Indsigt: OECD om Grønlands økonomi: 4. En bedre fungerende økonomi

OECD om Grønlands økonomi: 4. En bedre fungerende økonomi

En reduktion af subsidierne for eksempel i tråd med den nyligt trufne beslutning om give mindre subsidier til privatejede enfamiliehuse er en ting, der bør overvejes for at bringe huslejerne tættere på det faktiske omkostningsniveau.

Fredag d. 21. maj 1999
Henrik Thomasen
Emnekreds: Erhverv, Politik, Økonomi.

Indholdsfortegnelse:
Generelt om strukturelle reformer
Ensprissystemet
Hjemmestyreejede virksomheder
Behov for deregulering af boligmarkedet
Styrkelse af de økonomiske mekanismer
Regionalpolitik
Hvad bør der gøres?


Hverken den samlede beskæftigelse eller den samlede produktion i et land er naturbestemt eller bestemt af udefra kommende faktorer. Den formes snarere af den økonomiske struktur og af, hvordan økonomien er organiseret. For at opnå højere velstand og beskæftigelse er det derfor nødvendigt løbende at forbedre økonomiens funktion.

Generelt om strukturelle reformer
Strukturelle reformer øger økonomiens potentiale og vil på mellemlangt sigt øge beskæftigelsen og produktionen på de pågældende områder. Desuden vil der være bredere økonomiske konsekvenser: Højere beskæftigelsesniveauer vil for eksempel føre til, at indkomsterne i den private sektor stiger, skattegrundlaget bliver øget, og behovet for offentlig indblanding i økonomien bliver mindre. Disse fordele vil øge den potentielle produktionen yderligere og beskæftigelsen endnu mere. Behovet for strukturelle reformer har været på dagsordenen i OECD i mange år. Nogle af hovedbudskaberne kan opsummeres som følger:
"I alle OECD-regioner spiller strukturelle reformer en stadig vigtigere rolle i bestræbelserne på at møde de udfordringer, som skabes af lav produktions- og produktivitetsvækst samt uacceptabelt høje arbejdsløshedstal. Makroøkonomiske tiltag har kun i ringe grad kunnet løse disse problemer, og i mange tilfælde er råderummet blevet begrænset af tidligere overforbrug eller politiske hensyn. Gennemførelse af velgennemtænkte strukturelle reformer på en lang række områder vil kunne have en betydelig positiv virkning på væksten og antallet af arbejdspladser."
Economic Outlook No. 59 (OECD, 1996 a ).
Imidlertid medfører strukturelle reformer en række iboende kortsigtede ulemper eller omkostninger, hvilket et langt stykke hen ad vejen forklarer, hvorfor det går langsomt med at gennemføre reformer. Det er meget vigtigt at tage følgende punkter med i betragtning, når en dagsorden for reformer drøftes, i Grønland såvel som andre steder:
  • Tilpasningsomkostninger betales ofte af snævre og homogene grupper i samfund, som allerede er organiseret, og som har stærke interesser i at bekæmpe strukturelle reformer.
  • Ofte er fordelene spredte på mange individer, men begrænsede for den enkelte, hvilket hæmmer motivationen til at fremskynde reformer.
  • Fordelene vil delvist resultere i skabelse af nye virksomheder og arbejdspladser, som derfor ikke dannede nogen støtter før reformen.
  • Ofte hersker der mindre usikkerhed med hensyn til tilpasningsomkostningerne hos taberne end med hensyn til fordelene hos vinderne, der er forbundet med reformen.
  • Tilpasningsomkostninger afholdes ofte med det samme, hvorimod det er mere usikkert, hvornår fordelene indtræffer, men sædvanligvis er der tale om en forsinkelse i forhold til omkostningerne.
  • Der opleves sjældent et akut pres om reformer, hvilket kan forsinke tiltag med det resultat, at der kun sker noget i økonomiske krisetider.
På den anden side ses der ofte gensidigt positive indvirkninger mellem reformer inden for forskellige områder, hvilket kan nedbringe overgangsomkostningerne og modstanden mod reform. For eksempel vil øget produktmarkedskonkurrence gøre det muligt hurtigere at genbeskæftige den arbejdskraft, som frigøres ved en arbejdsmarkedsreform.

Forklaringen på den relativt langsomme gennemførelse af strukturelle reformer i Grønland kan uden tvivl i vid udstrækning findes i disse faktorer. De grupper, som bærer tilpasningsomkostningerne, kan nemt identificeres i Grønland, og politikerne kender ofte de pågældende parter personligt. Den uformelle struktur i det grønlandske samfund giver nem adgang til politikerne, hvilket gør det let for dem, som bærer tilpasningsomkostningerne, at blive hørt.

Vanskeligheder med at gennemføre strukturelle reformer nedbringer ikke behovet for reformer. Tværtimod. For eksempel er de fleste arbejdsmarkedsproblemer i Grønland af strukturel karakter (jf. Kapitel 5), og for at kunne modvirke disse omkostninger for samfundet er det nødvendigt at tilpasse den økonomiske struktur på forskellige måder, som inkluderer men ikke er begrænset til arbejdsmarkedspolitik. Nogle af de områder, hvor behovet for reformer er særligt presserende, bliver behandlet i det efterfølgende.

Ensprissystemet


Baggrund og grundlæggende principper
Fra 1724 til 1950 havde Den Kongelige Grønlandske Handel (KGH), som var en dansk statsejet virksomhed, monopol på al handel og transport inden for Grønland for at sikre regelmæssig forsyning med varer over hele Grønland, og der blev udviklet et reguleret prissystem. Grundprincippet var, at priser på basisvarer skulle være lave og ensartede over hele landet. Prisreguleringen blev gradvist udvidet til at omfatte priser på telekommunikation, elektricitet, opvarmning osv. Systemet blev primært finansieret via intern krydssubsidiering.

