Kapitalkrav og offentlige subsidier

Fastholdes de nuværende finansieringsformer og huslejefastsættelsesregler, vil køproblemet på boligmarkedet ikke kunne afvikles de første mange år. Findes dette perspektiv uacceptabelt, må boligtagernes egenbetalingsandel øges, dvs. de offentlige subsidier må reduceres i hvert fald for de grupper, hvor dette er muligt uden at føre til sociale problemer

Mandag d. 11. januar 1999
Det rådgivende udvalg vedrørende Grønlands Økonomi
Emnekreds: Økonomi.

Ved en boligdækningsgrad på 95 og ved en forventet stigning på 10 pct. i det potentielle boligbehov i det kommende tiår blev det beregnet, at der skulle bygges 5.200 nye boliger fordelt med 1.040 på selvbyggerhuse og 4.160 på andre boligformer i det kommende tiår. Det forudsættes i de følgende beregninger af kapitalkrav og offentlige subsidier, at 90 pct. af de 4.160 boliger opføres som 60/40-offentligt udlejningsbyggeri og 10 pct. opføres som private enfamiliehuse efter den i efterårssamlingen 1998 vedtagne 10/40/50-model. Boligerne antages i gennemsnit at være 80 m2, og det skønnes at opførelsesudgiften inkl. intern byggemodning er 13.500 kr. pr. m2 i 1999-priser.(1)

Som redegjort for i afsnit 2.3.2 er 60/40-byggeriet 100 pct. offentligt finansieret, mens 40 pct. af 10/40/50-byggeriet er offentligt finansieret. Antages det yderligere, at offentlige rente- og afdragsfrie lån til 95 pct. af materialeudgifterne til selvbyggerhuse (Illorput 2000 på hhv. 58, 80 og 103 m2) i gennemsnit er på 350.000 kr. i 1999-priser, kan nybyggeriets kapitalkrav til det offentlige efter de gældende regler beregnes til godt 4,5 mia kr. i det kommende tiår eller til 459 mio. kr. pr. år, jf. tabel 2.10.1.
Tabel 2.10.1 Kapitalkrav fra nybyggeri til det offentlige i det kommende tiår ved en boligdækningsgrad på 95 pct. ved en stigning i PB20 på 10 pct. 1999-priser
  Antal byggede boliger Opførelsesomkostninger
pr. stk. i kr.
Kapitalkrav til det offentlige
Pr. stk. kr. I alt mio. kr.
60/40-byggeri 3.744 1.080.000 1.080.000 4.044
10/40/50-byggeri 416 1.080.000 432.000 180
Selvbyggerhuse (a) 1.040   350.000 364
I alt 5.200     4.588
(a) Det offentlige betaler derudover i gennemsnit ca. 20.000 kr. til vejledning af selvbyggere (instruktørhjælp). Selvbyggere har udover udgifter til materialer (5 pct. af materialeudgiften) udgifter til intern byggemodning og etablering af sokkel, der typisk ligger i intervallet 100.000 - 300.000 kr.
Ovenstående opgørelse er usikker. For det første er boligefterspørgslen afhængig af prisen for at bo, ligesom indkomsten er en meget vigtig faktor bag boligefterspørgslen. Lave priser på at bo og høje indkomster vil i sig selv medvirke til, at antallet af boliger pr. indbygger skal forøges, såfremt boligefterspørgslen skal tilfredsstilles. Med meget lave huslejer kan der ligefrem sættes spørgsmålstegn ved, om det overhovedet er muligt at bygge sig ud af "den registrerede" overefterspørgsel af boliger.

For det andet har det været nødvendigt at opstille en række beregningsantagelser, der naturligvis kan kritiseres. To af de meget centrale antagelser vedrører den boligdækningsgrad, der skal tages udgangspunkt i, og den stigning i PB20 i det kommende tiår, der må regnes med.

