Indsigt: Demokrati i EU’s regi

Demokrati i EU’s regi

Charteret skulle for det første synliggøre, at EU ikke blot var rammen for arbejdskraftens og kapitalens frie bevægelighed, men også et fællesskab om en række værdier, der ikke kan måles i penge. For det andet skulle det synliggøre, at det ikke blot var systemet, d.v.s. EU's institutioner, som havde rettigheder overfor borgerne, men også. borgerne, som havde rettigheder overfor institutionerne

Lørdag d. 1. juli 2000
Erling Olsen
Emnekreds: Love og konventioner, Politik, Rigsfællesskab og selvstyre.

"En frugt kniv er ikke en frugt, men en kniv". Således indledte en af datidens største jurister. professor dr. jur, et phil. Alf Ross, en af de første forelæsninger i folkeret, som jeg overværede. Et øjeblik sad jeg helt forvirret. Hvad mente han dog med det? Men så kom tilføjelsen: "Derfor er en forbunds stat ikke et forbund, men en stat, og et stats forbund ikke en stat, men et forbund." Derpå fulgte en række skarpsindige analyser af forskellene imellem de to stats- og folkeretlige begreber.

Det meste af, hvad Ross sagde, har jeg for længst glemt. Men ikke hans udlægning af forskellene i den måde, hvorpå demokratiske beslutninger træffes i henholdsvis en forbunds stat og et stats forbund. Lidt forenklet kan det illustreres i figurerne 1 og 2.


//////Figur 1.
Vælgere > Forbunds stat
|
Delstat
|
Delstat
|
Delstat


//////Figur2.
Stats forbund
|
Vælgere > Stat
|
Vælgere > Stat
|
Vælgere > Stat
Hvis vi bruger ordet Unionen som betegnelse for det øverste led i beslutningshierakiet, er det centrale, at der i en forbunds stat er direkte valg til unionens besluttende organer, medens der i et stats forbund kun er indirekte valg til unionens besluttende organer.

Alene derfor rummer stats forbundet et demokratisk underskud i forhold til forbunds staten, ja til enhver anden demokratisk stat, og derved er vi fremme ved et af paradokserne i en danske EU-debat, hvor forbundsstaten, nærmere betegnet Europas Forenede Stater, er lige ved at blive et Fy-ord. Netop fordi EU er et stats forbund må unionen nødvendigvis rumme et vist demokratisk underskud, og netop dets demokratiske underskud angribes af mange, som af al kraft modsætter sig tanken om Europas Forenede Stater.

Det kan EU-tilhængerne så. more sig over og benytte i debatten med deres modstandere. Heldigvis har de ikke ladet sig nøje dermed. I stedet har de både i Folketinget og Europaparlamentet søgt at begrænse unionens demokratiske underskud.

I Folketinget stiftede man ved Danmarks optagelse i EF et særligt udvalg, kaldet markedsudvalget. Tanken bagved var ikke mindst, at selv om udenrigspolitikken principielt var regeringens såkaldte prærogativ - på dansk, at den strengt taget ikke vedkom Folketinget - havde det, der foregik i EF, ofte så stor indenrigspolitisk betydning, at regeringen måtte have et mandat fra Folketinget, inden den kunne forpligte sig overfor EF.

I mange år fungerede denne ordning forholdsvis tilfredsstillende, men efterhånden som EF's aktivitet blev stadigt mere omfattende, overvældedes udvalget med arbejde, og på mange måder var en del af markedsudvalgets sager snarere hjemmehørende under tingets egentlige fagudvalg. I efteråret 1995 var det så iøjnefaldende, at Folketingets præsidium tog behandlingen af EU-anliggender op til kritisk gennemgang.

