af KNI. Det er bl.a. på denne baggrund nødvendigt, at der i erhvervspolitikken anlægges en konsekvent og langsigtet politik, såfremt et større markedsøkonomisk potentiale i økonomien ønskes udnyttet.
Det kunne overvejes at begrænse de offentligt ejede virksomheders muligheder for at opkøbe virksomheder, Fx i forbindelse med generationsskifte, uanset at dette kan gøre en overdragelse vanskeligere. Det kan ligeledes overvejes at pålægge de større offentlige virksomheder opgaver med at tilføre ansatte en viden, som kan udnyttes ved en senere etablering som selvstændige. Initiativer på dette område er allerede iværksat i Royal Arctic Line og KNI, men der kunne i erhvervspolitikken formuleres mere klare og langsigtede krav herom. Også skolepolitikken kunne i større udstrækning bidrage til at fremme en privat virksomhedskultur. Dette område har i øvrigt gennem de senere år også tiltrukket sig større interesse i Danmark og andre industrialiserede lande.
2.2 Uddannelse
Udvalget behandlede i beretningen for 1995/96 (Uddannelsesområdet) indgående de uddannelsespolitiske problemstillinger. I fortsættelse af anbefalingerne i 1995/96-beretningen kan understreges behovene for:
en indsats til højnelse af kvaliteten i folkeskolen,
en målrettet indsats i ungdomsuddannelserne med henblik på at mindske det store frafald, herunder flere forsøg med brobygning mellem folkeskolen og ungdomsuddannelserne,
en forstærket indsats for at skaffe praktikpladser til elever i erhvervsuddannelserne,
en mere effektiv udnyttelse af ressourcerne i uddannelsessystemet, herunder en større geografisk koncentration af de enkelte uddannelser, hvorved kvaliteten kan øges med samme ressourceindsats.
Som det fremgår, blev der i anbefalingerne lagt stor vægt på kvaliteten af uddannelsen i folkeskolen, idet det er her, grundlaget lægges for det videre uddannelsesforløb. At tillægge grundskolen en afgørende betydning for udviklingen i samfundsøkonomien er også i overensstemmelse med de internationale erfaringer. Således har lande i Sydøstasien anvendt betydelige ressourcer på en grundskole af høj kvalitet og tilgængelighed for hele befolkningen, hvilket - uanset disse landes aktuelle økonomiske situation - har vist sig at bære frugt.
Med Grønlands begrænsede og geografisk spredte befolkningsunderlag kan der være risiko for væsentlige smådriftsulemper i uddannelsessystemet. Hertil kommer, at nødvendigheden af at lære to sprog - eventuelt suppleret med engelsk - for at komme videre i uddannelsessystemet øger omkostningerne pr. skoleforløb, og/eller mindsker mulighederne for dem, der ikke opnår tilstrækkelige sprogkundskaber i dansk og engelsk. Det er således bekymrende, at de primært grønlandssprogede kun i relativt få tilfælde gennemfører en skoleuddannelse udover den almene folkeskoleuddannelse.
Endelig betyder også udviklingen i befolkningens alderssammensætning - med en kraftig tilgang i aldersgrupperne 5-24 år frem til år 2005, at der opstår et betydeligt pres for øgede ressourcer til uddannelsessektoren de kommende år. Dette stiller store krav til tilrettelæggelsen og ikke mindst prioriteringer inden for uddannelsessystemet.
På baggrund heraf kunne det overvejes at sammenlægge uddannelsesinstitutioner og her igennem opnå stordriftsfordele bl.a. i udnyttelsen af lærerstaben.
