Indsigt: Principbetænkning - 7. Forfatning og folkeret

Principbetænkning - 7. Forfatning og folkeret

Det er ikke uden videre givet, at et fuldt selvstændigt og uafhængigt Grønland vil kunne sikres samme stilling som f.eks. USA eller Kina i det internationale samfund

Lørdag d. 10. august 2002
Selvstyrekommissionen
Emnekreds: Rigsfællesskab og selvstyre.

Indholdsfortegnelse:: 7.1 Indledning; 7.2 Udgangspunktet for Selvstyrekommissionens anbefalinger; 7.3 Muligheder for fremtidig forfatnings- og folkeretlig ordning mellem Grønland og Danmark; 7.4 Procedurer; 7.5 Afsluttende bemærkninger

Selvstyrekommissionen har sin egen hjemmeside: www.selvstyre.gl<> eller
www.namminersorneq.gl< hjemmesiden kan du læse alt om kommissionens arbejde, kommissorium, arbejdsgruppernes underkommissorier, pressemeddelelser, mødeplaner og debatoplæg.

Du kan også bruge hjemmesiden til at skrive til kommissionen. Derudover har du mulighed for at give dit bidrag til debatten ved at klikke dig
ind i Debatforum.

7.1 Indledning

I dette afsnit fremlægges en beskrivelse af udgangspunktet for Selvstyrekommissionen om mulighederne for en fremtidig forfatnings- og folkeretlig ordning mellem Grønland og Danmark.

7.2 Udgangspunktet for Selvstyrekommissionens anbefalinger

I den aktuelle grønlandske debat tegner der sig følgende billede af de for tiden mest kendte folkeretlige modeller for tilrettelæggelse af forholdet mellem en metropolstat og et folk og som efter Selvstyrekommissionens opfattelse er relevante for det grønlandske folk:

Fuld uafhængighed (suverænitet)
Personalunion
Fri associering
Føderation
Udvidet selvstyre
Hjemmestyre
Integration perioden 1953-1979

I denne oversigt ligger modellerne som varianter på en skala, der omfatter fuld integration (opløsning) af det pågældende folk i metropolstatens kultur i den nederste ende, og fuld national suverænitet (frihed) i den øverste. De mellemliggende modeller repræsenterer forskellige udviklingstrin med en stigende grad af selvstyre - og for de tre øverste modellers vedkommende - med ultimativ ret efter folkeretten til national uafhængighed som folk. I kontrast hertil er de fire nederste modeller kun muligheder, der består inden for metropolstatens rammer, altså uden adgang til national uafhængighed, og disse muligheder er dem, der typisk foreligger for oprindelige folk.

7.2.1 De seks muligheder ud fra den folkeretlige teori

Det er nu generelt accepteret, at grønlænderne udgør et folk under folkeretten. Et folk har ret til at udøve retten til ekstern selvbestemmelse. I forbindelse med afkolonisering har FN’s Generalforsamling identificeret tre muligheder, som et folk kan vælge imellem, nemlig

uafhængighed,
fri associering og
integration.

De muligheder, som opstilles nedenfor, er ikke nødvendigvis fuldt dækkende. Der kan også blive tale om at vælge mellem andre tilsvarende, men lidt anderledes muligheder, så længe det pågældende folk har haft frit valg blandt samtlige muligheder, herunder også uafhængighed.

Diskussionerne i Selvstyrekommissionen har hovedsagligt fokuseret på seks muligheder og kombinationer af disse jævnfør bilag 3 med listen over de 12 muligheder, som er inspireret af eller direkte hentet fra FN’s Generalforsamlings liste. De seks muligheder er:

uafhængighed,
union med et andet land,
fri associering,
føderation,
udvidet selvstyre for et oprindeligt folk og
fuldstændig integration.