Man startede med en analyse af beslutningsgangen i unionen. Den viste, at hvis Kommissionen overvejer fælles regler på et givet område, f. eks. telekommunikationen, starter den med at udsende en såkaldt Hvidbog. Under det hvide omslag indeholder den en gennemgang af lovgivningen på telekommunikationsområdet i hver af de 15 medlemslande. Derefter kommer et afsnit, hvori forskelle og ligheder synliggøres, og det spørges, om det kunne være formålstjenligt at udligne nogle af forskellene ved at indføre visse fælles regler, som alle skulle følge. Hvidbogen sendes så ud til høring blandt medlemslandenes regeringer, de store interesseorganisationer og de interesserede multinationale selskaber.

Hvis høringssvarerne, der kommer ind efter en rum tid, overvejende viser en positiv interesse i et sæt fælles minimumsregler, udarbejder Kommissionen en såkaldt Grønbog. Under det grønne omslag skitserer den forskellige måder, hvorpå sådanne regler kan udformes. De kaldes måske Model A, Model B, Model C o.s.v., og så sendes grønbogen ud til høring i den samme kreds af regeringer, organisationer og virksomheder.

Hvis høringssvarerne ved fristens udløb viser en overvejende tilslutning til f. eks. Model B, går Kommissionen i gang med at udarbejdet et såkaldt Direktivforslag efter Model B, Her udformer man i lovsprog forslaget til de fælles regler på området. Dette direktivforslag går så til drøftelse i Europaparlamentet.

Europaparlamentet kan stille ændringsforslag til direktivforslaget, men det kan ikke vedtage det. Det kan alene Det Europæiske Råd. d.v.s. det fælles organ for medlemslandenes regeringer. Men Kommissionen kan gøre nogle, i givet fald alle, Europaparlamentets ændringsforslag til sine egne, men det kan også blot sende nogle, i givet fald alle, ændringsforslagene videre til Rådet med bemærkning om, at dem kan den ikke tiltræde.

Så er vi fremme ved målstregen, men inden den danske regering kan forpligte sig i Rådet, må den have et forhandlingsmandat fra Folketingets Markedsudvalg, som nu hedder Europaudvalget, og først da var der sikkerhed for, at sagen kom op i det danske Folketing. Men da var løbet strengt taget kørt. Når sagen gennem meget lang tid har været til debat imellem de 15 medlemslandes regeringer, de væsentligste organisationer og de mest betydende virksomheder, har folketingsmedlemmerne et meget kort tøjrslag.

Det fandt Folketingets præsidium højst utilfredsstillende, og det førte til en række reformer. På et tidligt tidspunkt lykkedes det at overtale Kommissionens formand til ikke alene at sende Hvid- og Grønbøger til høring hos regeringer, organisationer og virksomheder, men også til det danske Folketing. Senere kom det til at stå i Amsterdam traktaten at også de nationale parlamenter skulle have sendt Hvid- og Grønbøger til høring.

Dernæst indførtes interne danske regler, der gjorde høringerne offentlige og med deltagelse af såvel Europaudvalgets som det eller de berørte fagudvalgs medlemmer. Efter høringerne skulle de politiske partiers synspunkter refereres i et høringssvar til Kommissionen. Herved tilstræbtes for det første, at de danske folketingsmedlemmer, som arbejdede på området, kom ind i den europæiske beslutningsproces lige fra starten. For det andet skulle offentligheden i høringerne gøre den danske befolkning opmærksom på, hvad der på længere sigt kunne blive aktuelt i EU.

Sideløbende hermed indførtes den skik, at enhver fagminister ca. hvert halve år, skulle orientere sit fagudvalg - justitsministeren retsudvalget, miljøministeren miljøudvalget o.s.v. - om hvad der var i ovnen i EU. Alt i den hensigt at folketingsmedlemmerne kunne begynde at tænke over, hvad de senere skule tage stilling til, og således at fagministrene kunne få et indtryk af deres udvalgsmedlemmers umiddelbare reaktioner.

Samtidig erkendtes det, at folketingsmedlemmerne måtte til at tage deres landsmænd i Europaparlamentet mere alvorligt. Selv om man dernede dannede grænseoverskridende partier, og selv om vore Europaparlamentarikere kun indirekte repræsenterede det land, hvorfra de var opstillede og valgt, var der en klar dansk interesse i, at folketingsmedlemmerne vidste hvad der sket i Europaparlamentet, og at Europaparlamentarikerne kendte stemningen i Folketinget, når direktivforslagene var på dagsordenen.