Der kan endelig være grund til at genoverveje, om det er hensigtsmæssigt, at der i Grønland er etableret et så stort udvalg af uddannelser efter folkeskolen, hvor udgifterne pr. færdiguddannet er betydeligt større end i fx Danmark, jf. omtalen heraf i beretningen for 1995/96, eller om man i højere grad skal foretage en prioritering blandt disse. Også kravene til et studiemiljø, der kan sikre et internationalt kvalitetsniveau i uddannelserne, kan tale for at begrænse udvalget af mellem- og længerevarende uddannelser. Som følge af de eksisterende aftaler med den danske regering vil Hjemmestyret kunne opnå besparelser og ungdommen større kompetence ved i højere grad at trække på det danske uddannelsessystem.
2.3 Trafikstrukturen
Med en spredning af befolkningen på over 2 mio. km2, med afstande fra hovedbyen Nuuk til de fjernest liggende byer og bygder på op til 1.700 km samt hertil stærkt svingende klimatiske betingelser kan trafikpolitiske spørgsmål ikke undgå at være et centralt emne i Grønland.
Den grønlandske trafikstruktur har gennem de senere år været genstand for indgående behandlinger i Landstinget. Senest fremlagde landsstyret på efterårssamlingen i 1996 en redegørelse for den interne trafikstruktur.
Trafiksystemet er stærkt subsidieret med direkte tilskud fra landskassen. Herudover sker der en såkaldt krydssubsidiering inden for Grønlandsflys eget rutenet.
Ifølge omtalte redegørelse betaler Hjemmestyret et gennemsnitligt tilskud på 600 kr. pr. passager i kyst- og regionalskibene, mens passagererne selv bidrager med 500 kr. pr. billet. Ialt beløber Hjemmestyrets samlede tilskud til den regionale og interregionale skibstransport og flytransporten (på Vestkysten) sig til 110 mio. kr. årligt.
Samtidig subsidieres Grønlandsflys helikopterbeflyvning fra overskuddet på flyvningerne med fastvingeflyene, hvor ruten Søndre Strømfjord-Nuuk leverer et årligt dækningsbidrag på 56 mio. kr.
Ifølge redegørelsen modtager helikopterbeflyvningen herudover direkte tilskud fra landskassen på mellem 440 kr. og 1.300 kr. pr. passager. Tillægges tilskuddet fra krydssubsideringen kommer det samlede tilskud op på mellem 500 kr. og 1.500 kr. pr. passager. Passagererne betaler selv mellem 500 kr. og 800 kr. pr. billet.
Det foreslås i redegørelsen, at der fremover sker en overgang i passagerbefordringen fra skibstransport til flytransport. I øjeblikket er der 6 landingsbaner for fastvingefly i Grønland (Nuuk, Ilulissat, Narsarsuaq, Pituffik, Nerlerit Inaat, Kulusuk) og beflyvning til heliporte 16 steder.
Grønlands landsting vedtog i juni 1995 at anlægge flyvepladser til fastvingede fly i syv byer opdelt i to etaper. De samlede anlægsudgifter blev budgetteret til 1.078 mio. kr. (i 1995-priser).
l. etape af dette projekt, som forventes at være gennemført i 1999, indeholder landingsbaner i Sisimiut, Maniitsoq, Aasiaat og Uummannaq. I 2. etape var det planen at anlægge landingsbaner i Upernavik, Qaqortoq og Paamiut, men på landstingssamlingen i oktober 1996 blev det besluttet at tage landingsbanen i Qaqortoq ud af planen. Det er desuden besluttet at anlægge en lufthavn i Qaanaaq.
Udvalget har tidligere udtrykt den opfattelse, at forrentningsniveauet er acceptabelt for så vidt angår landingsbanerne i den l. etape af projektet, men at investeringerne i de tre landingsbaner i 2. etape ikke sikrede et tilfredsstillende overskud.
Etableringen af de nye landingsbaner for fastvingede fly ses af landsstyret som begyndelsen til en generel omlægning af hele transportstrukturen i Grønland samt af beflyvningen til og fra Grønland. Som et næste skridt har landsstyret tidligere anbefalet en udbygning af landingsbanen i Nuuk, hvorved denne lufthavn ville blive i stand til at indgå i atlantbeflyvningen. Landstinget besluttede i oktober 1996, at der skulle udarbejdes en projektbeskrivelse samt analyseres forskellige modeller til en eventuel finansiering af lufthavnens udvidelse.