En begyndende liberalisering af det private erhvervsliv blev indført i 1950, og en vis konkurrence i detailsektoren blev tilladt i de største byer. I dag består detailsektoren af mange private virksomheder og en offentligt ejet virksomhed, KNI, som er blevet delt op i KNI Pissifik og KNI Pilersuisoq. I de ti største byer (konkurrencebyerne) konkurrerer de private detailhandlere med KNI Pissifik, hvorimod KNI Pilersuisoq sikrer forsyning og levering af varer til fjerntliggende steder. Priserne på varerne i de fjerntliggende områder fastsættes på basis af priserne i KNI Pissifik, skønt der er nogen forskel i priserne. KNI Pilersuisoq er desuden ansvarlig for passagertransport med båd, forsyning med olieprodukter og opretholdelse af postservice i fjerntliggende områder. Salget af varer til lave priser i fjerntliggende regioner foregår ikke på kommerciel basis, og KNI Pilersuisoq arbejder med underskud, som finansieres af tilskud fra Hjemmestyret og af overskud fra salg af olieprodukter.

Ensprissystemet anvendes stadig på mange områder. Priserne på elektricitet, opvarmning og vand er de samme i alle byer og bygder på trods af væsentlige forskelle i produktionsomkostningerne (Figur 9). Hvad lufttransport angår, er hovedreglen, at prisen pr. kilometer er den samme for alle destinationer, uanset forskellene i lønsomhed på de forskellige destinationer (skønt der eksisterer prisdifferentiering mellem transport med helikopter og fly). Ud over krydssubsidiering fra indenlandsk lufttrafik og lufttrafik til/fra Danmark, modtager Grønlandsfly også tilskud fra Landsstyret. Fragtraterne er ens mellem alle byer i Grønland og mellem Danmark og de ti største byer. Systemet finansieres via krydssubsidiering og via en ensfragtafgift på 18,13% på al fragt, som krydser Atlanten. Priserne på telekommunikation er ens i hele Grønland, hvilket medfører krydssubsidiering fra områder med lave produktionsomkostninger til områder med høje produktionsomkostninger. Desuden er priserne på telekommunikation mellem Danmark og Grønland højere end markedsprisen, hvilket medfører yderligere krydssubsidiering til indenlandsk kommunikation.
Figur 9. Produktionsomkostninger og priser på elektricitet, opvarmning og vand



Kilde: Økonomidirektoratet, NUUK.

Konsekvenserne af ensprissystemet
Ud over den oprindelige hensigt med ensprissystemet om at forenkle styringen af forsyninger til Grønland har systemet spillet en afgørende rolle ved at sikre bygderne en levestandard, som er tæt på (eller i det mindste ikke langt fra) levestandarden i de større byer. Det har således spillet en vigtig rolle for Landsstyrets bygdepolitik, som lægger vægt på at fastholde de små byer og bygder samt den traditionelle grønlandske kultur og livsstil. Fordelingen af velfærd ville, både socialt og geografisk, utvivlsomt have været meget mere ulige uden ensprissystemet, medmindre der på andre måder var blevet givet kompensation til de mennesker, der bor i de fjerntliggende områder.

En anden vigtig konsekvens af ensprissystemet er den udbredte krydsprissubsidiering inden for forskellige virksomheder og på tværs af regionerne i Grønland, og det medfører, at der opstår et misforhold mellem de "rigtige" omkostninger på varerne og den pris, der faktisk betales. Dette påvirker desuden næsten alle økonomiske beslutninger i virksomhederne og husholdningerne og medfører et tab af velfærd i samfundet som helhed. Det er ikke muligt at kvantificere tabet, men nogle af følgerne at dette prissystem er høje omkostningsniveauer både for eksisterende og potentielle virksomheder, hvilket hæmmer virksomhedernes vækst og jobskabelsen. Krydssubsidieringen fører også til manglende gennemsigtighed, og den udvisker grundlaget for og virkningerne af de politiske beslutninger. For at opnå et mere konkurrencepræget grønlandsk samfund, bør virksomhederne desuden konkurrere på lige vilkår, hvilket er umuligt, hvis nogle virksomheder skal krydssubsidiere, mens andre virksomheder kan koncentrere sig om de mest givtige markeder.

Reform af ensprissystemet
Reform af ensprissystemet er blevet drøftet indgående i de senere år. I foråret 1997 fremlagde en arbejdsgruppe en rapport for Landstinget vedrørende mulige reformer af ensprissystemet ( Rapport til Landsstyret vedrørende reform af ensprissystemet, 1997). Det grundlæggende princip i reformforslaget er at skabe en frizone, i første omgang bestående af de fire byer Ilulisaat, Qaqortoq, Nuuk and Sisimiut, hvor man afskaffer al prisregulering, og en normalzone, hvor det eksisterende ensprissystem, herunder maksimumspriser, fastholdes. Det vil skabe store muligheder for omkostningsbesparelser i frizonen, hvis ensprissystemet ændres. For eksempel kunne priserne i Ilulisaat på transport, elektricitet og vand falde markant, hvorimod priserne på opvarmning ville stige en smule (Figur 10). Det har været en vigtig overvejelse at sikre fortsat forsyning til fjerntliggende kommuner og således undgå ekstremt høje priser. Efter en prøveperiode skulle kommunerne således gradvist kunne overgå til frizonen (på frivillig basis), hvorved normal zonen på langt sigt kun vil omfatte de fjernest beliggende områder.
Figur 10. Omkostninger i procent af priserne i Ilulissat

Kilde: Økonomidirektoratet, NUUK.

Med en frizone bestående af de fire byer kan "geografisk" krydssubsidiering nedsættes med 135 millioner kroner (2% af BNP). For at undgå prisstigninger i normalzonen kræves et tilskud af lignende størrelse, som skal overføres til normalzonen. Arbejdsgruppen har foreslået at finansiere dette tilskud via højere person-skatter. Dette vil kræve en stigning i indkomstskatten på 4 procentpoint, hvis alle kommuner skal være med til finansieringen, og 6 procentpoint hvis den kun skal omfatte de fire kommuner i frizonen. Arbejdsgruppen foretrækker en generel skattestigning for alle kommuner for at bibeholde enkelheden i skattesystemet og for at skabe motivation for kommunerne til at gå med i frizonen. Bygder i frizonen vil blive mødt med ekstra omkostninger på grund af den fjerne beliggenhed, da de vil blive pålagt højere skatter uden at kunne drage fordel af lavere priser. For at kompensere for denne skævdeling har arbejdsgruppen foreslået, at der oprettes en speciel "Solidaritetsfond", som skal finansieres over finansloven.

