Sammenfatning

Sammenfattende er der i dag etableret et tæt og løbende samarbejde med en inddragelse af Grønlands Hjemmestyre i de udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål, som rækker betydeligt videre end forudset ved Hjemmestyrets etablering

Torsdag d. 9. september 1999
Annoraaq-udvalget
Emnekreds: Rigsfællesskab og selvstyre.

Det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område udgør i dag en vœsentlig del af landsstyrets aktivitetsområde. Der er også i den grønlandske befolkning en stor interesse for Grønlands eksterne relationer, ligesom der er stor interesse for Grønland i andre lande. I en periode med mange væsentlige sager på dagsordenen i de internationale fora, som Grønland deltager i, har det vœret vigtigt for regeringen og landsstyret at sikre Grønlands interesser.

På denne baggrund har regeringen og landsstyret drøftet spørgsmålet om Hjemmestyrets rolle i udenrigs- og sikkerhedspolitiske sager, der vedrører Grønland. Spørgsmålet blev taget op på rigsmødet i januar 1999 og det blev, efter forslag fra Hjemmestyret, besluttet at nedsætte en fælles arbejdsgruppe til at identificere de udenrigs- og sikkerhedspolitiske områder, hvor Grønland har interesser, samt
  1. At udarbejde forslag til retningslinier for inddragelsen af Grønlands Hjemmestyre i udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål.
  2. På mødet den 19. maj 1999 i det dansk-grønlandske udenrigs- og sikkerhedspolitiske embedsudvalg blev det besluttet, at arbejdsgruppen alene skulle behandle første led i kommissoriet.
Udgangspunktet i varetagelsen af de udenrigs- og sikkerhedspolitiske interesser for alle dele af det danske rige er, at regeringen varetager alle relationer til udlandet, jfr. grundloven. Dette hovedprincip udmøntes i praksis af hjemmestyrelovens forskellige bestemmelser om rigsmyndighedernes og Hjemmestyrets rolle i sager, som angår Grønland. Grønlands udenrigs- og sikkerhedspolitiske interesser varetages af Udenrigstjenesten under udenrigsministerens ledelse på vegne af regeringen inden for de rammer, grundloven og hjemmestyreloven foreskriver. De grønlandske interesser indgår således som en naturlig og integreret del af varetagelsen af Danmarks interesser. Hvor regeringen f.eks. har fundamentale interesser i sikkerhedspolitik, i europæiske spørgsmål og i FN-sager, kan der sideløbende hermed eksistere en stærk og for det grønlandske samfund betydningsfuld interesse i delaspekter af sikkerhedspolitikken (eks.. Thule Air Base/Pituffik), i EU-spørgsmål (eks. fiskeriaftalen) og i FN-sager (eks. oprindelige folk). Hjemmestyrelovens regler for inddragelsen af Grønlands Hjemmestyre i sager, der angår Grøn-land eller berører væsentlige grønlandske interesser, udgør derfor en væsentlig ramme for den løbende forvaltning.

Uden ændring af kompetenceforholdene har udviklingen i det løbende arbejde siden hjemmestyrets etablering vist, at det i udfyldning af lovgivningens rammer har været muligt ved aftale, og forudsat Udenrigstjenestens fortsatte medinddragelse, at bemyndige Hjemmestyret til på rigsmyndighedernes vegne at varetage en del af forvaltningen af de sager, som angår Grønland. Den stedfundne udvikling har været præget af, at regeringen har ønsket og støttet en involvering af Grønland og grønlandske myndigheder i eksterne sager som en ligeværdig partner. I dette forløb har begge parter - rigsmyndigheder og Hjemmestyret - været enige om rollefordelingen på de konkrete områder. Hertil kommer, at Hjemmestyrets kapacitet til at varetage sine eksterne interesser har udviklet sig over perioden.

Hjemmestyreloven har lagt fleksible regler for dette samarbejde. Bestemmelserne indeholder inden for rammerne af grundlovens §1 og §19 både rettigheder og pligter for såvel rigsmyndigheder som for Grønland. For sagsområder, der er af særlig interesse for Danmark og af mindre interesse for Grønland, sikrer hjemmestyreloven en hensyntagen til de eksisterende grønlandske interesser. Hjemmestyreloven giver mulighed for, at rigsmyndighederne på samme tid kan tillade Grønland direkte at varetage sine særlige interesser efter nærmere bemyndigelse, medens rigsmyndighedernes tilstedeværelse sikrer det øvrige Danmarks interesser.

Overførslen af sager på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område betyder, at varetagelsen skal ske i overensstemmelse med de interesser, som rigsmyndighederne er sat til at forvalte. Der er ikke forekommet tilfælde, hvor en sådan bemyndigelse er trukket tilbage.