I tabel 2.10.2 er det følgelig vist, hvordan dette kapitalkrav varierer ved forskellige antagelser om boligdækningsgrader og stigningsprocenter i PB20. Disse beløb er beregnet på tilsvarende måde som beløbet på 459 mio. kr. og kan følgeligt sammenlignes med dette beløb.
Tabel 2.10.2 Kapitalkrav for boligsektoren til det offentlige pr. år i det kommende tiår ved forskellige dækningsgrader og forskellige stigningsprocenter for PB20. 1999-priser. Mio. kr.
Stigningsprocent
PB20
Boligdækningsgrader, pct.
100% 95 % 90% 85%
7,5 508 404 309 235
10,0 563 459 364 290
12,5 618 514 419 345
Tabel 2.10.2 viser, at det årlige kapitalkrav til det offentlige under de anførte forudsætninger stiger med 55 mio. kr., når PB20 øges med 2,5 procentpoint.

Samme ligefrem proportionale stigning i det årlige kapitalkrav ses derimod ikke ved stigninger i boligdækningsgraden. Mens kapitalkravet øges med 74 mio. kr., når boligdækningsgraden øges fra 85 til 90 pct., stiger dette krav med 95 mio. kr., når boligdækningsgraden øges fra 90 til 95 pct. og med 104 mio. kr., når boligdækningsgraden øges fra 95 til 100 pct.

Dette hænger sammen med, at boligdækningsgraden i udgangssituationen varierer fra by til by og fra bygd til bygd. Som følge af denne variation, vil antallet af byer og bygder, hvor boligdækningsgraden overstiger beregningsudgangspunktet på hhv. 85, 90, 95 og 100 pct., aftage i takt med stigningen i disse beregningsudgangspunkter for PB20. Der er følgelig en stadig mindre del af det øgede boligbehov, der kan dækkes af den eksisterende boligmasse.

De her gengivne beregninger tager endvidere højde for, jf. tabel 2.8.2, at "overflødige" boliger i en geografisk beliggenhed ikke kan flyttes til områder, hvor boligbehovet overstiger det eksisterende udbud af boliger. Primo 1998 var boligdækningsgraden således i gennemsnit (målt ud fra PB20) 85,4 pct. i Grønland. Såfremt boligerne havde været fuldt mobile, ville der kun have været behov for at bygge svarende til det i fremskrivningsprocenten stigende boligbehov, dvs. 1.875, 2.500 og 3.125 nye boliger ved stigningsprocenter på hhv. 7.5, 10 og 12.5 i PB20, se tabel 2.8.3 - 2.8.5. Det årlige kapitalkrav ville derfor ved en boligdækningsgrad på fx 85 have været hhv. 165, 221 og 276 mio. kr., dvs. ca. 70 mio. kr. mindre pr. år.

Beregning af kapital fokuserer på de krav til likviditet, som investeringsbeslutninger m.m. fører med sig. Ses på de byrder, som investeringsbeslutninger m.m. udløser bl.a. for de offentlige finanser, er det udgifterne, der er af interesse. De ovenfor gennemførte kapitalkravberegninger skal derfor udbygges med de udgiftskrav, som nyt boligbyggeri påfører det offentlige.

I afsnit 2.6.3 er omfanget og fordelingen af boligsubsidier opgjort for de forskellige former for boligbyggeri. Subsidierne er, jf. tabel 2.6.7, opdelt på finansieringssubsidier, skatteværdi af rentefradrag og boligbørnetilskud. I de efterfølgende beregninger medtages kun finansieringssubsidier og skatteværdi af rentefradrag. Boligbørnetilskuddet er udeladt, fordi det er begrundet i børnepolitiske betragtninger. Det kan også diskuteres, om skatteværdien af rentefradraget burde udelukkes. Fradragsret for renteudgifter er et naturligt og integreret element i et indkomstskattesystem. Når værdien af rentefradragsretten alligevel er inkluderet, skyldes det ikke selve rentefradragsretten, men den manglende lejeværdiansættelse for ejerboliger, der altså her er antaget modsvaret af værdien af rentefradragsretten.