Landsstyret har til brug for beslutningsgrundlaget udarbejdet en redegørelse om Nuuk Atlantlufthavn. Ifølge redegørelsen vil anlægsudgifterne i forbindelse med forlængelsen af landingsbanen beløbe sig til 400 mio. kr., og i de gennemførte beregninger anslås afkastet af denne investering til 1,3 pct,, hvilket er for lavt til at være forretningsmæssigt rentabelt.
Der kan dog anføres nogle positive samfundsøkonomiske effekter af en atlantlufthavn i Nuuk, som ikke er inkluderet i redegørelsens beregninger, Fx den tidsbesparelse, som de nuværende 34.500 passagerer ville kunne opnå ved en direkte beflyvning. I beregningerne heraf må der dog samtidig tages hensyn til, at der ikke kan opnås samme høje grad af regularitet i en Nuuk lufthavn som i Søndre Strømfjord.
I redegørelsen vedrørende Nuuk lufthavn forudsættes lufthavnen i Søndre Strømfjord opretholdt. De samfundsøkonomiske omkostninger herved samt perspektiverne for udbygningen af turistkapaciteten bør efter udvalgets opfattelse indgå i den samlede vurdering.
Det skal endelig bemærkes, at Nuuk kommune har foreslået, at der i stedet for en udvidelse af den eksisterende Nuuk lufthavn anlægges en helt ny lufthavn på Nordlandet, som er et område, der adskilt af en fjord ligger ca. 16 km. fra Nuuk by. Ud over udgifterne til forbindelsesveje indebærer dette alternativ således også en længere transporttid.
I forbindelse med overvejelserne om anlæggelse af en Atlantlufthavn i Nuuk - det være sig en udvidelse af den eksisterende eller en helt ny lufthavn - er det centralt, at der allerede findes en lufthavn med god regularitet i Søndre Strømfjord. Der er således god grund til at underkaste projekterne almindelige krav til markedsøkonomisk forrentning.
I landsstyrets generelle redegørelse om den interne trafikstruktur af oktober 1996 lægges op til et større analysearbejde vedrørende omkostninger og konsekvenser ved alternative trafiksystemer. Landsstyret tilkendegav samtidig, at det i den forbindelse vil overveje etableringen af helikopterlandingspladser i fem større bygder, som i dag er afhængige af skibstransport.
Udvalget kan fuldt ud støtte gennemførelsen af en analyse af alternative indretninger af det samlede trafiksystem. Som det også anføres i redegørelsen, er der i det eksisterende trafiksystem tale om meget betydelige subsidier fra landskassen til såvel passagertrafikken som godstransporten samt mellem de forskellige flyruter indbyrdes. En klarlæggelse heraf i forbindelse med en samlet plan for det grønlandske trafiksystem kan lede til store samfundsøkonomiske besparelser.
2.4 Fiskeriet
Hjemmestyret har fra begyndelsen af 1990'erne taget en række initiativer til reduktion af den grønlandske fiskerflåde. Formålet har været at øge rentabiliteten i det udenskærs og det indenskærs fiskeri samt nedsætte det samlede fangsttryk af hensyn til bestandene.
I første omgang fokuseredes på sammenlægninger og kondemneringer inden for trawlerflåden gennem tilbud om favorable lån til omlægninger og fusioner, og samtidig indførtes omsættelige fangstkvoter i det havgående fiskeri. Initiativerne har haft den tilsigtede effekt. Antallet af skibe over 75 BRT (inkl. 79'erne) reduceredes fra 52 i 1990 til 36 i 1993, og i 1997 er antallet faldet til 23 skibe.
