Det grønlandske økonomiske system

Hvor meget af dynamikken skyldes udvalg af fornuftige embedsmænd i København og offentlige støtteforanstaltninger? Svaret giver sig selv - næsten ingenting! En forbløffende del af vores dynamik skyldes "tilfældige" folks initiativ, arbejdsevne og opfindsomhed - ofte ude i den yderste jyske kartoffelrække. Pludselig opdager statistikken, at der er opstået en anseelig konfektions-virksomhed med mange tusinde ansatte, ud fra et hovedsæde på en beskeden sidegade i Brande. Og sådan er der mange historier; men ikke i Grønland, hvor systemet kvæler den slags spirer.

Onsdag d. 16. december 1998
Martin Paldam
Emnekreds: Politik, Rigsfællesskab og selvstyre, Økonomi.

Indholdsfortegnelse: Udgangspunktet: Målet om at blive et almindeligt land Nogle usædvanlige træk Den altdominerende stat Kløften mellem ord og handlinger Hvorfor bliver statslige systemer så træge? Små lande - en uundgåelig forstærkning af sammenspistheden Fælden Udgangspunktet: Målet om at blive et almindeligt land Næsten alle de grønlændere jeg har talt med, herunder de politikere, jeg har spurgt (og det er en god snes) har nøjagtigt det samme mål for deres land:(1) at Grønland skal blive et almindeligt velstående land, der hviler i sig selv. Der er ganske vist enkelte danskere, der hellere ser, at Grønland ender som et naturfolksreservat, men det har jeg aldrig mødt en grønlænder, der ønskede. Det siger sig selv, at de også ønsker at bevare en grønlandsk egenart, men hvem gør ikke det? Jeg tror også, at det er ved at være klart for alle, at udviklingen ikke mere går i retning af målet. Grønland bliver ganske vist politisk stadigt mere uafhængigt, men økonomisk går tingene støt den modsatte vej - på trods af eller måske på grund af - de over tre milliarder kroner i årligt tilskud har Grønlands økonomi nu stagneret i 15 år. Den bliver lige så stille en mere besynderlig og forvreden stueplante, der bliver mere afhængig af tilskuddene fra Danmark. I den senere tid er det sågar blevet stadigt mere vigtigt for de grønlandske politikere at finde på argumenter for større tilskud. Når man færdes i en af Grønlands mere aktive byer, kan man mange gange næsten glemme, hvor underlig en økonomi, man besøger. Tingene ser ud til at gå meget godt, folk er velklædte, de bor godt, og det ser endda ud til, at alkoholproblemet er ved at være aftagende. Der er tit en solid borgerlig hygge og en rar omgangstone. Først når man begynder at tænke efter og regne lidt, opdager man, at man er i en af verdens mærkeligste, mest ekstreme og mindst selvbærende økonomier. Nogle usædvanlige træk I Grønland er al skibstrafik til og fra udlandet reserveret til det statslige skibsfartsmonopol - ja, man kniber sig i armen. De færreste lande har overhovedet et statsrederi. Mon der er noget andet land, der har et statsrederi med så strengt et monopol? Hvor mange lande mon der findes, hvor staten desuden har enelicens på næsten alle linjer i den indenlandske skibstrafik for både personer og gods? Der er også et statsligt flymonopol (man giver dog SAS en bid af kagen) og et strengt telemonopol. Mere usædvanligt er ølmonopolet. Dertil kommer, at det offentlige ejer næsten hele boligmassen og er den største detailhandler. Desuden ejer den grønlandske stat stort set samtlige landets erhvervsvirksomheder med over 50 ansatte (der mangler vist kun to). Endelig kommer, at den offentlige produktion af service til befolkningen udgør mere end dobbelt så stor en andel af den samlede produktion som i Danmark, hvor den ellers er en af verdens 2- 3 største. I lande på Grønlands udviklingstrin ligger den gennemsnitlige offentlige serviceproduktion (det kollektive konsum) på under 20%. Men i Grønland udgør den 55% - og når man så lægger omfordelinger til, når man frem til en offentlig sektor på 65-70% (mod 50% i Danmark, der ellers ligger i toppen). Kort sagt Grønland har et af de mærkeligste og ekstremeste samfundssystemer i hele den vide verden. Det er et socialt eksperiment, som bør påkalde sig almindelig interesse - og når jeg har holdt gæsteforelæsninger om det grønlandske økonomiske system på udenlandske universiteter fremkalder det vild forbløffelse og store diskussioner.