Med denne afgrænsning er den tilbagediskonterede værdi af boligsubsidierne i forhold til opførelsesudgifterne hhv. 80 pct. og 33 pct. for 60/40-udlejningsbyggeri og 10/40/50-huse.(2)

Det er alene kapitalbidraget, der forklarer, at subsidieprocenten for 60/40-udlejningsbyggeri er under 100. Det offentliges subsidier til selvbyggerhuse udgør 95 pct. af materialeudgiften, der som anført er anslået til i gennemsnit 350.000 kr. pr. selvbyggerhus. Under disse forudsætninger kan de offentlige subsidier til nyt boligbyggeri umiddelbart beregnes.

I tabel 2.10.3 er det anslået, hvad de offentlige subsidier ville være ved en boligdækningsgrad på 95 pct. og ved en stigning i PB20 på 10 pct. i det kommende tiår. Beregningerne er opgjort i 1999-priser. Det fremgår, at boligsubsidierne ved disse antagelser ville udgøre godt 3,7 mia. kr. i det kommende tiår eller godt 370 mio. kr. i gennemsnit pr. år.
Tabel 2.10.3 Boligsubsidier til nybyggeri i det kommende tiår ved en boligdækningsgrad på 95 pct. og en stigning i PB20 på 10 pct. 1999-priser
  Antal byggede boliger Opførelsesomkostning
pr. stk. i kr.
Subsidier
Pr. stk. kr. I alt mio. kr.
60/40-byggeri 3.744 1.080.000 860.760 3.223
10/40/50-byggeri 416 1.080.000 356.400 148
Selvbyggerhuse 1.040   350.000 364
I alt 5.200     3.735
I tabel 2.10.4 er det vist, hvordan disse boligsubsidier må antages at variere ved forskellige forudsætninger om boligdækningsgrader og stigningsprocenter i PB20. De i tabel 2.10.4 anførte tal er beregnet på helt tilsvarende måde som i tabel 2.10.3, idet tallene i tabel 2.10.4 dog er omregnet til gennemsnit pr. år.
Tabel 2.10.4 Boligsubsidier til nybyggeri pr. år i det kommende tiår ved forskellige boligdækningsgrader og forskellige stigningsprocenter for PB20. 1999-priser. Mio. kr.
Stigningsprocent
PB20
Boligdækningsgrader, pct.
100 95 90 85
7,5 414 329 251 192
10,0 458 374 296 236
12,5 503 418 341 281
Der gælder tilsvarende betragtninger for tallenes indbyrdes størrelsesforhold i tabel 2.10.4, som blev anført i relation til tabel 2.10.2. Det skal i den sammenhæng også anføres, at boligsubsidierne ved en boligdækningsgrad på 85 pct. kun ville have været hhv. 135, 180 og 225 mio. kr., eller ca. 55 mio. mindre, såfremt boligdækningsgraden i alle byer og bygder havde ligget på gennemsnittet primo 1998, dvs. på godt 85 pct.

Hvis det antages, at en boligdækningsgrad på mindst 90 pct. vil være nødvendig for at imødekomme boligefterspørgslen ved gældende regler for finansiering og huslejeberegning, idet der ved den aktuelle boligdækningsgrad på godt 85 er boligmangel, jf. afsnit 2.7, vil boligbyggeriet lægge beslag på mellem 251 - 503 mio. kr. regnet i 1999-priser. hvert eneste år i det kommende tiår. Hertil kommer udgifter til boligsikring, der i 1998 er anslået til 30,9 mio. kr. og boligbørnetilskud, der i 1998 er anslået til 31,6 mio. kr.

I forhold til det offentlige anlægs- og driftsbudget udgør disse beløb (251 - 503 mio. kr.) mellem 5,6 og 11,2 pct. Lægges hertil udgifter til boligsikring og boligbørnetilskud bliver disse andele hhv. 7,0 og 12,6 pct. Hertil kommer endvidere udgifter til ekstern byggemodning og renovering.

