Indsigt: Appendiks: Ensprissystemet

Appendiks: Ensprissystemet

Der har i flere år været overvejelser om ændring af strukturen mod priser, som i højere grad afspejler de omkostninger, der er forbundet med produktionen. Der er flere grunde til, at en ændring af strukturen bør ske inden for den nærmeste fremtid

Lørdag d. 29. maj 1999
Landsstyret
Emnekreds: Erhverv, Politik, Økonomi.

Indholdsfortegnelse:
Ensprissystemet
Nuværende direkte tilskudsniveau
Nuværende indirekte tilskud, krydsprissubsidiering
Royal Arctic Line
Grønlandsfly
Nukissiorfiit
Konklusion


  • Ensprissystemet
    • Nuværende direkte tilskudsniveau
    • Nuværende indirekte tilskud, krydsprissubsidiering
    • Royal Arctic Line
    • Grønlandsfly
    • Nukissiorfiit
    • Konklusion


Ensprissystemet
Den grønlandske infrastruktur er i udpræget grad styret af ens priser på forskellige ydelser, hvilket vil sige, at der betales samme pris uanset lokalisering i Grønland. Dette er i høj grad tilfældet på godstransport, el, vand og varme, som kendetegnes ved, at de reelle omkostninger er skjult for forbrugerne. Den øvrige del af infrastrukturen kendetegnes ved priser, som i en vis grad afspejler de reelle omkostninger.

Der har i flere år været overvejelser om ændring af strukturen mod priser, som i højere grad afspejler de omkostninger, der er forbundet med produktionen. Der er flere grunde til, at en ændring af strukturen bør ske inden for den nærmeste fremtid.

For det første afbryder de nuværende systemer forbindelsen mellem indtægter og udgifter, hvorved der skabes kunstige forventninger om lave priser.

For det andet medfører det nuværende system et stort behov for kontrol. Dette giver sig udslag i øget administration, hvilket udelukkende virker fordyrende for produkterne. Denne ekstraudgift væltes over på forbrugerne i form af dyrere produkter eller betaling via skatterne.

For det tredje sker der hverken en hensigtsmæssig placering af virksomheder eller en hensigtsmæssig allokering af de eksisterende ressourcer. Det medfører store merudgifter for det offentlige samtidig med, at vækstpotientialer ikke udnyttes.

Dette skaber altsammen en barriere for vækst og udvikling i det grønlandske samfund.

Nuværende direkte tilskudsniveau
Med udgangspunkt i Finansloven kan der tegnes et umiddelbart billede af tilskudniveauet til opretholdelse af dele af infrastrukturen for indeværende periode. Samtidig kan det konstateres, at der ikke foreligger sikre vurderinger af, hvor store summer som reelt krydsprissubsidieres, hvilket vi vender tilbage til senere under beskrivelsen af de indirekte tilskud.

På driftsiden kan tilskuddene til el, vand, varme, fly- og skibstransport på Finanslov 1999 opgøres ud fra flg. konti:
Kontonavn 1999 2000 2001 2002
Grønlands lufthavnsvæsen 58.700.000 65 75,4 73,9
Intern beflyvning 66.200.000 45,6 48,6 48,6
Skibspassagertrafik 73.500.000 65 65 65
Intern godstransport 36.500.000 35,7 36,5 36,5
Vareforsyning 45.319.000 31 31 31
Tilskud til dækning af fragtomkostninger til landsdækkende aviser 678.000 0,7 0,7 0,7
Grønlands energiforsyning - Nukissiorfiit 26.900.000 27,4 26,7 26,7
Grønlands energiforsyning - Nukissiorfiit, gadebelysning 4.700.000 4,7 4,7 4,7
I alt 312.497.000 275,1 288,6 287,1
Disse driftstilskud dækker over betalinger til selskaber, som på den ene eller anden måde løser opgaver i forbindelse med opretholdelse af infrastrukturen.

Betalingen til Grønlands lufthavnsvæsen dækker udgifter i forbindelse med driften af lufthavne og heliporte, hvilket stiger efterhånden som antallet af lufthavnsbyggerierne bliver færdiggjort, da driftsomkostningerne til lufthavne er større, primært grundet større mandskabsbetjening.

Betalingen til Intern beflyvning dækker over en betaling til Grønlandsfly udover det beløb, som krydssubsidieres fra fastvingeruterne til helikopter-beflyvning af yderdistrikterne.

Betalingen til skibspassagertrafik er betaling til Arctic Umiaq Line, som sikrer en fast besejling af kysten, hvilket sikrer opretholdelse af interregional skibspassagertrafik såvel som bygdesejlads.

Under bevillingen Intern godstransport betales der for, at bygder og yderdistrikterne samt Kangaatsiaq og Qerqertasuaq sikres godsmæssig betjening.