Hjemmestyreejede virksomheder
Før indførelsen af Hjemmestyret spillede offentlig forvaltning en endnu mere fremtrædende rolle i økonomien, end den gør i dag. Fra midten af 1980erne og videre frem, og især efter 1990, har en højere grad af markedsorientering stået højt på den politiske dagsorden, hvor de konkrete resultater har været skabelsen af nye virksomheder og omlægning af eksisterende virksomheder til aktieselskaber.

Ud over at være engageret i traditionelle, offentlige områder som energiforsyning og lufthavne, er Hjemmestyret også involveret i adskillige økonomiske aktiviteter, som i andre lande i private sektor. Nogle fremtrædende eksempler er fiskeriet og fiskeindustrien (Royal Greenland), detailhandlen (KNI Pissifik og KNI Pilersuisoq), skibsværftsindustrien (Amutsiviit), pelsproduktionen (Great Greenland) og bryggerivirksomhed (Nuuk Imeq). De fleste af de hjemmestyreejede virksomheder er organiseret som aktieselskaber, mens andre er organiseret som mere traditionelle, offentlige virksomheder og er en integreret del af den offentlige sektor.

De væsentligste fordele ved at organisere offentlige virksomheder som aktieselskaber er følgende:
  • Selskaberne skulle derved blive mindre afhængige af politisk styring, da lederne bliver udpeget af og er ansvarlige over for bestyrelsen.
  • Hjemmestyret hæfter ikke (direkte) for gælden
  • Nye investeringer bliver ikke begrænset af hensyn til de offentlige finanser og kan foretages, når virksomheden finder det mest fordelagtigt, uden at blive forsinket af lovgivningsprocesser.
  • Investeringsaktiviteter kan finansieres på de internationale finansielle markeder.
  • Råderummet for lønpolitik er større, hvilket gør det nemmere at tiltrække specialister og topledere.
  • Den organisatoriske form har også en politisk dimension, som over for potentielle investorer signalerer, at en liberaliseringsproces er undervejs, og at virksomhederne nærmer sig en organisatorisk/juridisk stilling, som gør det muligt at privatisere dem.
I praksis har man dog ikke realiseret alle disse fordele fuldt ud, da der er visse mangler i de nuværende strukturer.

Virksomhederne er blevet mere uafhængige af det politiske system, men ikke helt. Skønt den politiske repræsentation i bestyrelserne er blevet mindre i de senere år, er mange politikere og embedsmænd stadig bestyrelsesmedlemmer. For eksempel fastsatte det tidligere Landsstyre i en koalitionsaftale fra 1997, hvilke bestyrelser koalitionsparterne skulle sidde i. I alt optager politikere (aktive og tidligere) og embedsmænd 39% af bestyrelsesposterne i de fem største aktieselskaber (Figur 11). Med det høje offentlige engagement i det private erhvervsliv er det rimeligt at have repræsentanter fra det offentlige i bestyrelserne. Imidlertid forekommer repræsentationen af politikere og embedsmænd at være meget høj i Grønland, især når det tages i betragtning, at mange virksomheder opererer på markeder, som er domineret af den private sektor i andre lande, og det er ikke åbenbart, at politikere og embedsmænd har særlige fortrin eller specialviden om, hvorledes virksomheder inden for en lang række forskellige sektorer skal styres. Et andet problematisk aspekt med hensyn til sammensætningen af bestyrelserne er, at mange bestyrelsesmedlemmer og topledere samtidig er bestyrelsesmedlemmer i andre selskaber. Dette fænomen er også udbredt i andre lande, men det synes særlig udtalt i Grønland. Det hænger i nogen grad sammen med det lave befolkningstal i Grønland, hvilket gør det potentielle antal kvalificerede bestyrelsesmedlemmer beskedent - i det mindste så længe man kun i begrænset omfang opfordrer udlændinge til at besætte disse stillinger.
Figur 11. Sammensætningen af bestyrelserne i de fem største hjemmestyreejede aktieselskaber

Hjemmestyret hæfter formelt ikke for virksomhedernes gæld, men det kan ikke udelukkes, at de finansielle markeder forventer, at Hjemmestyret kommer kriseramte firmaer til undsætning. Hjemmestyret har faktisk flere gange inden for de seneste år hjulpet virksomheder, og virksomhederne har ofte haft underskud, på trods af at de har fået økonomisk støtte fra Hjemmestyret (Tabel 13). Virksomhederne arbejder således med en blød budgetbegrænsning, og det kan dræne de offentlige finanser. Det skaber også et andet principielt problem: I de virksomheder, der er organiseret som aktieselskaber, kan Hjemmestyret ikke styre låntagningen, og der kan samtidig fortsat være en forpligtelse til at komme til undsætning. Dette kan forvride virksomhedernes beslutninger vedrørende finansiering. Den massive oparbejdelse af gæld i de hjemmestyreejede virksomheder i de senere år (Tabel 14) vækker således bekymring, både med hensyn til ud fra et ressourceallokeringen og med hensyn til de offentlige finanser.
Tabel 14. Offentlig gæld og bruttogæld i de 5 største hjemmestyreejede aktieselskaber
(Million DKK) 1993 1994 1995 1996 1997
Royal Greenland 982 1.012 1.546 1.883 2.069
KNI Pilersuisoq -54 34 4 147 57
KNI Pissifik 21 40 45 135 142
Royal Arctic Line 96 437 531 473 469
Tele Greenland * -76 -112 56 27
Gæld i hjemmestyreejede virksomheder 1.045 1.447 2.014 2.694 2.764
Offentlig gæld 769 630 279 -311 -266
Samlet gæld 1.814 2.077 2.293 2.383 2.498
Kilde: Det rådgivende udvalg vedrørende Grønlands Økonomi (1998).