(2) ja, det tager normalt lang tid at overbevise folk om, at her er et land, der på den ene side har næsten fuld politisk selvstændighed og på den anden side modtager ca $ 40.000 i tilskud udefra pr familie. Det er også velkendt, at selv om Grønland har ekstremt store offentlige udgifter, så er det svært at få dem til at slå til. Man har f eks meget svært ved at finansiere et rimeligt sundhedssystem. Et dansk sundhedssystem - bemandet med danske læger - til en vidtudspredt befolkning - ville vel koste tre gange så meget pr indbygger at købe, som det gør i Danmark. Så man har vel et system, der er ca 2/3 så godt, og det koster kun dobbelt så meget som det danske (relativt). Den "manglende" tredjedel giver imidlertid store politiske spændinger. Den altdominerende stat Kernen i dette samfundssystem er altså en stat, der allerede før den begynder at opkræve skat, har modtaget flere indtægter udefra, end befolkningen selv producerer . Det danske tilskud går som bekendt ikke til den enkelte grønlænder, men til den grønlandske regering - til hel fri afbenyttelse. De penge - det er 1/4 million kroner pr grønlandsk familie - har den grønlandske stat at give ud. Da den grønlandske stat også kræver lidt op i skat, har man her en af verdens allerrigeste stater. Et offentligt system, der har kr 350.000 pr familie at give ud. Kun de små arabiske oliestater kan måle sig med Grønland i så henseende. Og det præger naturligvis alt i det grønlandske samfundssystem helt ind til benet. Det er en vigtig pointe, at dette system ikke er opstået bevidst. Det opstod, da danske politikere og koloniembedsmænd bestemte sig til at opbygge et moderne samfundssystem - hvor mange milliarder det end ville koste. Det er så videreført af grønlandske politikere. De ønskede (ønsker) alle, at det skal ende med en almindelig økonomi, sådan som vi startede med at slå fast. De grønlandske politikere er ingenlunde ekstremister - de er fornuftige og moderate mennesker; men de er fanget af en økonomisk logik og naturlige egeninteresser, som langsomt driver landets økonomiske system stadigt længere ud i det ekstreme. De to mekanismer, der er det centrale, er den, der hedder den hollandske syge, og den, jeg har kaldt den automatiske socialisme. Jeg har andetsteds gennemgået disse mekanismer nærmere. Meget kort er den første, at (store) tilskud udefra automatisk (kraftigt) forværrer et lands konkurrenceevne, (3) såden at almindelig privat erhvervsliv (i de udlandskonkurrerende erhverv) forsvinder. I Grønland er denne mekanisme kommet, før der var et privat erhvervsliv, og den har bevirket, at der aldrig er opstået et erhvervsklima. Der har så at sige været en økonomi med en automatisk spirekvælning. Den anden mekanisme følger af, at når staten er rig, og virksomhederne forsvinder (eller ikke vokser frem), må staten så overtage eller oprette dem. Resultatet af disse to mekanismer er blevet et system, der fik et vældigt løft igennem 50'erne og 60'erne og som dernæst er gået mere og mere i stå. Nu har Grønland haft nulvækst i næsten 15 år. Det enestående sociale eksperiment, ser ud til at være mislykket, for her er der opstået et samfund, der på trods af, at stadig flere kan se, at det er kørt fast, har vist sig meget svært at reformere, og som kræver stadig større tilskud udefra for at fungere. Kløften mellem ord og handlinger I de sidste 10 har de grønlandske regeringer talt meget om reformer. Alle ønsker som sagt at få en mere almindelig økonomi. Man har prøvet med decentralisering og effektivisering; men det er ikke gået godt, og så er man gået tilbage igen. Der er ingen, der ønsker at lave så store reformer, at systemet pludselig kollapser, som det gjorde i Rusland og det forstår man jo godt. Men desuden er der en anden grund, som vi skal vende tilbage til. Så reformerne er gået så som så. Den grønlandske stat ejer i dag en større del af erhvervslivet, end den gjorde for ti år siden. Jeg tror ikke, der har været et eneste femår siden 1950, hvor den grønlandske og før den danske stat ikke har overtaget lidt mere. Forsøget med en privat partner i det statslige rederi mislykkedes, så nu er RAL et rent statsmonopol. Der er også blevet oprettet et statsligt turismesystem, og den ene private butik efter den anden overtages af KNI. Selv Lars Larsens forsøg på at sælge dyner i det kolde land er blevet overtaget. På