De første tre hører til under overskriften ekstern selvbestemmelse. Alle seks muligheder forklares kort nedenfor:

Ved uafhængighed dannes en stat med en selvstændig regering, som er fuldstændig ansvarlig for interne og eksterne forhold herunder også muligt medlemskab af internationale og regionale intergovernmentale organisationer. En suveræn stats magt er kun begrænset i henhold til aftaler under international lov og af internationale organisationer. Når en ny stat dannes, ophører alle tidligere rettigheder og pligter med de konsekvenser det måtte have. Der vil opstå en række spørgsmål i forbindelse med en sådan statsdeling i relation til statsborgerskab, ejendomsdeling, mulige erstatninger og andre forhold, hvoraf mange er reguleret under international lov.
En union med et andet land betyder også, at en suveræn stat dannes, men at staten deler statsoverhoved og eventuelt visse andre forhold med en anden stat i henhold til en frit forhandlet aftale mellem staterne. Unionen mellem Danmark og Island, som eksisterede mellem 1918 og 1944 er et eksempel på dette. I denne periode var Island en suveræn stat, som havde indgået en personalunion med den danske konge. En traktat eller en anden type aftale, som ligger til grund for et sådan arrangement, skal definere, hvordan unionen kan ændres og bringes til ophør, men hver parts suverænitet betyder at retten til ekstern selvbestemmelse bibeholdes for begge parter.
Fri associering betyder, at et folk/territorium frit vælger at forbinde sig til en anden stat uden at opgive og med senere ret til at udøve retten til ekstern selvbestemmelse. Staten kan være den tidligere kolonimagt eller en anden stat. Der kan forekomme en række variationer over den frie associering med hensyn til både institutioner og magtfordeling samt varighed, men det berørte folk/territorium kan nok ikke beskrives som suverænt hverken helt eller delvist. Forholdet mellem Puerto Rico og USA er et eksempel på en sådan type aftale, og det samme er forholdet mellem Cook-øerne og New Zealand, som det også blev fremlagt på den internationale konference i Nuuk i februar i år.
En føderation betyder, at et folk vælger at gå sammen med et andet/andre folk i en stat oftest på lige fod i forhold til og garanteret af statens forfatningslovgivning, for eksempel med hensyn til lige repræsentation i et af kamrene i parlamentet. Suveræniteten ligger i føderationen, men provinserne tildeles nogle gange begrænsede internationale roller. Brasilien, Canada, Tyskland, Indien, USA og mange andre lande er i dag føderale stater med forskellige historier og institutionelle arrangementer.
For et oprindeligt folk er udvidet selvstyre ud over, hvad hjemmestyret garanterer i dag, selvfølgelig også en mulighed. Det er op til Danmark, som en suveræn stat, at beslutte, hvordan institutioner og magten fordeles mellem Danmark og Grønland. Det gælder dog stadig i dag, at oprindelige folk ikke er folk i henhold til folkeretten. Oprindelige folk er højst berettigede til intern selvbestemmelse; det vil sige selvstyre eller autonomi, som det er skitseret i Lund Recommendations on the Participation of National Minorities in Public Life (Lund-anbefalingerne angående nationale mindretals deltagelse i den offentlige sfære), som blev udfærdiget i regi af OSCEs Højkommissær for nationale mindretal. Denne mulighed er meget risikabel for fremtidige generationer, da den er usikker rent retsligt, og da det i høj grad ville afhænge af de faktiske forhold, som f.eks. adgangen til alle muligheder, hvis der skal foregå en afkolonisering og, hvis et oprindeligt folk skal gå fra selvstyre til ekstern selvbestemmelse.
Fuld integration betyder, at et folk frit vælger permanent at blive del af en anden stat sammen med et andet eller flere folk. Retten til ekstern selvbestemmelse ophører i princippet med at være en mulig løsning både for nutidige og for fremtidige generationer. Det aktuelle valg kan teknisk enten være eksplicit eller implicit. Igen er det nødvendigt at inddrage alle relevante forhold i vurderingen af valget, f.eks. historisk baggrund, processen med at afkolonisere og det gode ved, at alle muligheder er tilgængelige.

Valget mellem at fokusere på enten de tre øverste eller de fire nederste modeller på skalaen vil få store juridiske konsekvenser for Grønland i fremtiden. Det er samtidig et valg mellem at fokusere på enten et folks eller oprindelige folks rettigheder.

Et folk er berettiget til at udøve sin ret til selvbestemmelse; og gennem udøvelsen af retten til ekstern selvbestemmelse kan et folk fastlægge sin internationale juridiske status.

Oprindelige folk derimod defineres som grupper inden for stater, der adskiller sig på grund af deres nationale eller etniske sammensætning og deres oprindelige beboelse af jorden og landet. Deres rettigheder er af samme art som, men noget mere omfattende end de rettigheder, der gælder for minoritetsgrupper. Det vil med andre ord sige, at oprindelige folks rettigheder handler om beskyttelse inden for en stat.