Privatisering
Det kan være problematisk for den offentlige sektor at eje virksomheder:
  • Effektiviteten i offentlige virksomheder er generelt lavere end i privatejede virksomheder på grund af en lavere grad af markedsrisiko, blødere budgetbegrænsninger og mangel på krav om lønsomhed.
  • Myndighederne kan kun i begrænset omfang styre låntagningen i de offentlige virksomheder, adgangen til oplysninger om virksomheden er begrænset, og alligevel kan forpligtelsen til at komme til undsætning ikke udelukkes (ofte af politiske årsager).
  • Tilstedeværelsen af offentlige virksomheder hindrer etablering af private virksomheder, da disse frygter unfair konkurrence fra virksomheder med nem adgang til Landskassen.
  • På grund af nogle af virksomhedernes offentlige art og deres åbenhed over for politisk påvirkning, kan det være vanskeligt at omorganisere og reducere overkapacitet.
Disse uhensigtsmæssige forhold kan fjernes ved en privatisering, når de nødvendige betingelser er skabt. Man har faktisk allerede gjort nogle forberedelser til denne proces i nogle sektorer: Samtidig med nogle virksomheders omdannelse til aktieselskaber har opdelingen af KNI og Royal Greenland været et vigtigt skridt mod en højere grad af markedsorientering. KNI er blevet opdelt i KNI Pissifik og KNI Pilersuisoq, mens Royal Greenland er blevet opdelt i Royal Greenland og Nuka. I begge tilfælde har målet med opdelingen været at isolere den kommercielle del af virksomhederne (KNI Pissifik og Royal Greenland) fra de ikke kommercielle aktiviteter (KNI Pilersuisoq og Nuka). På denne måde er privatisering af KNI Pissifik og Royal Greenland nu i princippet mulig.

Samfundspålagte opgaver
En særlig politisk begrænsning af offentlige virksomheder er det ofte vage begreb "samfundspålagte opgaver". Ifølge dette bør virksomhederne tage visse sociale hensyn i deres virke (for eksempel opretholde et vist beskæftigelsesniveau i små, yderligt beliggende byer). De ekstra omkostninger, som er forbundet disse aktiviteter, finansieres af Hjemmestyret. I praksis er det dog meget vanskeligt at skelne, i hvilken udstrækning det drejer sig om finansiering af ekstra omkostninger, og i hvilken udstrækning der er tale om tilskud, og grænsen mellem politik og forretning udviskes.

I tyndt befolkede områder uden grundlag for et konkurrencepræget marked kan offentlig licitation være den bedste måde at sikre en effektiv tildeling af ressourcer på. For eksempel burde det være muligt at indføre et sådant system i detailsektoren i bygderne. Mere konkret kunne dette ske i form af en tilbudsproces, hvor den fremtidige detailhandler kunne være den person eller den virksomhed, som billigst kan og vil levere et nærmere defineret udbud af varer til givne priser eller maksimumpriser (dvs. defineret i en servicekontrakt) . Et sådant system ville tilføre et element af konkurrence, og det vil sandsynligvis blive billigere for de offentlige finanser. Dertil kommer, at det vil give en mere klar opdeling mellem markedsaktiviteter og social virksomhed og derved generelt øge gennemsigtigheden uden samtidig at forvride pris- og omkostningsstrukturerne. KNI’s og Royal Greenlands ikke-kommercielle afdelinger (KNI Pilersuisoq og Nuka) ville sandsynligvis kunne vinde nogle af kontrakterne, hvorved disse virksomheder skulle ophøre med at modtage u-gennemsigtige tilskud.. I stedet ville de blive nødt til at konkurrere med andre interesserede parter ved at sælge et defineret produkt (levering af varer og tjenesteydelser til fjerntliggende områder) til Hjemmestyret.

Ikke-kommercielle offentlige virksomheder
Som beskrevet ovenfor, er offentlige virksomheder med kommercielle aktiviteter blevet omdannet til aktieselskaber, og nye aktieselskaber er blevet grundlagt inden for sektorer, som tidligere var under offentlig administration, f.eks. A/S Boligselskabet INI (administration af den offentlige boligmasse) og Greenland Tourism A/S. Under normale omstændigheder burde aktieselskaber dog operere på et konkurrencepræget marked, hvorved politisk medvirken hverken vil være nødvendig eller berettiget. Kun hvis virksomhederne udvikler sig til monopoler, vil offentlig regulering være nødvendig. Der kan dog stilles spørgsmålstegn ved, om virksomheder, der udelukkende udfører ikke-kommercielle aktiviteter for den offentlige sektor, bør være opbygget som aktieselskaber. Da de ikke udsættes for noget pres fra markedet, er incitamentet til at holde omkostningerne nede og at øge effektiviteten ikke stort, og det er den politiske styring samtidig heller ikke.

Behov for deregulering af boligmarkedet
Graden af offentligt engagement på boligmarkedet i Grønland er ligeledes meget høj (Tabel 15). Da boligmarkedet har stor indflydelse på økonomien, for eksempel gennem dets indvirkning på mobilitet, investeringer og arbejdsmarkedet, fortjener det særlig opmærksomhed.
Tabel 15. Ejerforhold i boligmassen
  Samlede antal Procent
Hjemmestyret 7.700 38,6
Kommunerne 4.416 22,1
Private 5.194 26,0
Den danske stat 183 0,9
Ukendt 2.447 12,3
I alt 19.940 100,0
Kilde: Det rådgivende udvalg vedrørende Grønlands økonomi (1998).