Grønland deltager således i en række organisationer såvel internationalt som regionalt og har i samarbejde med Udenrigstjenesten mulighed for at indgå bilaterale aftaler (samt også mulighed for at indgå forvaltningsaftaler). Samarbejdet går ofte videre. Der har således ved udvikling af praksis på området været eksempler på udenrigsministerens delegering af underskriftsbeføjelsen til grønlandske landsstyremedlemmer på internationale aftaler (eks. Loddeaftalen mellem Norge, Island og Grønland eller etableringen af Arktisk Råd) eller på, at landsstyreformanden har afgivet indlæg på de nordiske landes vegne (Menneskerettighedskommissionen - marts 1998). De senere år har således i praksis vist en klar udvikling med øget og i mange tilfælde også afgørende grønlandsk indflydelse på forhold af betydning for Grønlands eksterne relationer.

Den grønlandske prioritering fremgår af landsstyrets årlige udenrigspolitiske redegørelse til Landstinget. Hovedpunkter har været:
at arbejde for at opnå større indflydelse på Rigsfœlleskabets fœlles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Som eksempel på dette kan nœvnes spørgsmålet om forsvarsaftalen og forhandlingerne vedrørende Uummannaq ved Pituffik (Dundas).

at udnytte de muligheder som Helsingforsaftalen om det nordiske samarbejde giver.

at sikre forvaltning og fornyelse af eksisterende aftaler på fiskeriområdet med nabolandene, Norge, Island, Fœrøerne og Rusland.

at sikre og udbygge forholdet til EU. Eksempelvis vil de kommende forhandlinger om en ny aftale med den Europœiske Union endnu engang blive afgørende for mulighederne for udvikling af fiskeriet og mulighederne for at afsœtte fiskeriprodukter på de europœiske markeder. Hertil kommer, at der i forberedelserne til de kommende forhandlinger med EU er lagt vœgt på at få kortlagt andre områder, f.eks. OLT-området, som potentielt samarbejdsområde for Grønland og EU.

at fastholde sit engagement i det arktiske samarbejde og samarbejdet med nærområderne i øvrigt. Arbejdet i Arktisk Råd prioriteres højt, og der er mange muligheder i dette samarbejde for at løse problemer som enkeltlande eller enkeltstater ikke er i stand til at løse alene.

at arbejde for oprindelige folks rettigheder i FN-systemet og andre fora.
Udenrigsministeriet har til brug for udarbejdelsen af denne rapport gennemført en undersøgelse af forvaltningen af de løbende grønlandssager. Denne viser generelt, at ministeriets varetagelse - enten alene eller sammen med Hjemmestyret - af Grønlands eksterne forbindelser er vokset til stadig flere områder over en årrække. Dette såvel i udetjenesten som i hjemmetjenesten. I visse enheder (primært Nordgruppen, inkl. Juridisk Tjeneste, enkelte enheder i Sydgruppen samt visse repræsentationer i Europa og Nordamerika) udgør grønlandssager en meget stor del af arbejdet.

Undersøgelsens konklusion er, at der ikke er forskel på den indsats, som Udenrigsministeriet og repræsentationerne har ydet og kan yde i forhold til Grønland og den indsats, der ydes andre offentlige myndigheder, virksomheder og private borgere. Som eksempel på større sagsområder kan nævnes FN, oprindelige folk, forholdet til USA og EU eller bistand ved udstillinger om Grønland eller i sin tid ved sælskindskampagnen.

Grønland er også blevet mere direkte synlig over for udlandet. Udenrigstjenesten bistår således landsstyreformandens og andre landsstyremedlemmers officielle rejser i udlandet (planlægning, samtaler mv.) i overensstemmelse med de ønsker, der udmeldes fra grønlandsk side, og de muligheder opholdslandet har for at tilgodese disse ønsker bl.a. i spørgsmålet om niveau for ønskede samtaler. Der anvendes samme praksis, som den der anvendes over for danske ministre, som ønsker at aflægge besøg i udlandet.

Hjemmestyret har tilsvarende foretaget en undersøgelse af udenrigskontorets og hjemmestyredirektoraternes internationale relationer, herunder af samarbejdet med Udenrigsministeriet og danske fagministerier. Undersøgelsen viser, at der siden 1980 er sket en betydelig vækst i Hjemmestyrets internationale kontaktflade, således at der nu er en stor bredde i Hjemmestyrets internationale relationer. Undersøgelsen viser endvidere, at der er en stor spændvidde i samarbejdsformerne mellem Hjemmestyret og rigsmyndighederne, og at der normalt er et gnidningsfrit samarbejde i de konkrete sager.