Det er Selvstyrekommissionens principielle udgangspunkt, at grønlænderne ud fra juridiske argumenter er et folk, og som sådan berettiget til at indgå i forhandlinger med Danmark som en ligeværdig partner eller berettiget til at træffe en ensidig beslutning om løsrivelse, hvis forhandlingerne ikke fører til enighed.

7.2.2 En alternativ tilgang

De forskellige muligheder for opnåelse af selvstyre, som er beskrevet i det foregående afsnit, har alle fuld national suverænitet som deres endemål. I valget af en model for fremtiden er det imidlertid vigtigt at bevare det bredest mulige udsyn. De kommende generationer i Grønland har krav på, at de valg, vi træffer i vor tid, ikke kommer til at indeholde begrænsninger for den senere udvikling. Det er derfor væsentligt også at se på andre muligheder end fuld national suverænitet, når man skal vælge, hvilken vej man vil gå. Alternativet til fuld national selvstændighed kan være, at Grønland i stedet vælger at organisere sig på en måde, der ikke passer ind i de kendte folkeretlige modeller, men som indebærer folkeretlig suverænitet på centrale områder.

I nyere historie har det vist sig, at opnåelse af fuld suverænitet og international selvstændighed har været det bedste middel til at sikre størst mulig selvbestemmelse og til at beskytte sin nationale og kulturelle identitet. Fuld national suverænitet er den måde at organisere sig på, som folkeretten i hvert fald hidtil har anbefalet for alle verdens folk. De modeller for selvstyre, der er beskrevet oven for har alle til formål, at Grønland på ét eller andet tidspunkt i fremtiden skal blive en ny selvstændig stat på lige fod med andre lande med eget sæde i FN og andre internationale organisationer.

Fuld national suverænitet for Grønland er som nævnt én mulighed; men det er ikke nødvendigvis den mulighed, der vil tjene Grønland bedst på længere sigt. Verden omkring os er i forandring, fordi det klassiske system med selvstændige og uafhængige stater gradvis ser ud til at blive afløst af et nyt system med interessebestemte sammenslutninger på kryds og tværs af de nationale grænser. Det er med andre ord selve suverænitetsbegrebet, der er i forandring, og staterne vil næppe i al fremtid blive ved med at spille den rolle, de har gjort i de sidste 200 år. Det er en kendsgerning, at staternes selvstændighed og indflydelse på udviklingen inden for deres egne territorier reduceres i takt med, at flere og flere forhold reguleres af kræfter, som staterne ikke har kontrol over. Udviklingen i Europa har desuden vist, at staterne afgiver mere og mere suverænitet for at kunne varetage borgernes interesser. Dette betyder næppe, at staterne helt vil forsvinde; men regeringernes og parlamenternes rolle vil sandsynligvis komme til at ændre sig på den måde, at deres arbejde ikke længere vil være knyttet primært til den suveræne nationalstat, men derimod til deres repræsentation og varetagelse af befolkningernes interesser i et forgrenet og kosmopolitisk netværk af relationer og interessefællesskaber - på tværs af de eksisterende landegrænser. Det grønlandske folks mulighed for at bevare sin identitet og sin kultur vil næppe afhænge af, om Grønland formelt opnår folkeretlig status som en fuldstændig suveræn og uafhængig stat eller ej. Der kan tænkes at være andre veje at gå, og det er disse andre veje, som Arbejdsgruppen for forfatningsmæssige og folkeretlige spørgsmål også ønsker at bringe i spil i Selvstyrekommissionens videre overvejelser.

Alternativet indebærer folkeretlig suverænitet på områder, hvor man har brug for det; men ikke på andre, hvor man kan indrette sig med forskellige blandingsformer. På de afgørende økonomiske områder som industri og udnyttelse af de naturgivne ressourcer - f.eks. fiskeri og minedrift - må Grønland have en fuld råderet indadtil og en tilsvarende selvstændig folkeretlig kompetence (udenrigspolitisk kompetence) til at indgå aftaler udadtil med andre folk om udnyttelsen, forarbejdningen, handelen og transporten af sådanne produkter. Det samme må gælde for områder, der er væsentlige for bevarelsen af den grønlandske identitet, f.eks. kultur, undervisning, m.v. På andre områder som f.eks. møntfod, kongehuset, religion, m.v. vil Grønland formentlig have størst fordel af at forblive i et integreret fællesskab med Danmark, fordi rigsfællesskabet på disse områder gør Grønland mindre sårbar over for omverdenen. På atter andre områder af sikkerhedspolitisk betydning kan man vælge en mellemform, således at f.eks. medlemskab af NATO, Thule-basen henhører under Hjemmestyrets kompetence, men i et nærmere reguleret samspil med Danmark. Der er flere måder at konstruere en fremtidig ordning på; men under alle omstændigheder er der tale om et politisk valg, der kun kan træffes af det grønlandske folk efter en grundig debat i hele Grønland.

