De lovgivningsmæssige rammer for udenrigspolitikken

Hjemmestyret kan kræve, at der ved de danske repræsentationer i lande, hvor Grønland har særlige erhvervsinteresser, ansættes medarbejdere, der særlig skal varetage disse interesser

Torsdag d. 9. september 1999
Annoraaq-udvalget
Emnekreds: Rigsfællesskab og selvstyre.

3.1. Grundloven
Grundloven gælder for alle dele af riget, jfr. § 1.

Udenrigspolitikken føres af regeringen under ansvar over for Folketinget, jfr. grundlovens § 19 stk.1:
"Kongen [d.v.s. regeringen] handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Uden Folketingets samtykke kan han dog ikke foretage nogen handling, der forøger eller indskrænker rigets område, eller indgå nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse Folketingets medvirken er nødvendig, eller som i øvrigt er af større betydning. ... ... ..."
Dette statsretlige princip modsvares af folkerettens hovedregel om, at kun selvstændige stater er i besiddelse af almindelig folkeretssubjektivitet, herunder evnen til at indgå traktater og blive medlem af internationale organisationer.

3.2. Hjemmestyreloven
Ved udformningen af hjemmestyreordningen med Hjemmestyrekommissionens betænkning fra april 1978 (betænkning 837/1978) foretog kommissionen en afgrænsning mellem rigsmyndighedernes kompetenceområder og Hjemmestyrets kompetenceområder, og der blev taget stilling til, på hvilke områder og på hvilke måder Hjemmestyret kunne få ansvar og indflydelse. En afgørende forudsætning for kommissionens arbejde var rigsenhedens opretholdelse og grundlovens gyldighed for alle rigets dele. En klar konsekvens heraf er, at kompetencen til at varetage relationerne til udlandet som en afgørende del af Danmarks suverænitetsudøvelse, jfr. grundlovens § 19, må ligge hos rigsmyndighederne (Bet. 837/ 1978 bd. 1, p. 18,23, 33, 35 m.fl.).

Denne grundlovsbestemte forudsætning er fastslået i hjemmestyreloven, der samtidig fastlægger procedurer for Hjemmestyrets inddragelse forud for indgåelse af internationale forpligtelser, som særligt berører grønlandske interesser.

Der er i øvrigt i meget høj grad parallellitet mellem den færøske og den grønlandske hjemmestyreordning for så vidt angår udenrigsanliggender.

Hjemmestyreordningen blev udmøntet i lov om Grønlands hjemmestyre, lov nr. 577 af 29. november 1978.

Udenrigspolitikken som rigsanliggende
Rigsmyndighederne har efter grundloven kompetencen til at indgå folkeretlige forpligtelser (traktatkompetencen) og det endelige ansvar for udenrigspolitikkens førelse. Dette gælder også kompetencen til at indgå internationale forpligtelser på sagsområder, der er overgået til Hjemmestyret.

Dette er fastslået i hjemmestyrelovens § 11 stk.1: "Rigsmyndighederne har afgørelsen i spørgsmål, der angår rigets forhold til udlandet."

Rigsmyndighedernes forpligtelser
Hjemmestyreloven indeholder en række høringsmekanismer og samarbejdsprocedurer, som skal sikre varetagelsen af Grønlands interesser og eliminere potentielle interessekonflikter mellem Grønland og Danmark i relation til udlandet.

/////Traktatindgåelse
På samme måde som rigsmyndighederne er forpligtet til en forudgående høring af Hjemmestyret i forbindelse med forslag til love og administrative forskrifter, der skal gælde for Grønland (hjemmestyrelovens § 12), gives Hjemmestyret en udtaleret vedrørende traktater i hjemmestyrelovens § 13:
" § 13. Traktater, der kræver folketingets samtykke, og som særligt berører grønlandske interesser, skal forelægges hjemmestyret til udtalelse, inden de indgås."
Uanset traktatkompetencen ligger hos rigsmyndighederne, vil den interne gennemførelse af traktatforpligtelser ofte kræve Hjemmestyrets medvirken, først og fremmest på områder der er overgået til Hjemmestyret.