Da Folketinget fik lidt bedre lokaleforhold reserveredes to store lokaler med 8 arbejdspladser i hvert til landets 16 Europaparlamentsmedlemmer, således at de kunne færdes hjemmevante på Christiansborg, når de var i Danmark. På det seneste har de også fået adgang til at overvære en del af Europaudvalgets møder. Derudover er der sørget for, at de såvel på Christiansborg som via internettet har adgang til samme oplysninger som Folketingets medlemmer.

Selve Europaudvalgets arbejde er også blevet reformeret. Dels ved at fagudvalgene sædvanligvis får forelagt de sager, som senere skal behandles i Europaudvalget, så fagudvalgenes medlemmer kan rapportere til deres partifæller i Europaudvalget. Europaudvalgets medlemmer har således på folketingsplan fået en lignende opgave som stats- og udenrigsministeriet har på regeringsplan. Er der forskellige holdninger i fagudvalgene, må Europaudvalgets medlemmer skære igennem.

Endelig er der blevet gjort op med den form, hvori Europaudvalgets medlemmer skal have forelagt sagerne til afgørelse. Hvor man tidligere normalt forelagde meget omfattende, juridisk og teknisk detaljerede notater for udvalget, er kravet nu korte og let forståelige præsentationer af sagens holdningsprægede indhold og af den foreslåede løsnings betydning for danskerne. Det kan diskuteres, hvor langt man er nået i denne retning, men tendensen i hele reformarbejdet ved behandlingen af EU-sagerne har været et forsøg på. at reducere unionens demokratiske underskud.

I selve Europaparlamentet har man bl.a. taget demokratiserende skridt ved at åbne udvalgsmøderne, ligesom parlamentet ikke nøjes med at godkende Kommissionens formand. Alle kommende kommissærer må høres og godkendes af parlamentet, før en ny kommission kan træde til. Nok så vigtigt i bestræbelserne for at nedbringe unionens demokratiske underskud er det imidlertid, at subsidiaritetsprincippet nu er blevet traktatfæstet. På dansk kaldes det som bekendt nærhedsprincippet og betyder, kort fortalt, at ingen beslutning må træffes af EU, hvis den lige så godt eller bedre kunne træffes på nationalt niveau.

Vender vi efter denne gennemgang af dele af beslutningsprocessen i EU tilbage til foredragets oprindelige påpegning af forskellen imellem en forbunds stat og et stats forbund har vi en indgang til forståelsen af det arbejde, som for tiden udføres for at skrive et Charter om de grundlæggende rettigheder i unionen.

Selve EU's historie er en lang beretning om striden imellem dem, der fra starten ønskede en udvikling hen imod Europas Forenede Stater, d.v.s. en egentlig forbunds stat, og dem, som mente at kunne klare sig med et løsere stats forbund. De første større debatter fandt sted i Europarådet, som kom til verden i 1949, og de to grupper kaldte sig henholdsvis føderalister og funktionalister.

Da føderalisterne blev trætte af de udsigtsløse debatter i Europarådet, besluttede de at begynde for sig selv. Hensigten var, kort fortalt, på det ene område efter det andet at skabe stadigt stærkere stats forbund, der kunne give de deltagende lande så store forspring frem for de lande, der stod udenfor, at den ene udenforstående efter den anden ville give op og slutte sig til. I det lange løb skulle det rydde vejen for dannelsen af en egentlig forbunds stat.

Dette er ikke stedet for en længere udredning af EU's historie fra Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab til Amsterdam traktaten. Det må være nok at sige, at taktikken er lykkedes så langt, at man er kommet et pænt stykke på vej imod Europas Forenede Stater, selv om der er langt igen. Det må også siges, at udviklingen imod et stadigt snævrere politisk og økonomisk samarbejde i Europa fortsætter under EU's ledelse, samt at enhver, der vil hævde, at unionen er stendød, får et forklaringsproblem. Lige så stort et forklaringsproblem får dem, der vil hævde, at nu går udviklingen altså hertil og ikke længere. Føderalisterne vil fortsat mase på, og funktionalisternes opgave bliver først og fremmest at sikre nærhedsprincippet og et tempo i udviklingen, således at sjælene kan følge med.