Med mindre skattetrykket sættes betydeligt i vejret eller øvrige offentlige udgifter væsentligt beskæres, vil det afgørende boligpolitiske problem derfor være: skal kø- eller betalingsvejen følges?

Fastholdes de nuværende finansieringsformer og huslejefastsættelsesregler, vil køproblemet på boligmarkedet ikke kunne afvikles de første mange år. Findes dette perspektiv uacceptabelt, må boligtagernes egenbetalingsandel øges, dvs. de offentlige subsidier må reduceres i hvert fald for de grupper, hvor dette er muligt uden at føre til sociale problemer.

Beslutningen i efterårssamlingen 1998 om at introducere 10/40/50-finansieringsmodellen for enfamiliehuse indikerer, at egenbetalingsvejen i hvert fald forsøges betrådt for grupper, der er relativt velhavende. Personer, der er i stand til at opføre et 10/40/50-enfamiliehus, må betragtes som relativt velhavende. For denne gruppe vil subsidieringselementet fremover være 33 pct. - og overstiger boligforbruget en vis grænse (over 13.500 kr. pr. m2 og/eller over 105 m2) - reduceres subsidieelementet for det overstigende boligforbrug til værdien af rentefradraget, dvs. til 14 pct.

For at illustrere, hvad en større udbredelse af 10/40/50-finansieringsmodellen betyder for boligsubsidierne, er det i tabel 2.10.5 beregnet, hvad boligsubsidierne ville være, såfremt det samlede 60/40-byggeri og 10/40/50-byggeri fordeles med halvdelen til hver. Det fremgår, jf. tabel 2.10.3, at dette i et tiårigt perspektiv vil reducere boligsubsidierne med 840 mio. kr. fra 3.735 mio. kr. til 2.895 mio. kr.
Tabel 2.10.5 Boligsubsidier til nybyggeri i det kommende tiår ved en boligdækningsgrad på 95 pct. og en stigning i PB20 på 10 pct. Andet boligbyggeri fordelt med halvdelen på 60/40-byggeri og halvdelen på 10/40/50-byggeri. 1999-priser
  Antal byggede boliger Opførelsesomkostning
pr. stk. kr.
Subsidier
Pr. stk. kr. I alt, mio. kr.
60/40-byggeri 2.080 1.080.000 860.760 1.790
10/40/50-byggeri 2.080 1.080.000 356.400 741
Selvbyggerhuse 1.040   350.000 364
I alt 5.200     2.895
I tabel 2.10.6 er det vist, hvordan disse boligsubsidier må antages at variere ved forskellige antagelser om boligdækningsgrader og stigningsprocenter i PB20. De i tabel 2.10.6 anførte tal er beregnet på helt tilsvarende måde som i tabel 2.10.5, idet tallene i tabel 2.10.6 dog er omregnet til gennemsnit pr. år.
Tabel 2.10.6 Boligsubsidier til nybyggeri pr. år i det kommende tiår ved forskellige boligdækningsgrader og forskellige stigningsprocenter for PB20. Andet boligbyggeri fordelt med halvdelen på 60/40- byggeri og halvdelen på 10/40/50-byggeri. 1999-priser.
Stigningsprocent
PB20
Boligdækningsgrader, mio. kr./ pct.
100 95 90 85
7,5 321
93%
255
74%
195
56%
149
43%
10,0 356
102%
290
84%
230
66%
183
53%
12,5 390
113%
324
94%
265
76%
218
63%
Anm: Tallene i parenteserne er faldet i boligsubsidierne pr. år som følge af den ændrede fordeling mellem 60/40-byggeri og 10/40/50-byggeri (se tabel 2.10.4).
Den reduktion af boligsubsidierne pr. år, der følger af en større udbredelse af 10/40/50-byggeri, og som er anført i parenteserne i tabel 2.10.6, undervurderer givetvis faldet i subsidierne, idet en større selvbetalingsandel må antages at reducere boligefterspørgslen.