Overefterspørgsel efter boliger
På initiativ fra den danske stat er boligmassen som led i urbaniseringsprocessen blevet øget betydeligt siden midten af århundredet. Siden 1965 er antallet af boliger steget fra 7.500 til tæt på 20.000 i 1998, en stigning på næsten 170%. I løbet af den samme periode steg befolkningstallet med lidt over 40%, og antallet af personer pr. bolig faldt fra mere end 5 til mindre end 3.

Der er stadig mangel på boliger. På nuværende tidspunkt skønnes det at dreje sig om ca. 2.700 boliger, hvilket betyder, at der er ventelister i mange byer, især i Nuuk. Desuden kan der blive behov for yderligere 2.500 boliger frem til 2008, hovedsageligt på grund af demografiske faktorer. Det vil med andre ord sige, at det for at efterkomme efterspørgslen efter boliger frem til 2008 (med de nuværende tilskud) vil være nødvendigt at opføre 5.200 boliger, hvilket svarer til en stigning på mere end 25% af boligmassen. De samlede omkostninger for en sådan udbygning anslås at beløbe sig til 4,5 milliarder kroner, eller 0,5 milliard kroner pr. år (7% af BNP). Med den nuværende lovgivning vedrørende boligtilskud vil dette også føre til en betydelig stigning i overførslerne fra det offentlige.

Som i andre sektorer er subsidieringen af boligmarkedet meget omfattende og dækker både tilskud til anlægsomkostningerne og huslejetilskud. Som et generelt princip i Grønland bør huslejen dække de faktiske boligomkostninger. Af sociale grunde og for at holde inflationen nede har der imidlertid i de senere år været begrænsning på huslejestigninger. De samlede tilskud til forskellige boligtyper anslås til at være mellem 53% og 96% af byggeomkostningerne, hvilket ikke overraskende medfører overefterspørgsel. Med vedtagelsen i efteråret 1998 af et nyt program for privatejede enfamiliehuse har man taget det første skridt i retning af at begrænse tilskuddene. Subsidieelementet er "kun" 33% af byggeomkostningerne i det nye program.

Kapaciteten i bygge- og anlægssektoren
I øjeblikket ser det ud til, at kapaciteten indenfor bygge- og anlægssektoren bliver fuldt udnyttet. Mindre end 3% af det samlede antal arbejdsløse i første halvdel af 1998 var bygge- og anlægsarbejdere, og da nogle af byggeprojekterne blev udbudt i licitation i 1998, var der ingen bud, eller der blev krævet meget høje priser.

I perioden 1993-97 blev der bygget 1.400 boliger, hvilket svarer til et årligt gennemsnit på 280 boliger. For at kunne imødekomme efterspørgslen efter yderligere 5.200 boliger i 2008 skal der i gennemsnit bygges 520 boliger pr. år. Den nuværende byggeaktivitet skal således næsten fordobles for at tilfredsstille efterspørgsel i 2008. I dette tal har man ikke medregnet, at der er behov for betydelige vedligeholdelsesarbejder i boligmassen i størrelsesordenen DKK 1,5 milliard. Med ingen (eller meget lidt) ledig kapacitet i sektoren udgør en så enorm stigning i den samlede aktivitet inden for byggeri og anlæg en kæmpe udfordring.

Hele bygge- og anlægssektoren beskæftiger omkring 2.000 mennesker (8% af den samlede beskæftigelse). For at kunne fordoble kapaciteten skal beskæftigelsen i bygge- og anlægssektoren stige voldsomt. På grund af mange frafald i uddannelsessystemet (jf. Kapitel 5) er der imidlertid kun uddannet 80 personer som faglærte bygge- og anlægsarbejdere i de sidste fire år. Skønt ikke alle, der arbejder i bygge- og anlægssektoren, er faglærte arbejdere, viser det, at en betydelig indsats er nødvendig for at uddanne folk inden for byggeri og anlæg. Det viser også, at - hvis boligefterspørgslen skal kunne imødekommes - så er inddragelse af udenlandske bygge- og anlægsfirmaer og udenlandske bygge- og anlægsarbejdere uundgåelig og bør tilskyndes. Nok så vigtigt vil konkurrencen dermed blive skærpet og bidrage til at undgå en overophedning af økonomien.

Styrkelse af de økonomiske mekanismer
For at kunne få fuld fordel af en reform af ensprissystemet og privatisering af hjemmestyreejede virksomheder vil det også være nødvendigt med reformer af andre dele af økonomien, hvilket vil give plads til synergieffekter mellem forskellige områder. Desuden bør det mere konkurrenceprægede miljø ikke begrænses til det private erhvervsliv, men suppleres med øget opmærksomhed på og forståelse af økonomiske mekanismer mere generelt i befolkningen

Det bør overvejes, om man i højere grad kan udlicitere offentlige tjenesteydelser til private eller virksomheder. Tjenesteydelserne vil stadig blive finansieret af den offentlige sektor, men arbejdet vil blive udført af selvstændige erhvervsdrivende eller små virksomheder, hvilket vil medføre, at det vil blive mere almindeligt og accepteret at starte en ny virksomhed og styrke iværksætterkulturen (behovet for iværksættere bliver behandlet nærmere i Kapitel 5). Dertil kommer, at det vil være en mere efficient løsning.

Betalingen for offentlige tjenesteydelser kan også på en anden måde skærpe forbrugernes opmærksomhed på økonomiske forhold og derved bidrage til mere effektiv udnyttelse af de offentlige ressourcer. I tilfælde, hvor en vare har en pris på nul, vil efterspørgslen være "ubegrænset", og da udbuddet er begrænset, vil det være nødvendigt med kvantitativ regulering. Dette fører til utilstrækkelig dækning og (ofte) for høje omkostninger. Brugerbetaling vil begrænse efterspørgslen og vil være med til at finansiere leveringen af tjenesteydelserne. Indtægterne fra brugerbetaling er måske ikke store, men bør ses sammen med de sparede omkostninger. Desuden vil brugerbetaling øge den generelle forståelse i befolkningen for nødvendigheden af at have nogle priser, der på en bedre måde afspejler de faktiske omkostninger ved at levere varerne, og dermed medvirke til en mere effektiv udnyttelse af ressourcerne.