En af de iøjnefaldende forskelle imellem en forbunds stat og et stats forbund er, at staten har en forfatning, medens forbundet blot har en traktat, Typisk for forfatningen er, at den udover spillereglerne for institutionerne også rummer en række grundlæggende rettigheder for borgerne, hvorimod traktaten sjældent rummer mere end spillereglerne for de involverede institutioner.

Blandt de mest integrationsivrige lande og i det overvejende integrationsivrige Europaparlament har de længe været et ønske om at få nedskrevet en række grundlæggende rettigheder for på denne måde at nærme sig en forfatning for Europas Forenede Stater. I Europaparlamentet har man endog vedtaget et udkast til et sådant forfatningsislæt.

Ønsket har også været oppe til debat i Det Europæiske Råd, d.v,s. blandt medlemslandenes regeringer, men først ved rådsmødet i Köln i juni 1999 lykkedes det at indgå et kompromis imellem dem, som ønskede et udkast til dele af en forfatning for Europas Forenede Stater, og dem som bestemt ikke ønskede det.

Kompromisset blev, at der skulle udarbejdes et Charter om Den Europæiske Unions grundlæggende rettigheder, som Det Europæiske Råd med tilslutning af Kommissionen og Europaparlamentet højtideligt kunne proklamere på topmødet i Nice i december 2000.

Charteret skulle for det første synliggøre, at EU ikke blot var rammen for arbejdskraftens og kapitalens frie bevægelighed, men også et fællesskab om en række værdier, der ikke kan måles i penge. For det andet skulle det synliggøre, at det ikke blot var systemet, d.v.s. EU's institutioner, som havde rettigheder overfor borgerne, men også. borgerne, som havde rettigheder overfor institutionerne.

På det følgende rådsmøde i Tampere oktober 1999 overlod Rådet arbejdet med udformningen af et Charterudkast til et såkaldt Convent bestående af ikke mindre end 64 personer. Heraf skulle 15 personligt udpeges af medlemsstaternes statsministre, 1 af kommisionen, 16 af Europaparlamentet og 30 af medlemslandenes nationale parlamenter. Fra dansk side er undertegnede statsministerens personlige repræsentant, Claus Larsen Jensen og Ulla Tørnæs er udpeget af Folketinget og med i Europaparlamentets delegation er Jens Peter Bonde,

Conventet arbejder ud fra mandatet fra Köln, der pålagde det at lave udkast til en politisk erklæring, der rettede sig imod EU's institutioner og alene rummede de allerede eksisterende rettigheder, som borgerne havde i kraft af traktater tiltrådt af alle 15 lande, domspraksis ved henholdsvis EF domstolen i Luxembourg Og menneskerettighedsdomstolen i Strasbourg samt medlemsstaternes forfatningsretlige fællesgods. Der pegedes både på de politiske og borgerlige frihedsrettigheder og på de økonomiske og sociale rettigheder.

Fra starten var er på topmødet i Köln en meningsforskel imellem dem. der ville have Charteret gjort til et juridisk bindene dokument, som skulle indskrives i traktaten, og dem, som ville nøjes med en højtidelig politisk erklæring. Kompromisset blev det såkaldte hjørnespark, hvorefter Charteret i første omgang alene skulle udformes som en højtidelig politisk erklæring, hvorefter en regeringskonference måtte tage stilling til, om det på juridisk bindende vis skulle indskrives i traktaten.

Conventet har nu været i arbejde i et halvt års tid, og alle dets drøftelser er foregået i åbne møder. Alle dets dokumenter er offentligt tilgængelige på alle medlemslandenes sprog og på internettet. Der er afholdt en række offentlige høringer med såvel interesserede NGO-er som repræsentanter for EU's ansøgerlande. I Danmark har vi til dato holdt to offentlige høringer med interesserede NGO-er.