Kontoen Vareforsyning dækker over betaling til KNI Pilersuisoq, udover krydsprissubsidiet fra energidivisionen, til sikring af bygder og yderdistrikters vareforsyning på et bestemt niveau.

Der ydes tilskud til driften af Nukissiorfiit for at bevare taksterne på det nuværende niveau.

Det vil sige, at der hvert år på finansloven gives tilskud på omkring 300 mio.kr. for at drive det nuværende system, som i øvrigt stiller krav om investeringer i form af udbygning og løbende vedligeholdelse. For at anskueliggøre disse investeringer, så er følgende anlægskonti beskrivende for anlægsniveauet for de næste fire år:
Udbygning af landingsbaner 99.771.000 86,7 63,8 40,7
Grønlands lufthavnsvæsen, helistop 5.900.000 4,2 7,2 7,2
Grønlands lufthavnsvæsen, Landingsplads 11.200.000 10,2 20,1 54,8
Grønlands lufthavnsvæsen, personalebolig 2.500.000 3,2 1,5 0,1
Etablering af El- og Vandforsyning, bygder 30.700.000 27,8 39,5 39,5
Etablering af overordnet vandfordelingsnet i byer 6.400.000 6,4 6,4 6,4
Vandkraftundersøgelse 2.000.000 0 0 0
I alt 158.471.000 138,5 138,5 148,7
På anlægssiden investeres knap 600 mio.kr. over de næste 4 år. For at få det fulde overblik over pengestrømmene mellem landskassen og virksomhederne er det sidste element - indtægtskontiene - medtaget for de berørte områder:
Statens kompensation for passagerafgift 2.800.000 2,8 2,8 2,8
Ensfragtafgift 70.500.000 70,5 70,5 70,5
I alt 73.300.000 73,3 73,3 73,3
Ensfragtafgiften blev indført i 1992, hvor den ved forslag om søtransport opkræves til finansiering af ensfragtsystemet. Den skulle reelt finansiere den interne godstransport i KNI, og afgiften varierede således de første par år afhængig af tilskudsbehovet til intern godstransport.

Afgiften tjener således ikke noget reguleringsformål af social eller velfærdsmæssig karakter, udover at afgiften opdriver ekstra indtægter til landskassen.

Den fungerer reelt som en afgift på transportstrømme fra omverdenen til Grønland, og lægger en dæmper på transportaktiviteten. Det er således dyrere for erhvervslivet at importere halv-fabrikata til videresalg eller videre forarbejdning. Det vil således altid være dyrere for erhvervslivet at lægge produktion i Grønland, da enhver form for tilgang af materialer bliver belagt med ensfragtafgift. Derved hæmmer afgiften det grønlandske erhvervslivs udvikling, samtidig med at der aldrig vil opstå en reel mulighed for konkurrence mellem grønlandske og udenlandske produkter.

Set i relation til de førnævnte udgifter og indtægter, der på nuværende tidspunkt er afsat på finansloven, ligger det nuværende tilskudsniveau på 380 mio.kr. årligt, fordelt således:
Driftsudgifter 300 Mio.kr. pr. år
Anlægsudgifter 150 Mio.kr. pr. år
Indtægter 70 Mio.kr. pr. år.
Tota lårlig udgift 380Mio.kr.
Til sammenligning indbringer landsskatten 470 mio.kr. pr. år, hvilket nogenlunde svarer til det samlede årlige direkte tilskud til el, vand, varme, olie, fly- og skibstransport.

Det vil sige, at vi reelt kunne lade borgerne være fri for at betale landsskat, dersom der ikke blev ydet subsidier til el, vand, varme, olie, fly- og skibstransport, eller omvendt at næsten hele den samlede landsskatteindtægt går til infrastruktur og forsyning.

Det er blandt andet i lyset af disse udgifter på 380 mio.kr. årligt, som der hvert år skal finansieres, at det er på tide at ændre på strukturen i det nuværende system. Det nuværende system giver ikke en reel mulighed for at ændre på prisstrukturerne eller sænke det nuværende betalingsniveau.

Det er derfor vigtigt at fortsat arbejde henimod mere kost-ægte-priser, samt fortsætte den udliciteringsproces, som er igangsat på flytransportområdet, hvorved der bliver skabt reel mulighed for konkurrence til gavn for borgerne.

Nuværende indirekte tilskud, krydsprissubsidiering
Udover de direkte betalinger, som der ydes til selskaber og virksomheder, så sker der endvidere en omfattende krydsprissubsidiering i de enkelte virksomheder.

Princippet bag krydsprissubsidieringen er at produkt A, som indbringer fortjeneste finansierer underskuddet på et produkt B, som giver driftsunderskud.