Konkurrrenceråd
Et konkurrenceråd bør være en integreret del af en omfattende strategi, som sigter på større konkurrence og øget markedsorientering, og det skal være uafhængigt af politik. Rådet bør have beføjelse til at skride ind i tilfælde af ulige konkurrence, dannelse af karteller eller monopoler og diskriminerende forretningspraksis. Et sådant organ har vist sig at være meget nyttigt i mange lande til at sikre en så fair konkurrence som muligt og til at imødegå eventuelle negative konsekvenser af frie markeder.

Selv om der allerede eksisterer et konkurrenceråd i Grønland, har det kun været samlet ganske få gange det sidste par år, og det ser ikke ud til at have spillet en nogen væsentlig rolle. Det skal dog indrømmes, at konkurrencerådets rolle endnu ikke har været stærkt påkrævet på grund af det udstrakte offentlige engagement i økonomien, skønt den potentielle/unfair konkurrence fra hjemmestyreejede virksomheder har været et problem. Efterhånden som processen mod en højere grad af markedsorientering kommer i gang, vil der blive større behov for og berettigelse af konkurrencerådet, som bør sikres et passende lovgivningsmæssigt grundlag.

Regionalpolitik
I 1960erne forsøgte den danske regering at fremskynde en urbaniseringsproces og nedlagde nogle bygder. Beboerne i fjerntliggende bygder blev kraftigt tilskyndet til at flytte til de større bygder og byerne. Siden da har der hersket betydelig politisk bevågenhed omkring vigtigheden af at bevare bygderne som en nøglefaktor i videreførelsen af den traditionelle grønlandske måde at leve på og for at beholde landets unikke kultur. Hovedprincippet i initiativerne vedrørende bygderne er, at folk bør have mulighed for at bo i bygderne og samtidig opretholde en rimelig levestandard.

Udover ensprissystemet har bydgetiltagene medført en række omkostninger, som for eksempel subsidier fra landsstyrets side, krydssubsidier inden for de hjemmestyreejede virksomheder samt offentlige investeringsaktiviteter i bygderne.

Hurtig økonomisk udvikling har andre steder være ledsaget af en vandring fra land til by. En sådan udvikling er også på vej i Grønland (Figur 12) kombineret med en voksende befolkning i nogle bygder med lovende beskæftigelsesmuligheder (Poppel, 1997).
Figur 12. Personer der bor i bygder og byer

Kilde : Statistisk Årbog (1998).

De samlede omkostninger ved bygdepolitikken har været debatteret i Grønland i årtier uden, at der er blevet lavet nogen nøjagtige estimater. En undersøgelse (Grønlands Statistik, 1996) indikerer, at overførslerne pr. capita næsten er de samme i byerne og bygderne. Det drejer sig primært om sociale overførsler i byerne, mens de for størstedelen tager form af erhvervsmæssig støtte i bygderne. På grund af de lavere indkomstniveauer i bygderne er betydningen af overførslerne relativt set større der. Som påpeget i undersøgelsen er der en række omkostninger, der stammer fra bygdepolitikken, som ikke er inkluderet i disse tal, for eksempel offentlige investeringsaktiviteter i bygderne og krydssubsidier. Derudover er der meget store omkostninger, som stammer fra mangel på agglomeration, meget små produktionsenheder (og dermed ofte for overkapacitet i kapitalapparatet), lokale monopoler og manglende konkurrence. Desuden har folk i fjerntliggende egne ofte opretholdt deres levestandard ved hjælp af jagt og/eller fiskeri og dermed ikke bidraget meget til den totale produktion. Når det er sagt, er det langt fra givet , at det ville være billigere for samfundet, på kort sigt i det mindste, hvis mange mennesker i bygderne flytter til større byer. Sådan en ændring ville øge presset på boligmarkedet, og det vil formentlig gøre de sociale problemer i disse byer større, da beskæftigelsesmulighederne er meget beskedne, i hvert fald indtil der er skabt et mere markedsorienteret og iværksættervenligt miljø.

For at mindske skævhederne i indkomsterne regionerne imellem har man en ordning til omfordeling af skatteindtægterne mellem kommunerne, som består af tre primære mekanismer:
  • Omfordeling af personlig indkomstskat fra de kommuner, der har en et provenu pr. capita på over 120 procent af landsgennemsnittet til de kommuner, der har et provenu pr. capita på under 90 procent af landsgennemsnittet.
  • En fælleskommunal indkomstskat, for tiden på 4 procent, er fastsat af landsstyret og fordeles til kommunerne.
  • Selskabsskatteprovenuet viderefordeles fuldt ud på grundlag af befolkningens størrelse i hver enkelt kommune.
Som nævnt i Kapitel 3 er den lokale administrationsstruktur meget opdelt, fordi der ikke er ret mange indbyggere i mange af kommunerne. Det er blevet foreslået at slå nogle af kommunerne sammen, hvad der vil give nogle effektivitetsmæssige fordele, da der så vil være brug for færre borgmestre, embedsmænd på højt niveau etc. Dette forslag er et kontroversielt politisk emne, da det vil øge afstanden mellem politikerne og deres vælgere, ikke kun mentalt i et stort land som Grønland, men også fysisk, og det vil have en tendens til at koncentrere de sociale og økonomiske aktiviteter i færre byer.

Fysisk infrastruktur
Grønland er relativt velforsynet med landingsbaner og heliports. Der er dog til stadighed behov for at afhjælpe flaskehalse i nogle byer og for at reducere de høje fragt- og passageromkostninger. Investeringsprogrammerne for lufttransport holder for tiden ikke tidsplanen, og der er derfor brug for bedre prioriteringsmekanismer med hensyn til de offentlige investeringer.