den ene side udkonkurrerer det statslige system langsomt alle andre, men på den anden side går de offentlige virksomheder heller ikke ret godt. Med jævne mellemrum opstår der kriser i snart den ene og snart den anden af disse virksomheder, og så sender man en trillebør (eller en lastvogn) af sted fra landskassen med det nødvendige beløb, så virksomheden kan bevare sin konkurrenceevne overfor de private erhverv. Hvorfor bliver statslige systemer så træge? I Grønland har den økonomiske logik altså skabt et af verdens mest socialistiske systemer, og det drives af en blanding af et almindeligt demokratisk system (4) og stadigt skiftende danske embedsmænd. Så her har socialismen haft en helt usædvanlig chance. Hvorfor går det ikke - hvorfor fortoner målet sig stadig mere og mere i det fjerne? Hovedforklaringen er nok, at det som samfundet ejer, det styrer politikerne, men de ejer det ikke. Der er ikke nogen der for alvor mister penge, hvis det går galt. Samtidig er det klart, at når politikerne styrer, så kommer de også i alle bestyrelser, og inden man ser sig om er det økonomiske og det politiske system smeltet sammen til ét stort sammenspist system. Det betyder uundgåeligt, at politikernes politiske korttidsmål kommer til at præge virksomhedernes politik. Her er to mekanismer: Hvis politikeren Enok Utertoq sidder i virksomhed Arcticas bestyrelse, bliver det svært at træffe beslutninger i Arcticas afdeling i Utertoqs hjemby ud fra driftøkonomiske hensyn. Når Arctica hjælper Utertoq i hans by, så hjælper han til gengæld Arctica med et par små politiske reguleringer, der generer Arcticas irriterende private konkurrent. Når Arcticas underskud senere skal dækkes, er Utertoq også blød, og hans velvilje bliver næppe mindre, når han modtager sit bestyrelseshonorar. Så inden man ser sig om er driften af Arctica blevet lidt politiseret, og Utertoq er blevet lidt af en pressionsgruppe for Arctica, og han er ikke den eneste politiker i bestyrelsen. Vi kan også tænke på direktør Hansens situation, når Arctica står overfor et problem med bundlinjen. Den er blevet væmmeligt rød, men der er visse rationaliseringmuligheder. De kræver, at man skal omlægge produktionen og afskedige nogle folk. Det er ubehageligt og ikke populært. Er virksomheden privat gælder der en hård budgetbegrænsning. Man er nødt til at gøre det; men en statsvirksomhed kan ikke gå fallit - den har en blød budgetbegrænsning. Der er et "menneskeligt" alternativ til ubehagelighederne - man kan måske finde et (ekstra) statstilskud. Det er lidt ubehagelig også, men det er tit mindre ubehageligt. Er Hansen klog, overvejer han begge muligheder og vælger tit nr to. Begge mekanismer betyder, at omkostningerne langsomt glider opad, og effektiviteten nedad. Og snart finder alle ud af, at det ikke betyder så meget om tingene hænger sammen økonomisk. Med bløde budgetbegrænsninger og politikere nok i bestyrelsen sker der altid en støt glidning ud i ineffektiviteten - det virker smukt og menneskeligt for hver enkelt beslutning; men hver gang er der jo nogen, der skal betale. Når man har været et par runder rundt i systemet, har alle hjulpet hinanden til den ene lille ineffektivitet efter den anden. Og pludselig taler vi ikke om småpenge. Her er det så, at Grønland er heldig, for man har jo bloktilskuddet, og man kan også skjule en del af ineffektiviteten ved hjælp af reguleringer, der genererer "kunstige profitter", eller i hvert tilfælde gør det meget svært at se, hvor underskuddene opstår. Efterhånden som tingene kører stadig længere ud ad tangenten, går væksten i stå, og det bliver sværere og svære at få budgettet til at slå til, ligegyldigt hvor stort det end er - ja selv et så enormt statsbudget som det grønlandske, kan systemet spise når budgetbegrænsningen er blød nok.