På sagsområder, der fortsat varetages af rigsmyndighederne, forudsætter den interne gennemførelse af folkeretlige forpligtelser Hjemmestyrets medvirken, i det omfang gennemførelsen indebærer lovforslag m.v. , som efter hjemmestyrelovens § 12 skal forelægges Hjemmestyret til udtalelse.

I praksis sker forelæggelse for Hjemmestyret i videre omfang, d.v.s. f.eks. før ratifikation af traktater, der efter deres indhold vedrører Grønland, uanset om de kræver Folketingets medvirken, og uanset om de medfører ændringer i rigslovgivning gældende for Grønland.

I henhold til hjemmestyrelovens § 14 skal Hjemmestyrets udtalelse foreligge senest 6 måneder efter forelæggelsen efter
Hvis forelæggelse af tvingende grunde ikke har kunnet finde sted, skal traktaten snarest muligt forelægges Hjemmestyret til udtalelse, § 14 stk. 2 .

Det hedder i bemærkningerne til § 14 stk.2: "Det vil ved indgåelsen evt. underskrivelsen af en traktat i reglen være naturligt at tage et foreløbigt forbehold for Grønland, indtil Hjemmestyrets udtalelse foreligger." Baggrunden er, at det beror på traktatens eget indhold, om et endeligt territorialt forbehold kan tages for Grønland.

I Hjemmestyrekommissions betænkning bd. 1, p. 37 understreges betydningen af, at der delegeres tilstrækkelige beføjelser til landsstyret til at kunne tegne Hjemmestyret i situationer, hvor beslutninger måtte træffes med kort varsel.

For så vidt angår forelæggelse af traktater stiller Landstinget krav om, at traktater skal forelægges på grønlandsk. Dette beror på Landstingets forretningsorden, § 26, hvorefter Landstingets forhandlinger foregår på grønlandsk, men tillige skal kunne følge på dansk.

I visse tilfælde i de senere år har ratifikation med virkning for Grønland af en traktat måttet udskydes i afventen af en sådan oversættelse. Et krav om oversættelse kan ikke udledes af hjemmestyrelovens § 9, hvorefter det grønlandske sprog er hovedsproget, men hvor både det grønlandske og det danske sprog kan anvendes i offentlige forhold. Kravet om oversættelse kan tidsmæssigt ofte være vanskeligt at imødekomme.

/////Kundgørelse af traktater
Grønland er omfattet af Lovtidendeloven, og kundgørelse for borgerne finder sted ved optagelsen i Lovtidende A og C. Indgåede traktater, der har særlig betydning for Grønland, er i de senere år oversat til grønlandsk og optaget i Grønlandsk Lovsamling/Nalunaarutit i fuld ordlyd på dansk og grønlandsk. Dette er fundet naturligt af folkeoplysningsmæssige grunde, men er uden selvstændig ikrafttrædelsesvirkning. Der eksisterer således ikke en egentlig forpligtelse for rigsmyndighederne til at oversætte traktater til grønlandsk. Man bestræber sig imidlertid på at foretage sådanne oversættelser navnlig af menneskerettighedskonventioner indgået før Hjemmestyrets indførelse.

/////Internationale forhandlinger
Hjemmestyrelovens § 16 stk. 2 lyder: "Rigsmyndighederne kan efter forhandlinger med hjemmestyret give dette adgang til at gøre de særlige grønlandske interesser gældende ved deltagelse i internationale forhandlinger af betydning for det grønlandske erhvervsliv."

Ifølge bemærkningerne til bestemmelsen har udviklingen medført, at også andre forhold som havforurening, miljø og arbejdsforhold eller lignende kan påvirke erhvervslivet i Grønland.

I praksis deltager Hjemmestyret i den danske delegation i en lang række internationale organisationer af betydning for Grønland.

Grønlands selvstændige repræsentation i internationale organisationer vil ikke være mulig i organisationer, som kun stater kan blive medlem af. Hvis en international organisations statutter eller praksis undtagelsesvis tillader hjemmestyre-områder at tilslutte sig, må spørgsmålet - folkeretligt og statsretligt - bedømmes på grundlag af en undersøgelse af organisationens kompetence og arbejdsform.