Indtil 1991 var det indenskærs fiskeri ikke reguleret. Dette år indførte Hjemmestyret et pointsystem med henblik på at modvirke en yderligere kapacitetsudbygning. Pointsystemet har imidlertid ikke sikret en tilstrækkelig tilpasning i kutterflåden i nedadgående retning. Beregninger foretaget af Grønlands Hjemmestyres Fiskeridirektorat i 1994 på basis af kutternes regnskaber viste, at en meget stor del af de små og mellemstore kuttere ikke var rentable, og end ikke ville være rentable, selv om al gæld blev eftergivet, og det offentlige herudover betalte mandskabets løn (Direktoratet for Fiskeri, Fangst og Landbrug: "Modernisering af den kystnære rejeflåde", marts 1994).
I et forsøg på at nedbringe kapaciteten i kutterflåden har Hjemmestyret de senere år tilbudt kutterejerne at købe deres points og samtidig eftergive deres gæld i fartøjet til Hjemmestyret. Trods mange skibes ringe rentabilitet har kun få benyttet sig af dette tilbud, øjensynlig fordi de alternative beskæftigelsesmuligheder er meget begrænsede.
Selv om antallet af licenshavere i kutterfiskeriet er faldet fra 140 i 1993 til 85 licenshavere i 1997 (ekskl. de syv 79'ere), har dette ikke været tilstrækkeligt til at opnå en tilfredsstillende rentabilitet for kutterflåden som helhed.
Med Landstingets vedtagelser i 1996 gennemførtes en udvidelse af mulighederne for gældssanering ved udtræden af rejefiskeriet, og der blev indført forbedrede lånevilkår i forbindelse med nyinvesteringer i kutterflåden, såfremt disse samtidig leder til en indskrænkning af kapaciteten i reje6skeriet.
Det er med de nugældende regler muligt at opnå eftergivelse af erhvervsstøttelån, uden (som tidligere) at skulle overdrage kvoten til Grønlands Hjemmestyre, blot fartøjet samtidig overgår til anden anvendelse end rejefiskeri. Kvoten kan sælges til anden side, eller licensholderen kan anskaffe et andet fartøj og fortsætte rejefiskeriet inden for den tilladte kvote. Bestemmelserne giver mulighed for, at Hjemmestyret i forbindelse med eftergivelse af lån køber den fulde kvoteandel til en pris af 1.000 kr. pr. tons rejer, som kvoteandelen giver ret til at fiske.
Landsstyret kan efter de nye regler også foretage omlægninger af bestående lån, bevilge gældssanering samt yde tilskud i forbindelse med en udskiftning af et eller flere fartøjer med andre fartøjer, når dette leder til en samlet reduktion i fangstkapaciteten.
Pr. 1. juli 1996 blev pointsystemet i det kystnære rejefiskeri erstattet af et reguleringssystem baseret på individuelt omsættelige kvoter. Med ændringen af reguleringssystemet i det kystnære fiskeri, som blev indført med tilslutning fra alle dele af fiskeriet, er der herefter indført omsættelige fangstkvoter for hele det grønlandske reje6skeri.
Fiskerilovgivningen opretholder den hidtidige adskillelse mellem de kystnære og de havgående rejefartøjer, idet hensigten hermed er at forhindre en omsætning af kvoter mellem de enkelte fartøjskategorier. I det nye regelsæt opereres således med tre fartøjskategorier: "de kystnære rejefartøjer", "79'erne" og "de havgående søkogere". Hver af disse flådekomponenter har fået tildelt en årskvote, og omsætteligheden af fangstkvoterne er begrænset til at finde sted inden for disse flådekomponenter, dog med en begrænset mulighed for omsætning mellem 79'erne og de to øvrige grupper.
Med vedtagelserne i 1996 af ændringerne i loven om erhvervsmæssigt fiskeri blev der samtidig indført kvoter også i andre dele af kystfiskeriet end rejefiskeriet. De samlede kvoter i kystfiskeriet for 1997 indbefatter udover rejer (med en samlet kvote på godt 26.000 tons), krabber (ialt 6.500 tons) og kammuslinger (ialt 1.800 tons), jf. tabel III.2.