Teorien er enkel. Men i praksis medfører ordningen en række fordyrende kontrolsystemer og manglende gennemsigtighed.

For at give et overblik over de beløbstørrelser, der jongleres med i det nuværende system, tages der udgangspunkt i den eksisterende struktur. De eksisterende betalingsstrømme er kortlagt ud fra en forudsætning om, at de ophører. De fremtidige betalinger skal i stedet ydes til virksomhederne i form af servicekontrakter til brug for servicering af de områder, som ikke umiddelbart er rentable.

Det efterfølgende materiale er eksempler på, hvor omkostningsniveauet på delaktiviteter er for højt i forhold til de nuværende priser.

//////Tabel 1.1. Krydsprissubsidiering i dag i kr.
Royal Arctic Line - fragt af gods 57.000.000
Grønlandsfly - fragt af passagerer og gods 30.643.000
KNI - Pilersuisoq - Olieforsyning 22.715.000
Nukissiorfiit - El, vand og varme 91.046.000
Total 201.404.000
Kilde: De angivne virksomheder.

Der krydssubsidieres årligt 200 mio. kr. internt i virksomhederne. Det svarer ca. til 4.000 kr. pr. indbygger, som virksomhederne får i indirekte tilskud til nogle af deres aktiviteter, ved at holde højere priser end omkostningsniveauet tilsiger på andre aktiviteter. Det svarer i realiteten til 2/3- dele af det direkte drifttilskud.

Der sker i realiteten det, at virksomhederne indfører en særskilt beskatning af produkterne i de større byer, med højere afgifts- og skattetryk til følge. Der er således betydelige summer, som cirkulerer uden administrativ og politisk bevågenhed.

Det svækker konkurrenceevnen de steder, hvor konkurrencevilkårene for erhvervslivet i udgangspunktet er bedst, hvilket i praksis vil sige i de større byer.

Det vil sige at manglen på substitutter - samme type produkter - medfører et behov for et øget offentligt pres på virksomhederne, da der ikke eksisterer en konkurrencesituation, hvor forbrugeren kan fravælge et dyrt produkt til fordel for et billigere.

Royal Arctic Line
Royal Arctic Line driver godstransport internt i Grønland og mellem Grønland og Danmark. Selskabet modtager ikke noget direkte tilskud.

Som det ses af figuren, så afhænger omkostningerne af hvor godset skal transporteres hen. Der bliver i den nuværende ordning krydsprissubsidieret 57 mio.kr. fra de ruter, som skaber overskud til de ruter, som skaber underskud.

Royal Arctic Line er et entydigt område, hvor fragtprisen er ens for samme produkt i Grønland. Det er således samme pris, som betales for transport af en palle til Nuuk og til Aasiaat, selvom der er forskel i distance og omkostning forbundet hermed.

Denne ordning bygger på den koncession, som der er givet til Royal Arctic Line, hvor der:
"I fragtraterne kan indregnes nødvendige omkostninger til driften, forrentning, afskrivninger og henlæggelser samt et rimeligt afkast af egenkapitalen og indestående overskud. Fragtraterne skal følge ensfragtsystemet medmindre andet bestemmes af landsstyret.
Det betyder reelt, at Royal Arctic Line altid vil komme ud med overskud, da der allerede er indregnet omkostninger og forrentning af egenkapital i prisen på transporten. Det kan ændres dersom der indføres en øget konkurrence på transportområdet, hvilket sammen med mere kostægte priser i åbentvandsbyerne potentielt kan føre til væsentlige prisfald på atlanttransporten.

Grønlandsfly
På Grønlandsflys område, er der fokuseret på de områder, hvor der med sikkerhed kan anvises en overnormal indtjening. Derfor er rutebenene Nuuk-Kangerlussuaq og Nuuk-Illulissat udvalgt. Til illustration af krydssubsidieelementet er der i lighed med Royal Arctic Line opstillet en figur til illustration af de enkelte ruteben.

På indenrigstrafikken eksisterer der ikke ens priser på ruterne, men der sker en krydsprissubsidiering fra enkelte ruter til andre, hvilket fastholder en unormal høj pris på nogle ruter, som derved virker som hæmsko for konkurrence og lavere priser på ydelserne.

Som det ses af figur 1.2, så vil der være tale om væsentlige fald i forbindelse med en ændring af den nuværende ordning.