Atagu:

Til overvejelserne om et sådant alternativ hører yderligere to aspekter.

For det første må overvejelserne ses i lyset af de små nationers stilling i verdenssamfundet. Det er ikke uden videre givet, at et fuldt selvstændigt og uafhængigt Grønland vil kunne sikres samme stilling som f.eks. USA eller Kina i det internationale samfund. Interessen hos de små nationer samler sig i første omgang om at opnå den størst mulige grad af selvstændighed med henblik på varetagelsen af de særlige udviklingsmuligheder, som hver enkelt af dem har. Det ligger i små nationers vilkår, at i hvert fald de menneskelige ressourcer er begrænsede i den forstand, at befolkningen er lille - og oftest er også de økonomiske ressourcer små; der er altså grænser for, hvor meget man kan overkomme, og det gælder i så fald om at bruge de ressourcer, man har, mest effektivt. Små nationer kan med fordel etablere et sikkert forfatningsretligt grundlag for at udøve de beføjelser, de aktuelt er i stand til og har afgørende økonomisk interesse i at varetage, således at de på disse områder har fuld og selvstændig reguleringskompetence både indadtil og udadtil. På andre områder kan der imidlertid være betydelige fordele ved at være integreret i et fællesskab med andre stater eller folk; og som nævnt kan der mellem fuld suverænitet og fuld integration på enkeltområder findes utallige mellemformer. Pointen er her, at det under alle omstændigheder forekommer at være helt unødvendigt først at skulle gå den lange, ressourcekrævende og muligt konfliktfyldte vej til fuld selvstændighed, for derefter at kunne indrette sine forhold efter behov og evne. Grønland kunne være foregangslandet og vise nye veje for verdens små nationer.
For det andet må man gøre sig klart, hvilke begrænsninger man underlægger sig ved at stile ufravigeligt mod fuld national suverænitet. Opretholdelse af suverænitet er først og fremmest forbundet med ganske betydelige omkostninger. Selve det militære forsvar af landet kan måske undlades eller eventuelt overlades til andre. Hertil kommer imidlertid, at der følger en række forpligtelser med at udfolde sig som en selvstændig stat. Varetagelsen af egne interesser på alle områder i det globale samfund vil lægge beslag på meget store menneskelige og økonomiske ressourcer. Omkostningerne ved at etablere og opretholde fuld suverænitet kan derfor blive en reel hindring for vækst og øget livskvalitet for befolkningen.

7.2.3 Afkoloniseringsprocessen

Selvstyrekommissionen mener, at det grønlandske folk opfylder alle de kriterier, der er blevet fastlagt i løbet af afkoloniseringsprocessen, hvad angår betingelser for udøvelsen af retten til selvbestemmelse:

Et klart oversøisk område. Den såkaldte saltvandsteori for afkolonisering gælder.
Tilstedeværelse af en subjektiv og objektiv identitet og kultur med en særlig identitet og historie, et særligt sprog og andre nationale særpræg.
Kolonistyre gennem længere tid, hvilket bekræftes af Grønlands medtagelse på listen over ikke-selvstyrende territorier i FN’s charter.
Termen "et særligt folkesamfund" i paragraf i loven om hjemmestyret afspejler folkeretsterminologien, hvad angår selvbestemmelse. I præamblen til samme lov henvises der til særlige nationale, kulturelle og geografiske forhold.
Særbehandling i danske love, administrativ praksis og udenrigsforhold på væsentlige områder (f.eks. at Grønland ikke er medlem af EU efter eget ønske, medlemskab af underregionale organisationer, udelukkelse eller undtagelse i visse danske traktatratifikationer osv.) samt symbolske forhold (f.eks. flag, frimærker osv.).