Udviklingen af informationsteknologi er et andet område af særlig relevans for økonomien, på grund af dens kapacitet til at reducere afstanden og styrke jobskabelsesmulighederne i fjerntliggende bygder. Grønland har et fuldt digitaliseret telekommunikationssystem, men hidtil har de muligheder, der er forbundet med IT-udviklingen, i høj grad været underudnyttet. For at accelerere spredningen af disse teknikker har Landsstyret en vigtig rolle at spille, især for at lette folks adgang til netværk og til Internettet og for at øge kommunalbestyrelsernes bevidsthed omkring informationsteknologiens muligheder. Landsstyret kunne:
  • Tilskynde Tele Greenland til at fortsætte sine bestræbelser på at sænke telekommunikationstaksterne og yde en integreret service (antallet af telefonabonnenter pr. 100 indbyggere var 42 ved udgangen af 1997, hvorimod det i Danmark var ca. 62).
  • Starte pilotprojekter i kommuner ved at levere udstyr på steder, hvor borgerne kan bruge dem (telecottaging) og sørge for oplæring. Hidtil er andelen af husstande, der er udstyret med computere, tre gange større i byerne end i bygderne.
  • Arbejde på at sikre, at alle skoler, mellemskoler og gymnasier er udstyret med passende terminaler og PCere. Der kunne også udvikles undervisningsprogrammer for lærere, for eksempel ved at trække på erfaringer fra det nordlige Finland.
Internet-handel har et stort potentiale, især i de sydlige og midt-grønlandske bygder, hvor havet normalt er isfrit om vinteren, og hvortil det således er muligt løbende at levere varer. Telemedicin og fjernundervisning kan have en stor fremtid i Grønland. Der kan imidlertid kun høstes fordele og vindes noget ind på effektiviteten, hvis der sættes tilstrækkeligt fokus på brugervenlige systemer og på understøtning af brugersiden.

Endelig, selv om de offentlige investeringer i transport og telekommunikation er kritiske for Grønlands konkurrencemæssige strategi, så bør andre infrastrukturelle spørgsmål ikke undervurderes. Det bør sikres, at vandforsyningen og kloaksystemet får tilstrækkelig opmærksomhed og økonomiske midler nok til at reducere forskellen mellem udbud og efterspørgsel og at der hjælpes til med at understøtte diversificeringsstrategier, for eksempel rettet mod turismen.

Hvad bør der gøres?
Da implementeringen af strukturelle reformer er den eneste mulighed, der er til rådighed til at forøge den langsigtede vækst, bør der fastlægges en vidtfavnende reformstrategi. Der eksisterer synergier mellem forskellige strukturelle reformer, og de fulde fordele af en sådan strategi kan kun opnås ved gennemførelse af omfattende reformer. Da en "big bang"-liberalisering af Grønland formentlig ville medføre alt for store tilpasningsomkostninger på kort sigt, bør strategien gennemføres gradvist, men resolut. Udover en reformering af den offentlige sektor (Kapitel 3) og arbejdsmarkedet (Kapitel 5) bør reformstrategien omfatte elementer som ensprissystemet, privatisering af de hjemmestyreejede virksomheder og boligmarkedet.

En reform af ensprissystemet er utvivlsomt presserende, når henses til systemets forvridende effekt. Priser, der er mere i tråd med omkostningerne, vil forbedre ressourcefordelingen og skabe bedre rammebetingelser for både virksomheder og husstande. Reformforslaget fra arbejdsgruppen fra 1997 synes at være velafbalanceret, og man kan med dette opretholde en rimelig levestandard i fjerntliggende områder og styrke konkurrencedygtigheden i de større byer, hvor det meste af produktionen finder sted i dag, og hvor der skal finde mere produktion sted i fremtiden. Reformen vil medføre lavere priser og dermed højere realindkomster, som til trods for den højere beskatning burde give husstandene flere penge mellem hænderne som følge af ekspansionen af den økonomiske aktivitet. En reform bør være fuldt finansieret. Hvis man tager den allerede store offentlige sektor og de meget høje sammensatte marginalskatter for visse grupper i betragtning, så er det ikke et skridt i den rigtige retning at forlade sig på højere skatter. En reform af ensprissystemet bør finansieres via lavere offentlige udgifter eller endnu bedre den skulle gå hånd i hånd med en reform af boligmarkedet, som allerede er kraftigt reguleret og fungerer som en bremse på ekspansionen af den økonomiske aktivitet. En reform af ensprissystemet forventes at øge efterspørgslen efter arbejdskraft i frizonen og følgelig også efterspørgslen efter boliger i disse områder. På grund af nødvendigheden af at øge det private engagement på boligmarkedet og behovet for at få et lejeniveau, der er mere i tråd med de faktiske omkostninger, synes der at være en enestående mulighed for at opnå en dobbeltgevinst af den grønlandske økonomis struktur. Derudover vil det ikke være nødvendigt at oprette en Solidaritetsfond, som foreslået af arbejdsgruppen.

Privatiseringen er et andet område, hvor der er behov for initiativer. Man kunne overveje at gå gradvist frem, hvorved ikke alle aktier (eller flertallet af dem) nødvendigvis sættes til salg med det samme. I en sådan strategi er det vigtigt, at Landsstyret viser beslutsomhed ved fastlæggelse af en mellemfristet privatiseringsstrategi og følger strategien meget tæt for at bevare troværdigheden. Ellers risikerer man, at privatiseringsprocessen mister sin styrke, og potentielle investorer vil føle en voksende tvivl om Landsstyrets intentioner. Potentielle investorer bør omfatte udenlandske investorer, som udover privat kapital også kunne bidrage med ledelseskompetence, markedsadgang, distributionssystemer etc. Mulighederne for strategiske investorer samt risikoen for fjendtlige overtagelser er ligeledes aspekter, der bør undersøges nøje.