For mange NGO-er har Köln-mandatet været noget af en skuffelse. Hver for sig brænder de for nye fremskridt på deres kerneområder, og så får de at vide, at det alene er de allerede eksisterende rettigheder, som skal indskrives i Charteret. Hvor meget vi i Conventet end måtte have deres ønsker i vore hjerter, har vi dem ikke i vort mandat. Derfor har vi måttet nøjes med at bede dem om at pege på de eksisterende rettighed.er, som spiller så stor en rolle for dem, at vi må huske på dem under arbejdet med udkastet til Charteret.

Indtil videre er det så nogenlunde lykkedes at gennemføre Conventets drøftelser i en behagelig atmosfære, men under overfladen mærkes en række spændinger. For tiden giver de sig udslag i
  • at det kniber med at få Conventet til at respektere Köln-mandatets indhold, hvorefter Charteret alene skal rumme en politisk erklæring, der synliggør eksisterende rettigheder, som EU's institutioner skal respektere.
  • at det kniber med at få Conventet til at formulere de grundlæggende rettigheder således, nt man undgår konflikt imellem EF Domstolen i Luxembourg og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i Strasbourg.
  • at der er uenighed om det omfang, hvori de økonomiske og sociale rettigheder skal indskrives i Charteret.
  • at nogle søger at forcere arbejdet, fordi de ønsker Charteret traktatfæstet allerede på decembers topmøde i Nice.
Spændingerne i Conventet afspejler i nogen grad de spændinger, der gav sig udslag i Köln-mandatets såkaldte hjørnespark, hvorefter Conventet alene skulle udarbejde udkast til en politisk erklæring, medens en (senere?) regeringskonference måtte afgøre, om dele af Charteret skulle indarbejdes som juridisk bindende dele af traktaten.

Det har Conventets helt overvejende flertal udlagt således, at udkastet skal skrives i juridiske termer, således at det i givet fald ganske let kan skrives ind i traktaten, Dette har jeg fundet det umuligt at gå op imod.

Til gengæld har jeg lagt mig helt fast på, at Charteret alene må indeholde en synliggørelse af allerede eksisterende rettigheder. Det har efter min mening været den sikreste måde at dække sig ind overfor risikoen for, at Charteret på et senere tidspunkt måtte blive indskrevet i traktaten. Skulle det ske, ville man i så fald undgå folkeafstemnings- eller lignende problemer i Danmark. Simpelthen fordi det kun ville være noget allerede gældende, som synliggjordes.

Selve betegnelsen "politisk erklæring" søger nogle at benytte som en retfærdiggørelse af deres ønsker om at lade Charteret omfatte andet end de allerede eksisterende rettigheder. Overfor dette har jeg indvendt, at med det Charter - der efter Köln-mandatet alene retter sig imod EU's institutioner - skal den politiske erklæring alene være et signal fra Nice om, at EU's institutioner ved udøvelsen af deres funktioner, eksempelvis på konkurrenceområdet, ikke må foretage sig noget, der krænker borgernes rettigheder efter Charteret, fordi disse rettigheder er fundamentale. Derimod skal den politiske erklæring ikke være en tilkendegivelse af, hvilke nye rettigheder, som EU bør skabe. Noget sådant er regeringskonferencestof og udenfor Conventets mandat.

Når det drejer sig om formuleringen af de enkelte grundrettigheder, er der enighed om, at Charteret henvender sig til to målgrupper: Den almindelige borger og juristerne. Uenigheden angår måden, hvorpå man skal henvende sig til dem. De mest integrationsivrige mener, at man kan henvende sig til dem i samme lovsprog, der så må være let forståeligt og derfor anderledes end f. eks. formuleringerne i Den Europæiske Menneskerets Konvention. Skulle Charteret blive traktatfæstet, kan det føre til forskellige fortolkninger ved henholdsvis EF Domstolen i Luxembourg og Den Europæiske Menneskeretsdomstol i Strasbourg. Derfor mener andre, herunder englænderne, danskerne, svenskerne og nu nok også franskmændene, at man bør henvende sig til de to målgrupper i forskelligt sprog.