2.5 Ensprissystemet
Under Den Kongelige Grønlandske Handels statsmonopol var der frem til 1950 ens priser i hele Grønland på en række nødvendighedsvarer og tjenesteydelser, hvilket bidrog til at holde variationen mellem bygdernes og byernes materielle levevilkår inden for visse grænser.
Efter afskaffelsen af statsmonopolet blev ensprissystemet opretholdt på en række områder. I dag er det især en række forbrugsvarer samt infrastrukturydelser såsom energiforsyning, vandforsyning, varmeforsyning, teletjenester, flytrafik og atlanttransporten med skib, der er underlagt ensprissystemet.
Inden for varedistributionen har KNI Pilersuisoq A/S forsyningspligten til bygder og yderdistrikter under ensprissystemet betingelser. Til løsning af denne opgave samt opgaver vedrørende passagertransport og postvæsen mm. ydede landsstyret i 1996 et tilskud på 142 mio. kr.
Udover tilskuddet fra landskassen opretholdes ensprissystemet via en intern subsidiering (krydssubsidiering) inden for de pågældende monopolvirksomheder: Royal Arctic Line A/S og KNI Pilersuisoq A/S, som står for hhv. varetransporten pr. skib til og fra Grønland samt den interne vare- og passagertransport pr. skib. (Den interne krydssubsidiering i forbindelse med Grønlandsflys passagerbetjening er omtalt ovenfor).
På teleområdet finansieres underskuddet på samtalerne internt i Grønland fra overskuddet på de eksterne teleydelser. Endelig bidrager elforbrugerne i de større byer - gennem prisfastsættelsen i det landsdækkende elselskabet Nukissiorfiit - til betalingen for elforsyningen i de små byer, mens landskassen yder tilskud til elværkerne i bygder og yderdistrikter.
Hovedbegrundelsen for ensprissystemet er ønsket om at undgå for store forskelle i de materielle levevilkår mellem byer og bygder, idet det er en politisk målsætning at opretholde et decentralt bosætningsmønster.
Ensprissystemet indebærer imidlertid samfundsøkonomiske omkostninger. Bl.a. gennem fastsættelsen af transportraterne og de offentlige takster (på el, vand og varme) øges omkostningsniveauet i områder, hvor produktionen (ellers) ville være mest konkurrencedygtig over for udlandet. Hertil kommer, at subsidieringen af transporten til de fjernere områder leder til en forvridning af anvendelsen af varer i både produktion og forbrug.
Landsstyret nedsatte i sommeren 1996 en arbejdsgruppe, som skulle overveje ensprissystemets konsekvenser for mulighederne for konkurrencedygtig produktion i Grønland. Udvalgets betænkning "Rapport til landsstyret vedrørende reform af ensprissystemet" forelå i marts 1997. Hovedkonklusionerne fra rapporten er refereret i boksen.
Det er det rådgivende udvalgs vurdering, at samfundet gennem opretholdelsen af ensprissystemet påtager sig en række meromkostninger, idet betingelserne for konkurrencedygtig produktion forværres.
Det er på denne baggrund udvalgets vurdering, at det ville være hensigtsmæssigt at begrænse forvridningerne i økonomien og hermed skabe råderum for et større markedsmæssigt engagement. Udvalget ønsker dog samtidigt at fremhæve, at arbejdsgruppens forslag ikke kan stå alene, såfremt de markedsøkonomiske muligheder ønskes bredt udnyttet. Dette er givetvis også arbejdgruppens egen vurdering, jf. dens anbefaling af, at afskaffelsen af ensprissystemet følges op af en ophævelse af koncessioner, udlicitering af offentlige aktiviteter og egentlige privatiseringer. Men hertil kommer, at der må tages højde for de strukturproblemer, som er omtalt i dette kapitel, såfremt ønsket om et større markedsøkonomisk element skal realiseres.