Hvad angår f.eks. Nordisk Råd er der tale om deltagelse i et interparlamentarisk organ med beføjelser af rådgivende karakter, men ikke om udøvelse af folkeretlig kompetence (modsat Nordisk Ministerråd)

Hjemmestyrelovens § 16 stk. 3 lyder: "Hvor det drejer sig om specielle grønlandske sager, kan rigsmyndighederne, hvis det ikke skønnes uforeneligt med rigets interesser, bemyndige Hjemmestyret til efter derom fremsat ønske direkte at føre forhandlinger med udlandet under medvirken af Udenrigstjenesten."

I praksis har denne bestemmelse navnlig fundet anvendelse i fiskeriforhandlinger, herunder ikke mindst med EU.

Selvom Udenrigstjenestens medvirken i nogle tilfælde er af overvejende formel karakter, understreges med dette krav - såvel internt som i forhold til omverdenen - princippet om rigsmyndighedernes besiddelse af den folkeretlige kompetence.

Hjemmestyrets forpligtelser


/////Hjemmestyrets underretnings- og forhandlingspligt
I konsekvens af hjemmestyrelovens § 11 stk. 1 (jfr. side 9 ovenfor), hvorefter forholdet til udlandet er et rigsanliggende, fastslås videre i hjemmestyrelovens § 11 stk.2:
"Foranstaltninger, som hjemmestyret påtænker at træffe, og hvis iværksættelse er af væsentlig betydning for rigets forhold til udlandet, herunder rigets deltagelse i internationalt samarbejde, forhandles med rigsmyndighederne forinden vedtagelsen."
Hjemmestyret er således forpligtet til at tage hensyn til varetagelsen af rigets udenrigspolitiske interesser. Bestemmelsen ændrer ikke den i øvrigt fastlagte kompetencedeling mellem rigsmyndighederne og Hjemmestyret, men sikrer, at rigsmyndighederne får den fornødne underretning om påtænkte foranstaltninger af væsentlig betydning for Danmarks stilling i det mellemfolkelige samarbejde, jfr. lovbemærkningerne.

/////Hjemmestyrets forpligtelse af indgåede traktater
Hjemmestyrelovens § 10 stk. 1 foreskriver: "Hjemmestyret er undergivet de forpligtelser, der følger af traktater og andre internationale regler, som til enhver tid er bindende for riget."

For de områder, hvor Hjemmestyret har lovgivningskompetencen, skal Hjemmestyret således i sin lovgivning og administration overholde internationale forpligtelser.

I konsekvens heraf bestemmes i hjemmestyrelovens § 10 stk. 3 : " Regeringen kan pålægge hjemmestyret at foretage de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre overholdelse af bestemmelserne i stk. 1 og 2."

/////Forvaltningsoverenskomster
Ifølge international praksis kan der mellem fagmyndigheder i de forskellige lande indgås såkaldte forvaltningsoverenskomster uden Udenrigstjenestens medvirken, f.s.v. det drejer sig om spørgsmål af overvejende teknisk karakter inden for vedkommende myndigheds ressort. Hjemmestyrets eventuelle indgåelse af en sådan aftale vil efter ovennævnte bestemmelser forudsætte forudgående kontakt til rigsmyndighederne (Udenrigsministeriet) og disses accept af aftalens karakter af forvaltningsoverenskomst.

/////Grønlandske medarbejdere ved repræsentationer i udlandet
Hjemmestyrelovens § 16 stk.1 lyder: "Hjemmestyret kan kræve, at der ved de danske repræsentationer i lande, hvor Grønland har særlige erhvervsinteresser, ansættes medarbejdere, der særlig skal varetage disse interesser. Rigsmyndighederne kan bestemme, at udgifterne herved skal afholdes af hjemmestyret."

Siden 1992 har en grønlandsk medarbejder således været ansat ved ambassaden i Bruxelles, og der er i 1998 oprettet en ny stilling ved såvel ambassaden i Bruxelles som i Ottawa. De grønlandske medarbejdere har samme status på de danske repræsentationer som udsendte specialattacheer fra andre ministerier.