En vellykket privatisering vil bidrage til øget effektivitet og give et større, langsigtet vækstpotentiale, fordi:
  • Bestyrelserne vil gradvist bestå af flere forretningsfolk. I dag sidder der politikere og embedsmænd på en stor del af bestyrelsesposterne i de store selskaber.
  • Virksomhedslederne vil være disciplineret af markedet, da de står over for en fyringsrisiko og ikke kan stole på finansiering fra Landsstyret. Dette vil afspejles i deres lånestrategi og dermed mindske tendensen til overkapacitet.
  • Selskaberne vil blive drevet på grundlag af effektivitetskriterier, hvor overbemanding, som skyldes indblanding i lokale og politiske interesser, undgås.
  • Den ulige konkurrence vil blive reduceret, fordi selskaberne skal konkurrere på lige betingelser efter privatiseringen.
  • Forbedrede offentlige finanser på grund af indtægter fra privatiseringen. Og hvad der er vigtigere, statsfinanserne vil være mindre sårbare, da landsstyret ikke vil være ansvarlig for gælden i virksomhederne.
Som en integreret del af privatiseringsstrategien bør de skridt, der er taget i retning af en opsplitning af de kommercielle og de ikke-kommercielle aktiviteter, følges op ved, at man lader de samfundspålagte opgaver udbydes i offentlig licitation. I almindelighed bør offentlige licitationer bruges som et middel til at skabe konkurrence (via den proces hvor der bydes på opgaverne) på de små markeder, hvor et eller flere selskaber ellers ville være dominerende. Et andet skridt man kunne tage i retning mod at øge markedsorienteringen i den offentlige sektor ville være at udlicitere de offentlige ydelser (for eksempel rengøring, børnepasning, ældreomsorg) til private virksomheder eller enkeltpersoner.

I bestræbelsen på at skabe en mere markedsorienteret økonomi er de mange monopoler i Grønland et vigtigt spørgsmål. Generelt er den bedste løsning at deregulere monopolerne ved at afskaffe koncessionerne, muligvis efterfulgt af konkurrencestimulerende foranstaltninger. Som iøjnefaldende emner til deregulering kan nævnes områderne transport pr. skib, lufttrafik, telekommunikation og bryggerivirksomhed. Med de meget små markeder man har i Grønland, vil der dog uundgåeligt fortsat være naturlige monopoler.

Boligmarkedet er et andet vigtigt område, som bør reformeres. Det vil være meget vanskeligt at bygge huse nok til at dække efterspørgslen ud fra de eksisterende regler og gældende praksis for boliger inden for en tiårs horisont, og man vil efter al sandsynlighed være nødt til at acceptere en vis grad af overskudsefterspørgsel samt ventelister. Derudover er der brug for en betydelig renovering af den eksisterende boligmasse, hvad der yderligere vil skubbe efterspørgslen efter byggeaktiviteter op. Der står imidlertid andre muligheder end en drastisk stigning i udbudet af huse for døren, som bør overvejes for at bringe boligmarkedet mere i balance. En reduktion af subsidierne for eksempel i tråd med den nyligt trufne beslutning om give mindre subsidier til privatejede enfamiliehuse er en ting, der bør overvejes for at bringe huslejerne tættere på det faktiske omkostningsniveau. Dette suppleret med en ordning om at overføre nogle af de offentligt ejede huse til private hænder til styrkelse af det personlige ansvar for boligerne og for at tilskynde til vedligeholdelse af husene. En sådan strategi ville mindske det offentliges udgifter og øge den private opsparing.

Et andet aspekt, der bør overvejes, er, om den generelle standard af de nye huse, som bliver bygget i dag, er passende, eller om der kunne findes nogle billigere løsninger. Naturligvis bør der udelukkende kigges efter huse, som er bygget til brug i arktisk klima, men mulighederne for et større omfang af elementbyggeri, inklusive boligblokke, bør undersøges grundigt. Disse løsninger vil blive mere interessante, hvis lejeniveauet bringes tættere på det faktiske omkostningsniveau.

Da reformforslagene peger i retning af en højere markedsorientering, vil det være nødvendigt samtidig at have et velfungerende konkurrenceråd til minimering af eventuelle ugunstige virkninger af den større afhængighed af markedsøkonomien.

Med 18 kommuner i et land med 55.000 indbyggere er den administrative struktur meget opdelt, og en sammenlægning af nogle af kommunerne bør overvejes. Hvis et sådant forslag er for kontroversielt, bør det i det mindste være muligt at styrke samarbejdet mellem de lokale forvaltninger. Placering af skatteforvaltningen i én by, socialforvaltningen i en anden og erhvervsanliggenderne i en tredje kunne være en måde at gøre det på. En sådan konstruktion ville spare ressourcer, da det kun vil være nødvendigt med en socialforvaltning i stedet for tre, en skatteforvaltning etc. Desuden ville en sådan organisation styrke den professionelle ekspertise i hver enkelt administrative enhed. Under den nuværende ordning med for eksempel meget få skatteforvaltere i hver kommune er det meget vanskeligt for de ansatte at få og bevare den nødvendige ekspertise inden for alle de relevante områder. I en større skatteforvaltning vil mulighederne for samarbejde og udveksling af ekspertise og erfaringer være meget større. Koncentrationen af andre offentlige aktiviteter er en måde, hvorpå man kan reducere de omkostninger, der stammer fra smådriftsulemperne, og bidrage til et mere effektivt system, for eksempel inden for sundhedsområdet og hvad uddannelsesanstalterne angår.

Tendensen til at folk flytter fra bygderne til byerne vil efter al sandsynlighed fortsætte, og denne udvikling er formentlig både uundgåelig og en naturlig del af udviklingen. Der vil således være et behov for at skabe nye beskæftigelsesmuligheder i byerne. Den bedste vej til udvikling ville være, hvis vandringen fra bygderne kunne finde sted med samme hastighed, som beskæftigelsesmulighederne i byerne fremkommer. Eller med andre ord: Hvis der skabes et utilstrækkeligt antal jobs i byerne, vil den skjulte arbejdsløshed i de fjerntliggende egne blive synlig i de større byer. De ovenfor nævnte reformforslag bør derfor suppleres med forbedringer af arbejdsmarkedet.