Hvorvidt de fordelingsmæssige konsekvenser af dette eller andre forslag til erstatning af ensprissystemet er politisk acceptable, tilkommer det ikke udvalget at vurdere. Udvalget vil dog anføre, at arbejdsgruppens forslag ikke mindst synliggør de geografiske forskelle i Grønland, jf. også den grønlandske bosætningspolitik. Det kan derfor være relevant at overveje alternativer til arbejdsgruppens forslag. Et muligt alternativ er, at produktionsvirksomheder gennem subsidier i deres anvendelse af input kompenseres for ensprissystemets øgede omkostninger i hovedbyerne. En mulig ulempe ved dette alternativ er, at disse inputsubsidier skal fastsættes administrativt og formentlig skal forhandles fra gang til gang, hvilket vil gøre dem mindre gennemskuelige og mindre klare. Hertil kommer, at ordningen let begrænses til eksisterende virksomheder, så man på forhånd mister nogle mere langsigtede gevinster. Dette kan betyde, at en række mulige initiativer ikke iværksættes.
Hovedkonklusioner fra Arbejdsgruppen til vurdering af ensprissystemet: "Rapport til landsstyret vedrørende reform af ensprissystemet".
Arbejdsgruppen foreslår at fjerne hindringer for konkurrencedygtig produktion og samtidig opretholde den geografiske dimension i den sociale samhørighed ved at flytte finansieringen af den geografiske solidaritet fra prissystemet (afgifter/subsidier) til indkomstskattesystemet. Forslaget har følgende elementer:
Der defineres en såkaldt frizone bestående af de områder i Grønland, som har den højeste produktivitet i produktionen. Arbejdsgruppen foreslår i første omgang de fire største byer: Nuuk, Sisimiut, Ilulissat og Qaqortoq. Resten af landet siges at udgøre normalzonen.
Krydssubsidieringen opgives, hvorefter priserne kommer til at afspejle omkostningsforholdene. Dette betyder bl.a. at priserne i frizonen forventes at falde, mens priserne i normalzonen må forvente at stige, når ensprissystemet afskaffes. Krydssubsidieringen anslås årligt til ca. 135 mill. kr. af arbejdsgruppen, svarende til 5-6 pct. af de skattepligtige indkomster i normalzonen.
Der pålægges en ekstra indkomstskat svarende til krydssubsidieringen enten i frizonen eller i hele Grønland til at muliggøre, at priserne ikke stiger i normalzonen. Der skal m.a.o. ydes subsidier fremover til forsyningen med varer og infrastrukturtjenester i normalzonen. Som det vil fremgå, foreslår arbejdsgruppen to finansieringsmodeller, herom mere under pkt. 5 og 6.
De lavere priser i frizonen på ikke mindst infrastrukturydelser som el, fragt via skib el. fly, persontrafik via fly m.m. betyder, at produktionsomkostningerne vil blive reduceret i frizonen. Dette vil - såfremt indkomstskattestigningen ikke omsætter sig i lønstigninger, hvad der næppe er grund til at antage, da også priserne reduceres - øge konkurrenceevnen i frizonen. Det er denne øgede konkurrenceevne, der bl.a. skal resultere i importsubsidierende produktion, der er en central begrundelse for forslaget om afskaffelsen af ensprissystemet. Hertil kommer også den øgede gennemsigtighed, der vil følge af, at intern krydssubsidiering afløses af skattefinansieret subsidiering.
Forslagets væsentligste ulempe er, at Grønland i forslaget opdeles i to zoner: frizonen og normalzonen med evt. hvert sit skattesystem. Hertil kommer, at forslaget også rejser problemer for bygderne i frizonekommunerne, idet disse ikke får del i prisreduktionerne i nær samme udstrækning som hovedbyerne. Da det samtidig er vanskeligt at operere med et særskilt skattesystem for hhv. bygder og hovedbyen i en og samme kommune - bl.a. grundet omgåelsesproblemer - foreslår arbejdsgruppen en speciel skattefinansieret solidaritetsfond for disse bygder.