Selvstyrekommissionen er under sit arbejde blevet opmærksom på, at den danske stat forud for grundlovsændringen i 1953, hvor Grønland blev ligeberettiget del af det danske rige, undlod at lade det grønlandske folk få mulighed for at tage stilling til eventuel løsrivelse fra den danske stat. Kommissionen skal på den baggrund henstille til Landsstyret at afdække begivenhedsforløbet omkring grundlovsændringen i 1953.

Som et folk har grønlænderne ret til ekstern selvbestemmelse, og grønlændernes muligheder omfatter ikke blot uafhængighed, men også løs tilknytning (fri associering) og integration. Skillelinjen mellem de forskellige modeller omtalt tidligere går i virkeligheden mellem "folk" (de tre øverste modeller) og "oprindelige folk" (de fire nederste modeller).

Den grønlandske befolkning har som et folk en utvivlsom og umistelig ret til fuld selvstændighed; denne ret kan udnyttes, hvis befolkningen ønsker det, men kan også "gemmes" til senere, sådan som befolkningen på Cook Island og befolkningen i Puerto Rico indtil videre har gjort det.

Det grønlandske folk er et folk i folkeretlig forstand. Samtidig opfatter det grønlandske folk sig selv som et oprindeligt folk, som er solidarisk med andre oprindelige folk i verden.

De oprindelige folk står med særlige problemer med hensyn til at bevare deres eksistens-grundlag og få beskyttet deres rettigheder. Derfor er en aktiv indsats fra grønlandsk side nødvendig.

Det afgørende er imidlertid i begge tilfælde, at retten uden videre består, og at Danmark efter folkeretten ikke lovligt kan modsætte sig grønlændernes krav på anerkendelse af denne ret.

I den gældende hjemmestyrelov udgør Grønland "et særligt folkesamfund inden for det danske rige." Det betyder efter Selvstyrekommissionens opfattelse, at hjemmestyreloven ikke fuldt ud anerkender det grønlandske folk som et folk i FN’s forstand, men blot som et "særligt folkesamfund".

På baggrund af ovenfor anførte grunde er det derfor Selvstyrekommissionens opfattelse, at oprindelige folks rettigheder for tiden handler om mindretalsbeskyttelse inden for en stat, hvilket indebærer at retten til ekstern selvbestemmelse er blokeret.

Selvstyrekommissionen mener derfor, at der under alle omstændigheder bør tilstræbes én model, der helst skal ligge i den "øverste" gruppe af muligheder, idet disse muligheder fortsat anerkender grønlænderne som et folk med ret til ekstern selvbestemmelse under international ret.

Disse kan som et minimum søges opnået gennem fri associering under påberåbelse af retten til ekstern selvbestemmelse. Denne fremgangsmåde vil have den fordel for fremtidige generationer, at de stadig vil have mulighed for andre, mere vidtrækkende løsninger, bl.a. fuld selvstændighed, hvis de måtte ønske det.

7.3 Muligheder for fremtidig forfatnings- og folkeretlig ordning mellem Grønland og Danmark

7.3.1 Indledende bemærkninger

Udgangspunktet for Selvstyrekommissionen er, at der er tale om en proces mellem to parter, dvs. Grønland-Danmark.

Selvstyrekommissionen har derfor ligeledes valgt at kigge ud ad vinduet og set på Grønlands andre muligheder.

7.3.2 Forfatningspluralisme

Hvis man betragter Grønland i et globalt perspektiv, er det tydeligt, at Grønland er del af en række sammenhænge, der har forskellige og samtidig overlappende forfatningsmæssige ordninger. Først og fremmest kan man tale om et grønlandsk forfatningsniveau. Grønlands forfatningsmæssige ordning er i dag primært reguleret igennem Hjemmestyreloven. Dernæst er Grønland en del af Rigsfællesskabet og som sådan omfattet af Danmarks Riges Grundlov. I og med, at Grønland er medlem af Rigsfællesskabet, og Danmark er medlem af Den Europæiske Union, får også EU’s forfatningsmæssige forhold betydning for Grønland. Desuden er Grønland som medlem af verdenssamfundet påvirket af konstitutionen af De Forenede Nationer og de hertil knyttede organisationer.