Englænderne - klart støttet af os - foreslår, at man henvender sig til den almindelige borger i en kort og fyndig del A og til juristerne i en fuldstændig og præcis del B, der præsenterer det eksisterende retsgrundlag for rettighederne, således som de formuleres i del A, idet det understreges, at del A og del B udgør et uadskilleligt hele.

Det siges i denne forbindelse, at man i del A meget vel kan udtrykke en menneskeret i et ganske dagligdags sprog, men at man i del B må udtrykke denne ret med nøjagtig samme ord, som benyttes i Den Europæiske Menneskerets Konvention, simpelthen for at undgå forskellige fortolkninger ved domstolene i Luxembourg og Strasbourg.

Når det drejer sig om det omfang, hvori de økonomiske og sociale rettigheder skal med i Charteret, er der klare modsætninger imellem et engelsk og et fransk synspunkt, som vi fra dansk side har søgt at forlige. Englænderne ser helst en række af disse rettigheder udeladt i Charteret, idet de efter deres mening mest har karakter af målsætninger, som ikke kan påberåbes af borgerne ved en domstol. Franskmændene mener, at den almindelige borger godt er klar over rækkevidden af menneskerettighederne, hvorfor Charterets egentlige mission er at synliggøre de økonomiske og sociale rettigheder.

Vores kompromisforslag, som langsomt er ved at vinde terræn, tager sit udgangspunkt i FN's menneskeretserklærings indledende krav om respekt for den menneskelige værdighed. Heraf udleder vi retten til noget at leve af som gammel, retten til en bolig o.s.v., og vi understreger i denne forbindelse, at alle EU" medlemslande har tilsluttet sig FN's Convenant om de økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.

Derfor argumenterer vi for en del A med korte og fyndige erklæringer om økonomiske og sociale rettigheder, og en del B, der præciserer, at unionens medlemslande har sat disse rettigheder i kraft på forskellig måde (nogle ved blot at tilslutte sig FN's Convenant om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, andre ved lovgivning eller ved kollektive overenskomster) og med et indhold varierende fra nation til nation.

Endelig skal jeg nævne, at kræfter i Conventets sekretariat - og nok også det kommende franske formandskab - søger at give deltagerne i det kommende topmøde i Feira indtryk af, at arbejdet i Conventet nu er så langt fremme, at et færdigt udkast til Charteret kan foreligge inden oktobers topmøde i Biarritz, således at det i givet fald kan indarbejdes i traktatudkastet i Nice. Det ville være en helt forkert melding. Der står fortsat tilbage at afklare en lang række vanskelige problemer.

Personligt er jeg dog ganske optimistisk med hensyn til at få udarbejdet og vedtaget et udkast til Charter, der holder sig indenfor mandatet fra Köln. Frem for intet Charter at få, vil selv de mere integrationsivrige - herunder ikke mindst Europaparlamentet - nok foretrække at få et Charter, som alene synliggør de allerede eksisterende rettigheder. Blandt andet fordi de har en fast tro på, at charteret føre eller senere havner som juridisk bindende dele af traktaten.

Hvis jeg garanterede mine tilhørere, at dette aldrig ville ske, ville jeg nok skaffe mig et troværdighedsproblem. Til gengæld kan jeg garantere dem, at hvis Conventet holder sig til mandatets krav om alene at synliggøre de eksisterende rettigheder, skaber Chareret ingen problemer for Danmark. Selv om det blev indskrevet i traktaten.

Derimod vil det fortsat skabe problemer for Damark, at vi skal placere os rigtigt imellem kræfter, der ønsker unionen udviklet til en egentlig forbunds stat og andre, der hellere ser et forholdsvis løst stats forbund.

Begge i demokratiets navn!

Erling Olsen