(5) Heri ligger, at det bliver umuligt at hindre to ting: (a) at omkostningerne lige så stille lister opad, og (b) at det private erhvervsliv får det meget svært, pga. alle mulige små mystiske reguleringer, der på en eller anden måde gør livet lettere for de store statslige virksomheder og sværere for dem. Jeg tror ikke at nogen, der har opholdt sig blot i kortere tid i Grønland kan undgå at høre i snesevis af historier af disse to typer. Der er efterhånden et helt lille bjerg af litteratur, der viser, at statslige monopolvirksomheder ingenlunde giver en "stordriftsfordel", men en stor meromkostning - og det ganske uanset om de drives af afrikanske, kinesiske eller danske embedsmænd. Dertil kommer så nogle helt specielle grønlandske forhold. Man har f eks et system med enspriser - hvor varerne koster det samme overalt uanset omkostningerne - argumentet er at det ikke skal gå ud over nogen, hvor de vælger at bo. Man kan diskutere logikken i dette hensyn; men det tilslører de sande omkostninger gennem et komplekst sæt af krydssubsidier. Disse krydssubsider administreres internt i statsvirksomhederne, så nu har vi både mange små ineffektiviteter og en blød tåge af krydssubsider at skjule dem i. Endelig er der en sidste grund: Den indser man, når man giver sig til at overveje hvor det danske (det tyske, det amerikanske, osv) erhvervslivs dynamik kommer fra. Hvor meget af dynamikken skyldes udvalg af fornuftige embedsmænd i København og offentlige støtteforanstaltninger? Svaret giver sig selv - næsten ingenting! En forbløffende del af vores dynamik skyldes "tilfældige" folks initiativ, arbejdsevne og opfindsomhed - ofte ude i den yderste jyske kartoffelrække. Pludselig opdager statistikken, at der er opstået en anseelig konfektions-virksomhed med mange tusinde ansatte, ud fra et hovedsæde på en beskeden sidegade i Brande. Og sådan er der mange historier; men ikke i Grønland, hvor systemet kvæler den slags spirer, selv om man har opstillet alle mulige hjælpesystemer og drivhuse til nye erhvervsvirksomheder, med en hær af konsulenter. Det afgørende er altså, at når selve systemet er et centraliseret og sammenspist enhedssystem præget af et ekstremt prisniveau, så kvæles alt lokalt initiativ. Og kommer noget i gang, så skal det nok - på den ene eller den anden måde blive "udkonkurreret" af et offentligt monopol. Det sker ikke, fordi beslutningstagerne "vil", de giver faktisk støtte af en anden kasse, men på den anden side er der også interesser, ... Små lande - en uundgåelig forstærkning af sammenspistheden Alle vi, der har prøvet at diskutere med en dansk myndighed, har vist oplevet den forbløffende følsomhed, der præger disse tyndhuder - det er notorisk "uklogt" at betvivle noget, som en myndighed gør. Den ved nok, hvordan den skal reagere på den slags personer, der står udenfor den almindelige enighed som et politisk-økonomisk system næsten altid opbygger. En enighed, der let kan blive meget massiv i et lille land. Ikke sandt, vi "insidere" vi ved da, at vi er fornuftige, og det har heller ikke været let at opbygge enigheden - og nu kommer der sådan en urimelig og vild person og kritiserer.(6) Tænk nu, hvordan det ville være, hvis erhvervslivet og det politiske system var et og samme system, og at vi var i et land med 1% af Danmarks befolkning! Det er klart, at der så bliver et meget alvorligt sammenspisthedspotentiale. Vi har set det på Færøerne, som længe førte en yderst moderat og fornuftig politik, men som så engang sidst i 1970'erne begyndte at køre ud ad en tangent imod det økonomiske vanvid - først langsomt, så hurtigere og hurtigere. Der er ingen, der, kan forklare skiftet, men da det først begyndte at køre derudad, var der ingen bremser. Selv om der var mange, der, både medens det skete og (især) senere, kunne se at det ville ende galt, var der ingen, der kunne standse det. Der var også forbløffende få, der virkelig forsøgte at gribe fat og bremse op. Det betyder også, at man let kan udvikle udgifttraditioner, der er ganske forbløffende. Man flyver ikke på små jordlandingsbaner i Grønland, men på rigtige lufthavne, og dét til byer på størrelse med Nr Snede. Og de nye hospitaler, der bygges i lignende småbyer, ser sandelig også ud af noget, om der så er læger eller ej. Hvis alle er enige, og det er svært at være uenige, og er der tilmed ingen konkurrence, kan udgifter meget let løbe langt ud ad en tangent. Endelig er der så det svære spørgsmål om holdninger. Når der er mange, mange penge i omløb i systemet, og der tillades mange små ineffektiviteter, bliver der mange muligheder for at klare sig igennem uden at lave ret meget. Det er svært at opdyrke en arbejdsom holdning, når der ikke er grund til at have den. Grønlænderne er vant til først meget paternalistiske danske embedsmænd (prøv at læse den sympatiske Oldenow, 1936), og siden begyndte så pengene at regne ned over dem. Det har naturligvis sat sig meget dybe spor i deres holdninger.