Arbejdsgruppen foretrækker, at skatterne til finansiering af subsidieringen i normalzonen udskrives over hele Grønland. Arbejdsgruppen bygger denne anbefaling om fælles finansiering på flg. argumenter:
Ensprisystemet er et fælles anliggende,
den interkommnale udligningsordning,
det undgås, at lavindkomstgrupper i frizonen skal betale øget indkomstskat, mens højindkomstgruppen i normalzonen friholdes for øget indkomstskat,
fælles finansiering vil få flere byer til at overgå til frizonestatus. Arbejdsgruppen foreslår, at det er de enkelte kommunalbestyrelser, der selv tager beslutning herom,
fælles finansieringsmodeller vil også give færre skatteadministrative problemer.
3. Økonomisk udvikling og konjunkturpolitik: Gældsproblemet
I de foregående punkter i dette kapitel er det især de strukturelle hindringer for et større markedsøkonomisk element, der er fokuseret på. Fra studier af udviklingsøkonomier fremgår det imidlertid, at også konjunkturpolitikken har afgørende betydning for den langsigtede økonomiske udvikling.
Blandt de konjunkturpolitiske forudsætninger for høj økonomisk vækst er det centralt. at der er stabile makroøkonomiske vilkår, herunder sunde offentlige finanser, lav inflation og lav rente. Som det fremgår af beskrivelsen af den generelle økonomiske situation er der ingen tvivl om, at det er lykkedes at opfylde målsætningen om lav inflation i Grønland, selv om dette til en vis grad er sket ved hjælp af politisk fastsatte lave takster og huslejer.
Det er udvalgets opfattelse, at der er åbenbare risikoelementer til stede i den sårbare grønlandske økonomi.
Retter indkomsterne fra rejefiskeriet sig ikke fra det fald, der er konstateret i 1996/97, vil resultatet blive en lavere realindkomst fremover med tilhørende konsekvenser for beskæftigelse, ledighed og de offentlige finanser.
Hjemmestyrets finanslov for 1998 bygger på en forudsætning om stort set uændret skattegrundlag siden 1996. Men med de nuværende udsigter for indkomsterne i Fiskeriet, herunder de seneste biologiske vurderinger, er der risiko for, at skatteindtægterne i 1998 bliver mindre end forudsat, og at det budgetterede overskud i 1999 derfor ikke kan realiseres.
I relation til gældssætningsproblematikken er det vigtigt at være opmærksom på risikoen for en accelererende gældsudviklling. Såfremt realrenten overstiger den reale vækstrate i økonomien i et samfund med gæld, vil der herfra udgå en selvstændig tendens til et stigende gældsniveau i forhold til produktions- og indkomstgrundlaget. Det offentlige gældsniveau vil i så tilfælde kun kunne holdes nede ved overskud på de offentlige finanser ekskl. renter. Specielt i en grønlandsk sammenhæng, hvor økonomien er så afhængig af et snævert produktgrundlag, må risikoen for en udvikling med stigende gældsniveau tillægges afgørende betydning ved udformningen af den økonomiske politik.
4. Opsummering
I dette kapitel er det forsøgt at fremhæve en række væsentlige strukturproblemer, der bl.a. kræver politiske initiativer, såfremt der skal åbnes op for et større markedsøkonomisk element. Det er først og fremmest forsøgt at identificere disse strukturproblemer, idet udvalget har ønsket at understrege, at de særlige grønlandske betingelser nødvendiggør en meget langsigtet, målrettet og sammenhængende politisk indsats, såfremt ønsker om et større markedsøkonomisk element skal kunne realiseres.
Mulige forslag til initiativer er dog nævnt i dette kapitel, men den endelige udformning af konkrete løsningsforslag og tiltag er op til en politisk prioritering.
Det er det rådgivende udvalgs intention i kommende beretninger at udvikle strukturkapitlet med tilgængelige statistiske indikatorer for udviklingen på de respektive områder.