Det er også muligt at reducere boligsubsidierne til lejerne og samtidig varetage sociale hensyn. Dette fordrer naturligvis, at det først og fremmest er højindkomstgrupperne, der i givet fald selv skal bære en større del af boligomkostningerne. Som udgangspunkt for betragtninger herom er i tabel 2.10.7 vist sammenhængen mellem huslejeudgift og husstandsindkomst, som den var i Levevilkårsundersøgelsen 1994. Ved fortolkningen heraf er det vigtigt at være opmærksom på, at husstandsindkomsten er opgjort brutto, det vil sige før diverse fradrag og indkomstskatter. Nettohuslejen omfatter huslejen minus boligbørnetilskud og boligsikring samt udgifterne til el, vand og varme som målt ved a conto betalingerne herfor.

Det kan naturligvis diskuteres, hvor indkomstgrænsen skal sættes for husstande, der antages selv at kunne bære en større del af boligomkostningerne. Sættes denne grænse eksempelvis ved 300.000 kr., fremgår det af tabel 2.10.7, at næsten 30 pct. bliver kategoriseret som højindkomsthusstande. Det skraverede område i tabel 2.10.7 viser afgrænsningen af de højindkomstgrupper, der højest betaler 10 pct. af bruttoindkomsten til husleje m.m. Disse grupper udgør i alt 17 pct. af lejerhusstandene.
Tabel 2.10.7 Fordeling af lejerhusstande på husstandsindkomst og årlig nettohusleje for lejere, fordeling i pct.
Hus-
stands-
ind-
komst
1.000
kr.
Årlig nettohusleje i 1.000 kr.
< 3 3 - 6 6 - 12 12 - 18 18 - 24 24 - 30 30 - 36 36 - 42 42 - 48 48 - 54 54 - 60 > 60 Total
< 100 0,8 0,8 6,9 4,7 3,0 2,4 1,3 1,4 0,9 0,3 - - 22,5
100 - 149 0,5 0,5 1,6 1,3 3,0 2,5 2,2 1,7 0,8 0,6 0,5 - 15,1
150 - 199 0,2 0,3 0,8 1,1 2,2 2,4 1,9 1,6 0,9 0,8 0,3 - 12,4
200 - 249 0,3 0,2 0,6 1,3 1,3 1,9 1,7 0,9 1,4 0,5 0,2 0,3 10,5
250 - 299 0,2 0,2 0,8 0,8 1,4 0,3 1,9 2,2 0,9 0,8 - 0,3 9,7
300 - 399 0,3 - 0,6 1,1 0,9 0,8 2,0 3,0 2,8 0,9 0,6 0,8 14,0
400 - 499 - 0,2 - 0,8 0,3 1,3 0,6 1,3 1,7 1,1 0,2 0,3 7,7
500 - 599 0,2 - - - 0,6 0,2 1,3 0,9 0,5 0,5 0,5 0,6 5,0
>=600 - - - 0,3 0,2 0,3 - 0,6 0,3 0,6 0,3 0,3 3,0
Total 2,4 2,0 11,3 11,3 12,7 11,9 12,9 13,7 10,4 6,1 2,5 2,7 100
Anm.:Denne tabel er baseret på oplysninger fra 636 lejerhusstande. Se endvidere boks 2.3.1. Intervallerne vedrørende den årlige nettohusleje er afgrænset således, at fx de 6.000 kr. er inkluderet i det øverste interval, dvs. intervallet fra 6.000 - 12.000.
Kilde: Grønlands Statistik. Beregninger på data, der indgår i Levevilkårsundersøgelsen 1994.
For at få et groft indtryk af de mulige besparelser for de offentlige finanser, der på sigt kunne ligge i, at egenbetalingsandelen øges for højindkomstgrupperne, antages i de følgende regneeksempler, at egenbetalingsandelen mindst skal være 10, 15 eller 20 pct. af bruttoindkomsten for højindkomstgrupperne. Anvendes den fordeling af lejerhusstande på bruttoindkomst og nettohusleje, som fremgår af tabel 2.10.7, og tages der udgangspunkt i, at der i alt er 11.313 lejerhusstande i byerne (jf. tabel 2.3.7), er der med en indkomstgrænse på 300.000 kr. i alt 3.362 lejerhusstande i højindkomstgrupperne i byerne, se bilag 1. Med en egenbetalingsandel på hhv. 10, 15 eller 20 pct. af bruttoindkomsten skulle disse højindkomstgrupper i alt have huslejerne forhøjet svarende til hhv. 35, 98 og 170 mio. kr. årligt, se bilag 2. Indskrænkes højindkomstgrupperne ved at anvende en indkomstgrænse på 400.000 kr., bliver de tilsvarende mulige huslejeforhøjelser hhv. 26, 71 og 118 mio. kr.(3)