(7) det kan der filosoferes meget om. Lad mig nøjes med et eksempel. De grønlandske myndigheder har i mange år haft svært ved at få folk til betalte deres husleje. For hvorfor skulle de det? Det værste, der kunne ske, var at de blev sat ud og så skulle kommunen genhuse dem i stort set de samme lejligheder. Blev de sat ud uden genhusning, ville de måske dø af kulde, så dét var intet acceptabelt alternativ. Og strengt taget, hvor hårdt skulle man presse på for at få folk til at betale, når der var penge nok i kassen? Læseren kan nu overveje, hvad det fører med sig - rent holdningsmæssigt - hvis alle ved, at der er mange, der ikke betaler husleje. Fælden Så historien - herunder den danske - har her skabt et samfund med en økonomi, der næsten ikke er til at rokke ud af stedet. Der er også blevet skabt en gruppe af magthavere, der har det vældigt godt, som de har det. Hvorfor skulle de afgive en del af både magten og deres indkomster til et erhvervsliv? Hånden på hjertet - hvis vi var i den samme gode situation, hvem af os ville så starte en virkelig reformproces? Så de grønlandske politikere ved nok at tingene går den gale vej, og at der er brug for reformer. Men det går kun langsomt ned ad bakke, og folk har det jo godt, så hvorfor skal reformerne laves lige nu? Fodnoter: (1) da min bog udkom i december 1994, var det midt i den grønlandske valgkamp, og jeg havde så den mærkelige oplevelse at være landets mest udskældte. Men efterhånden, som man fik læst, hvad jeg havde skrevet, gik det over. Siden har jeg talt med mange grønlandske politikere. (2) jeg har baseret mit foredrag på en artikel, Paldam (1995, 1997), der generaliserer nogle af de centrale kapitler i min bog Paldam (1994), jf også Paldam (1996) (3) grønlands prisniveau er ca 50% højere end det danske, hvoraf dog over halvdelen af denne enorme forskel skjules af, at Grønland ikke har moms, medens den danske moms som bekendt er på 25%. Bemærk at problemet ikke skyldes, at der er tale om tilskud. En ressourcerente fra en oliekilde eller fra høsten af en rejebestand har nøjagtig den samme effekt. (4) det er meget spændende, at Grønland er det eneste land, der har kombineret en altdominerende statsejendomsret til produktionsmidlerne med demokrati. Man kan spekulere på, hvordan det kan lade sig gøre. Når "englene" taler om denne sag siger de, at det skyldes kombinationen af de usædvanligt gode grønlandske og danske demokratiske traditioner. Men man kan også høre "djævlene" gnække, at så længe man skal have 3 mia fra Danmark, beskæftiger fem tusinde danskere, og det retslige system ikke er overført, så... (5) det svarer fuldkomment til den ungarske økonom Janos Kornais forudsigelser i hans berømte "præsident-tale" for the Econometric Society (Kornai, 1979). (6) for et år siden udsendte jeg en tyk bog om dansk udviklingshjælp. Den var heldigvis finansieret af en privat fond. Selv om den er positiv overfor Danida på mange områder, er den også er negativ på andre. Nu efter et år må jeg sige, at jeg er meget glad for, at jeg har en fast stilling i dén mest uafhængige del af systemet. Jf også fodnote 4. (7) kinesere er kendt for at arbejde hårdt. Mon ikke det kommer fra mange tusinde års bondeliv på små bitte jordlodder, hvor man kun kunne ernære familien ved meget hårdt arbejde? Ja, den flid vi danskere har har vel strengt taget de samme rødder Henvisninger: Kornai, J., 1979. Resource-Constrained Versus Demand-Constrained Systems. Econometrica 47: 801-819 Oldenow, K., 1936. Grønland. Folk og Land i Vore Dage. (Med forord af Statsminister Th. Stauning) Forlaget Fremad: Kbh. Paldam, M., 1994 .Grønlands økonomiske udvikling. Hvad skal der til for at lukke gabet? Aarhus Universitetsforlag: Århus. Paldam, M., 1995. Kan Grønlands økonomi udvikles? Nationaløkonomisk Tidsskrift 133 (1): p 29-51. Paldam, M., 1996. Hvordan kan Grønlands okonomi liberaliseres? Tillægsnummer til Nationaløkonomisk Tidsskrift festskrift for Anders Ølgård: 293-302. Paldam, M., 1997. Rent Seeking and Dutch Disease. An Essay on Greenland. European Journal of Political Economy 13 (3): 591-614.