7.3.3 Det grønlandske forfatningsperspektiv

Med Hjemmestyrelovens vedtagelse og ikrafttræden er der skabt en myndighedsstruktur med en tilhørende magtfordeling imellem Landsting og Landsstyre, der i dag er de institutioner, der har politisk og juridisk legitimitet i den grønlandske befolkning.

Med Hjemmestyret skabtes en ny styreform med grønlandske beslutningsorganer, der har sikret politisk legitimitet både i Grønland, Danmark og verdenssamfundet.

Hjemmestyreloven fastslår, at Landsting og Landsstyre på en række vitale områder har lovgivende og udøvende myndighed i forhold til det grønlandske folk.

Hjemmestyrelovens forfatningsretlige status har været omdiskuteret siden dens vedtagelse, og det forhold, at der er to forskellige forståelser, som typisk beskrives som hhv. delegationsmodellen og aftalemodellen, er i dansk forfatningsret beskrevet som en "fredelig pluralisme".

Det antages i dag i Grønland som utvivlsomt, at Hjemmestyreloven og den lovgivning, der er udstedt i medfør heraf, ikke kan ændres eller ophæves ensidigt af rigsmyndighederne. Det antages endvidere i dag af både grønlandske myndigheder og rigsmyndighederne, at også dele af den dømmende myndighed kan overføres.

7.3.4 Grønland i Det danske Riges forfatningsperspektiv

I Det danske Riges forfatningsperspektiv består Riget af for tiden tre ligestillede dele, nemlig Danmark, Færøerne og Grønland, der er bundet sammen under én fælles grundlov med én fælles lovgivende, én fælles udøvende, og én fælles dømmende myndighed. Denne funktionelle magtfordeling, der var udgangspunktet ved Grundlovens vedtagelse i 1849, er i løbet af det 20. århundrede - efter hjemmestyreordningernes indførelse på Færøerne i 1948 og i Grønland i 1979 - blevet suppleret med en geografisk opdelt myndighedsstruktur inden for Riget. Den rigsenhed, der er forudsat i grundloven, er herefter afløst af en mere kompleks forfatningsmæssig struktur, hvor der både eksisterer en partikulær og en fælles myndighedsstruktur for Riget. Denne konstruktion giver anledning til flere praktiske vanskeligheder og udfordringer i Nuuk end i København.

Set fra Grønland tegner der sig selvsagt et anderledes billede af Det danske Riges forfatning. I dette perspektiv fremstår grundlovens løfte om Grønlands ligestilling i Riget som uopfyldt.

7.3.5 Grønland i Den europæiske Unions forfatningsperspektiv

Set fra Bruxelles er Grønland blevet betragtet som en fjerntliggende, oversøisk provins, som EU i alt overvejende grad har økonomiske og ressourcemæssige interesser i. Grønland rangerer hermed - set fra Bruxelles - forfatningsmæssigt på lige fod med en række andre EU-landes oversøiske områder; og Grønlands forhold til EU er dels et spørgsmål om muligheden af at bevare sin indflydelse og adgang til ressourcerne, dels i stigende grad et sikkerhedspolitisk og geostrategisk spørgsmål i takt med den øgede betydning, som den nordlige dimension, "det arktiske vindue", får for EU.

Selvom Grønland aldrig har været medlem af EU, men nok af EF, betyder Danmarks medlemskab af EU, at EU’s regulering, får indirekte afledt betydning for Grønland. Grønlands retsforhold bestemmes derfor i dag både af EU-regulering, rigslovgivning og grønlandsk regulering - samt internationale aftaler i øvrigt.

Med den stigende overførsel af statsmyndighed fra Danmark til EU og til de oversøiske rigsdele udtømmes statens oprindelige og formelt ubegrænsede beføjelser. Dette indebærer, at den aftalebaserede relation imellem Grønland og EU får stedse større betydning. Grønlands interesse i at sikre egne interesser i forholdet til EU - og udlandet i øvrigt - bliver mere fremtrædende. Der opstår især i henseende til den udenrigspolitiske kompetence et forfatningsmæssigt tomrum, hvor Danmark pga. sit medlemskab af EU også får mindsket udenrigspolitisk indflydelse, da EU ikke er udenrigspolitisk kompetent overfor Grønland, da landet ikke er medlem af EU.

EU’s udvikling i retning af skabelsen af en politisk union med egen forfatningsstruktur sætter de forfatningsmæssige og folkeretlige forhold imellem Danmark og Grønland under pres.