I samarbejdets organisation er udgangpunktet, at den almindelige danske udenrigs- og sikkerhedspolitik også dækker Grønlands og Færøernes interesser. Udenrigsministeriet har til sikring heraf bedt rigsdelene være repræsenteret i en række fora til forberedelse af generelle udenrigspolitiske spørgsmål. Som eksempler kan nævnes forberedelserne til handelspolitiske forhandlinger i WTO, opfølgning af Verdenskvindekonferencen, Rådet for Europæisk Politik, Rådet for Internationalt Udviklingssamarbejde, CSD-kredsen samt (den tidligere) Fældefangstkreds. Hertil kommer, at Grønland er repræsenteret i parlamentarikerdelegationen til FN’s generalforsamling. Som en naturlig afspejling af Hjemmestyrets deltagelse i Udenrigsministeriets interne forberedende arbejde er Udenrigsministeriets medarbejdere også repræsenteret i Grønlands arbejdsgrupper vedrørende det fremtidige forhold til EU. Udenrigsministeren rejser årligt til Grønland for at drøfte alle udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål med landsstyret og med Landstingets udenrigs- og sikkerhedspolitiske udvalg. Hertil kommer, at det permanente embedsmandsudvalg mellem Grønland og Danmark, der er nedsat ved aftale mellem regeringen og landsstyret, og som drøfter udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål, er et udtryk for viljen til dialog og samarbejde i praksis. Endelig medvirker Hjemmestyret i udenrigs- og sikkerhedspolitikkens udførelse ofte selvstændigt eller sammen med Udenrigstjenesten. Hjemmestyret deltager således i Permanent Committee, der er nedsat efter aftale med USA til at drøfte alle spørgsmål med relation til Thulebasen/Pituffik.

For så vidt angår formen for varetagelse af de dansk-grønlandske interesser er også der sket en betydelig udvikling i løbet af Hjemmestyrets 20-årige beståen. Udgangspunktet før hjemmestyrets etablering var oprindelig en samlet repræsentation alene ved rigsmyndighederne. Denne form for repræsentation anvendes i dag kun for så vidt angår rigets samlede udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Andre repræsentationsformer er udviklet i takt med Hjemmestyrets øgede engagement i udenrigsanliggender, der særligt vedrører Grønland:
Områder, hvor rigsmyndighederne har kompetencen og varetager forhandlingsledelse, men hvor Hjemmestyret deltager i forhandlingsdelegationen, og hvor der er et nærmere aftalt samarbejde om rollefordelingen.

Bilaterale områder, specielt på fiskeriområdet, hvor Grønland er den ledende part og har fået bemyndigelse til at forhandle, evt. med Udenrigsministeriets deltagelse.

Områder omfattet af forvaltningsoverenskomster, som Hjemmestyret i forståelse med Udenrigsministeriet selv kan indgå.

Situationer, hvor et landsstyremedlem bemyndiges til at tale eller underskrive aftaler på rigets vegne, således som det er sket i FN’s menneskerettighedskommission og i Arktisk Råd.

Parlamentarikerforsamlinger som Nordisk Råd. Hertil kommer FN’s generalforsamling, hvor Grønland er repræsenteret i den danske delegation.

Nordisk Ministerråd, hvor Grønland og de øvrige selvstyrende områder deltager særskilt.
Denne spændvidde m.h.t. repræsentationsformer ses klarest på det handels- og fiskeripolitiske område, når EU repræsenterer Danmark i eksterne anliggender. Dette kommer tydeligst til udtryk i de internationale fiskeriorganisationer, hvor Grønlands (og Færøernes) interesser varetages under betegnelsen "Danmark på vegne af Færøerne og Grønland". Tilsvarende gør sig gældende i Arktisk Råd, hvor rigets delegation benævnes "Færøerne - Danmark - Grønland". I en regional organisation som NAMMCO er Grønland - og Færøerne - egentlige medlemmer, mens Danmark er observatør.

Sammenfattende er der i dag etableret et tæt og løbende samarbejde med en inddragelse af Grønlands Hjemmestyre i de udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål, som rækker betydeligt videre end forudset ved Hjemmestyrets etablering. Hjemmestyrelovens bestemmelser og den praksis, der har udviklet sig inden for disse rammer, har i takt med en væsentlig øget grønlandsk interesse, indsigt og kapacitet sikret en aktiv grønlandsk involvering i forvaltningen af de eksterne forbindelser over et stadig voksende område. Realiteten er således, at der under den bestående hjemmestyreordning eksisterer et dynamisk råderum for at medinddrage Grønland i udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål. Hjemmestyreloven har således vist sig meget fleksibel, idet den uden ændringer har kunnet rumme en udvikling af Grønlands eksterne relationer fra nærmest ingenting i 1979 til et i dag meget højt niveau, som afspejler det grønlandske samfunds ønske om deltagelse og øget synlighed.