Det opstillede regnestykke illustrerer som nævnt først og fremmest størrelsesordenen af de mulige huslejeforhøjelser ved forholdsvis firkantede regler (hhv. min. 10, 15 og 20 pct. af bruttoindkomsten for højindkomstgrupper).

Følgende forhold skal i hvert fald i det mindste inddrages i overvejelserne før en evt. implementering:
  • hvor hurtigt skal tilpasningen ske fra det aktuelle huslejeniveau til det skitserede huslejeniveau for højindkomstgrupper, og hvilket niveau skal vælges for egenbetalingsandelen,
  • grænsedragningen mellem højindkomstgrupper og øvrige grupper skal i givet fald ske mere gradvist, idet der ellers vil opstå store samspilsproblemer. I sammenhæng hermed må niveauet for denne grænsedragning indgående overvejes,
  • den nævnte huslejestigning kan gøre det vanskeligere ved det gældende lønniveau at tiltrække tilkaldt arbejdskraft. Derimod kan en reduktion af boligkøen mindske problemerne i forbindelse med indlogering af tilkaldt arbejdskraft.
Foruden de krav, som nybyggeriet i de kommende år vil stille til de offentlige finanser, vil de offentlige finanser også blive belastet af det opdæmmede boligrenoveringsbehov. Med det udgiftspres, der i øvrigt må imødeses på de offentlige finanser i de kommende år, er det nødvendigt at overveje, hvordan de til renoveringsopgaven knyttede finansieringsopgaver skal løftes. I den sammenhæng er det også relevant at overveje, hvor stor en andel af denne opgave boligtagerne selv kan løfte, og hvordan huslejerne i øvrigt skal tilpasses i det renoverede byggeri.

Såfremt principperne i de pågældende huslejebestemmelser blot følges, skal kapitalbidraget øges svarende til den forbedrede boligværdi for lejerne, som renoveringen afstedkommer. Denne stigning i huslejen kan imidlertid kun dække en meget begrænset del af de finansieringsudgifter, der er forbundet med renoveringen.

Øges betalingsandelen generelt for højindkomstgrupperne i udlejningsbyggeriet, jf. betragtningerne herom i det ovenstående, vil højindkomstgrupperne i boliger, der renoveres, yderligere bidrage til finansieringen af renoveringen gennem højere huslejer.
  1. Dette skal sammenlignes med, at den gennemsnitlige boligstørrelse primo 1998 var på 65 m2 ekskl. køkken, toilet, entre og lignende. Forskellen til de 80 m2 er derfor udtryk for dels et skønnet areal til disse faciliteter og dels udtryk for, at nye boliger er større end gennemsnitsboligen.
  2. Såfremt opførelsesudgifterne overstiger 13.500 kr. pr. m2, og/eller boligstørrelsen er over 105 m2, bliver subsidieprocenten lavere end 33 pct., nemlig 14 pct., idet det offentliges finansieringsdel er fastlåst af disse to grænser, se afsnit 2.6.3.
  3. Hertil kommer et evt. mindre beløb fra højindkomstgrupper i bygder.