Nukissiorfiit
På forsyningen af el, vand og varme foregår der i dag en betydelig krydsprissubsidiering. En regulering af denne ordning vil føre til prisfald flere steder. For at give et billede af de nuværende omkostninger ved ordningen, som de tager sig ud over Grønland i relation til den nuværende el- pris, så er

Den markerede vandrette streg viser hvor den nuværende forbrugers udgift ligger i øjeblikket, det vil sige ved 2,15 kr. pr. kwh. Det fremgår ligeledes af figur 1.3 at der er store forskelle på omkostninger forbundet med produktion de forskellige steder i Grønland imellem. Det skal dog præciseres, at der også er tale om store forskelle i produktionsmængder de enkelte steder, hvorved produktionen per enhed alt andet lige fordyres de steder, hvor der produceres små mængder.

nedenstående figur en illustration af samme.

En af problemstillingerne omkring den kostægte elpris ligger i fiskeindustritaksten, som ydes til særskilte virksomheder - primært indenfor fiskeindustrien. Fiskeindustritaksten er fastsat til 0,58 kr. pr. kwh på samme måde som den almindelige forbrugers takst. Det vil sige, at den også er ens overalt i Grønland.

Der sker således dels en regional omfordeling og dels en betaling fra den almindelige takst til fiskeindustrien, hvorved der reelt sker en subsidiering af fiskeindustrien, samt de øvrige virksomheder, der har fået tildelt den lave takst.

Dersom der var et politisk ønske om at give fiskeindustrien et tilskud for at nedbringe deres el- omkostninger, så burde dette gøres direkte, da der således ville ske den forskelsbehandling af erhvervsvirksomheder, som der sker i dag, hvor enkelte virksomheder får en takst som er 1/4-del af den almindelige takst. Landsstyret vil i den forbindelse overveje, hvorvidt der for fremtiden skal indføres en generel erhvervstakst baseret på de faktiske omkostninger, som det samlede erhvervsliv kan benytte.

Som det ses af figur 1.4 er det præcis den samme problemstilling, som gør sig gældende for forbruget af vand. Der er samme forskel produktionsstederne imellem. På figuren er der indtegnet en vandret linje, som viser den almindelige forbrugers betaling. Også for vandleverancer gælder det, at fiskeindustritaksten ligger betydeligt under den almindelige takst. Derved er det øvrige erhvervsliv og de almindelige forbrugere med til at finansiere fiskeindustriens vandforbrug.

Konklusion
Det nuværende tilskud til infrastruktur sløres af, at der ikke er fuld gennemskuelighed med pengestrømmene. Der ydes således 500 mio. kr. i direkte betalinger eller tilskud, samtidig med at der ydes et indirekte tilskud på niveauet 200 mio.kr. årligt i form af krydsprissubsidiering i de enkelte virksomheder. De direkte betalinger er beskrevet i finansloven, mens de indirekte betalinger ikke fremgår direkte af bevillingslovene.

Endelig foreligger der antageligt et væsentligt potentiale for prisfald og rationaliseringer ved at øge konkurrenceelementet - f.eks. gennem udliciteringer.

Det vil sige, at den nuværende ordning har en skjult pengestrøm på niveauet 200 mio.kr. årligt. Der er ikke mulighed indenfor den nuværende ordning at regulere, ændre eller begrænse størrelsen på denne pengestrøm.

Der er samtidig ikke mulighed for at lave en politisk prioritering under den nuværende ordning, hvilket medfører uhensigtsmæssige beslutningsprocesser.

Derfor vil Landsstyret anlægge en særlig vurdering for de omtalte problemområder, med henblik på at få skabt grundlag for omkostningsægte priser. Det vil i den forbindelse være målet, at der ikke sker en forværring af levegrundlaget for befolkningen i bygder og yderdistrikterne.

Når priserne i byerne skal sænkes til et omkostningsægte prisniveau, så vil der opstå et betydeligt finansieringsbehov. Dette kan finansieres på følgende måder:
  1. en hævelse af huslejerne, som følge af en mere omkostningægte fastsat leje, hvorved lejen specifikt kan målrettes til de kommuner / byer, hvor det er politisk ønskeligt,
  2. en hævelse af skatten,
  3. en generel besparelse på finansloven,
  4. eller en fjernelse af fiskeindustritaksten, og en indførsel af en generel erhvervstakst til omkostningsægte priser.
Det vil være mest formålstjenligt, om finansieringen sker som en kombination af flere af disse muligheder og ved en gradvis markedsøkonomisk frisætning af konkurrencen på priser og serviceniveauer inden for de enkelte sektorområder ud fra konkrete vurderinger af sektorområdernes særlige muligheder og begrænsninger samt de sociale og regionale hensyn.

Landsstyret lægger således ikke op til, at der med eet slag gennemføres et samlet opgør med ensprissystemet, men at der i stedet igangsættes en gradvis proces med lempelser af enspris-princippet. Det bør ske ud fra en politisk afvejning af fordelene ved mere omkostningsægte priser og de sociale og regionale ulemper i det enkelte tilfælde.