7.4 Procedurer

7.4.1 Den forfatningsretlige procedure

Det er Selvstyrekommissionens opfattelse, at det vil være nødvendigt at udmønte anbefalingerne ved at følge én af nedenfornævnte nærmere beskrevne procedure.

Selvstyrekommissionen foreslår således, at der fra grønlandsk side

udarbejdes et eller flere lovforslag samt at et af lovforslagene derefter
fremsættes og vedtages i Landstinget, og siden
videresendes til vedtagelse i Folketinget,
stadfæstes af Regenten,
kundgøres, og
godkendes ved en folkeafstemning i Grønland, der i henhold til grundloven ganske vist kun kan være vejledende, men som efter omstændighederne vel kan defineres som bindende, og endelig
ikraftsættes ved særskilt landstingslov.

Denne løsning indebærer, at selve lovgivningsproceduren indledes med vedtagelsen i Landstinget i Grønland og også fuldbyrdes med det grønlandske folks godkendelse og Landstingets ikraftsættelse. De to mellemkommende led, vedtagelsen i Folketinget og stadfæstelsen af Regenten, repræsenterer de skyldige hensyn til Rigsfællesskabet og må i alle tilfælde forventes at blive gennemført uden modstand fra dansk side.

Selvstyrekommissionen skal understrege, at valget af denne fremgangsmåde kan være forbundet med forskellige grundlovsmæssige implikationer. Selvstyrekommissionen foreslår derfor, at der i en eventuel ny selvstyrelov bør medtages en bestemmelse, der gengiver fremgangsmåden for vedtagelsen af fremtidige forfatnings- og folkeretlige ordninger for Grønland.

7.4.2 Den folkeretlige procedure

Når det gælder spørgsmålet om hvilke fremgangsmåder inden for folkeretten, der står til rådighed for det grønlandske folk i udøvelsen af selvbestemmelsesretten, foreligger der to hovedmuligheder: forhandlinger og ensidige afgørelser.

Forhandlinger med Danmark udgør klart den foretrukne fremgangsmåde. Når grønlænderne på demokratisk vis har taget stilling til, hvilke(n) selvbestemmelsesform(er), de agter at udøve, bør en løsning ud fra sådanne retningslinier søges fremmet gennem frie og retfærdige forhandlinger mellem to ligeværdige partnere. En overgangsperiode eller en trinvis tilgang kan indgå som en del af sådanne forhandlinger. Som antydet kan en eller flere valgmuligheder fra den samlede liste (fra uafhængighed til personalunion eller fri associering, udvidet selvstyre eller oprindelige folks rettigheder) endvidere lægges på forhandlingsbordet.

Nødvendigheden af ensidige afgørelser for grønlændernes vedkommende kan opstå, såfremt de ovennævnte forhandlinger ikke bærer frugt eller bliver utilbørligt forhalet. Ensidige afgørelser kan bruge valgmulighederne i den samlede liste som kilde. Men de er mest relevante i tilfælde af en ensidig erklæring om uafhængighed, som folkene kan gøre brug af i deres udøvelse af den eksterne selvbestemmelsesret. En ensidig erklæring om uafhængighed må følges op af tiltag for at opnå anerkendelse hos fremmede stater og ved at søge om medlemskab i internationale organisationer. Her træder argumentet om politisk afkolonisering som et indbydende forslag.

Uanset hvilken fremgangsmåde, det vil sige forhandlinger eller ensidige afgørelser der vælges, før der træffes en endelig afgørelse, bør de gøres til genstand for billigelse eller forkastelse af det grønlandske folk gennem en folkeafstemning.

7.5 Afsluttende bemærkninger

Kommissionen forventer at fremsætte forslag om indholdet af den kommende selvstyrelov til erstatning af den eksisterende hjemmestyrelov. Hovedopgaven er at give selvstyret reel kompetence og ansvar vedrørende opgaver, som ifølge Grundloven tilkommer rigsmyndighederne, herunder udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Derudover er der en række bestemmelser i den eksisterende hjemmestyrelov som bør ændres, eksempelvis:

at fastslå at det grønlandske folk er et folk i folkeretlig forstand og ikke blot et særligt folkesamfund.
betegnelsen af regelsæt (landstingslov og landstingsforordning), der udstedes af hjemmestyret.
spørgsmål vedrørende ikke-levende ressourcer.
sprog m.v.