Tværgående problemstillinger
Der er ingen tvivl om, at der i store dele af den grønlandske bygningsmasse forbruges betydeligt mere varmeenergi end nødvendigt
Mandag d. 23. august 1999
Koordineringudvalget vedrørende bygningsrenovering
Emnekreds:
Boliger
,
Erhverv
,
Økonomi
.
Indholdsfortegnelse:
5.1. Kapaciteten i bygge- og anlægsbranchen
5.2. Miljø
5.3. Forebyggelse af behov for omfattende renoveringer i fremtiden
5.4. Planlægnings- og prioriteringsopgaven.
5.1. Kapaciteten i bygge- og anlægsbranchen
5.1.1. Generelle arbejdsmarkedsforhold (bygge- og anlægsbranchen)
For det grønlandske arbejdsmarked findes der ikke sikre oplysninger om beskæftigelsens størrelse og fordeling på brancher. En vurdering af kapaciteten i bygge- og anlægsbranchen i Grønland må derfor nødvendigvis basere sig på skøn over beskæftigelsen i denne sektor. Det skal derfor understreges, at opgørelserne er meget usikre og skal tages med forbehold.
Udgangspunktet for udvalgets beregninger har været den skønnede omsætning i branchen set i forhold til de gennemsnitlige produktionsomkostninger pr. arbejder fordelt på faglærte og ufaglærte arbejdere. En alternativ metode kunne være at tage udgangspunkt i omsætningen i forhold til årslønnen ved en normeret arbejdsuge på eksempelvis 40 timer. Den anvendte metode er imidlertid valgt ud fra den betragtning, at der i bygge- og anlægsbranchen i Grønland er tradition for at have en meget lang arbejdsuge (typisk over 50 timer). En opgørelse, der tager udgangspunkt i en 40 timers uge, vil derfor overvurdere antallet af beskæftigede i branchen, og vil formentlig også overvurdere behovet for øget tilgang af arbejdskraft ved en stigning i eksempelvis renoveringsindsatsen.
På trods af disse usikkerheder kan det dog konstateres, at bygge- og anlægssektoren med en skønnet andel af den samlede beskæftigelse på 5 - 7 pct. er den næststørste sektor (efter fiskeri) i dagens Grønland. Siden de store bygge- og anlægsarbejder i 1960erne og 1970erne er sektorens andel dog faldet til omkring halvdelen, idet beskæftigelsen i 1975 udgjorde omkring 15 pct. af totalen.
Over 1/3 af sektorens beskæftigede er bosatte i Nuuk (35 pct.) efterfulgt af Sisimiut med 16 pct. og Ilulissat med 7 pct.
Generelt er ledigheden på årsbasis for personer med uddannelse inden for bygge- og anlægssektoren meget lille (55 personer i 1997 eller ca. 2,5 pct.). Dog er den præget af sæsonmæssige svingninger, idet ledigheden er knap dobbelt så stor i vintermånederne som i sommermånederne (66/39). Den lave ledighed afspejler sig blandt andet ved, at knap 60 pct. af sektorens virksomheder finder det meget svært at skaffe kvalificeret arbejdskraft.
Det må på denne baggrund vurderes, at forbruget af arbejdskraft i bygge- og anlægssektoren med den nuværende aktivitet allerede har nået sin kapacitetsgrænse.
Væsentligt øgede bygge- og anlægsaktiviteter i form af boligbyggeri, renovering og vedligehold vil selvsagt have en generel indvirkning på arbejdsmarkedet (beskæftigelse, sammensætning af arbejdskraften og pris- og løndannelsen) samt stille specifikke krav til bygge- og anlægsbranchens kapacitet samt kvalitets- og kompetenceniveau.
Der er derfor i det følgende forsøgt foretaget en vurdering af virkningerne på arbejdskraftbehovet ved en forøget aktivitet på bygge- og anlægsområdet.
5.1.2. Estimeret beskæftigelse på bygge- og anlægsområdet, 1998
Til grund for de efterfølgende estimater over forbrug af faglært arbejdskraft inden for bygge- og anlægsområdet er anvendt følgende omsætning pr. årsværk:
Tabel 5. Skøn over omsætning pr. faglært årsværk
ved forskellige aktiviteter i bygge- og anlægssektoren
Mill. kr.
Renoveringsarbejder
0,9
Nybyggeri og anlæg
1,3
Vedligeholdelse og istandsættelser
0,6
Hertil kommer gruppen af ufaglært arbejdskraft, hvis antal det er svært at vurdere. Generelt vurderes det dog i branchen, at der kan regnes med omkring 1 ufaglært pr. 4 faglærte medarbejdere.
På baggrund heraf kan det samlede antal anvendte årsværk i 1998, afledt af et forbrug i Grønlands hjemmestyre på 957,2 mill. kr., anslås til 899 årsværk.
Det skal bemærkes, at der herudover også finansieres bygge- og anlægsarbejder i kommunerne, de hjemmestyreejede aktieselskaber og af private bygherrer. Omfanget af investeringerne og den som følge deraf afledte beskæftigelse er imidlertid ikke registreret. På baggrund af branchens skønnede årsomsætning på 1,2 mia. kr. kan branchens samlede forbrug af arbejdskraft i 1998 vurderes til at være i størrelsesordenen 1.200 - 1.300 årsværk. Dertil skal der lægges det forbrug af arbejdskraft, som udspringer af virksomheders, privates og den offentlige sektors gennemførelse af forefaldende og akutte reparationer. Omfanget af dette er det ikke umiddelbart muligt at kvantificere.
5.1.3. Arbejdskraftbehov i de kommende år i bygge- og anlægsbranchen
Det skal indledningsvis bemærkes, at omfanget af kommunernes, hjemmestyrevirksomhedernes og de privat igangsatte bygge- og anlægsarbejder i beregningsperioden forudsættes at befinde sig på et konstant niveau i forhold til 1998. Herudover er der ikke regnet med et forøget arbejdskraftbehov som følge af en øget reinvesteringstakt i Nukissiorfiit (forsyningsselskab for el, vand og varme). Den forøgede investering på dette område er opgjort til ca. 30 - 40 mill. kr. om året, men der er tale om investeringer, der kun har et begrænset grønlandsk arbejdskraftindhold og/eller kan gennemføres af selskabets fastansatte medarbejdere. Endelig er der ikke taget højde for tidsforskydninger mellem uafsluttede projekter igangsat i 1998, der ikke er indarbejdet i Finanslov 1999.
Det samlede estimerede arbejdskraftbehov for 1999 og følgende budgetoverslagsår skønnes at udgøre 931 årsværk (faglærte) afledt af en bevilling i Grønlands hjemmestyre på 724,2 mill. kr. Dette estimat viser et behov som er ca. 30 årsværk større end det estimerede forbrug i 1998 på 899. Hertil kommer et øget behov for ufaglært arbejdskraft. På baggrund af den lave ledighed i branchen må det vurderes, at et arbejdskraftforbrug, der ligger over det niveau, kan skabe kapacitetsproblemer i bygge- og anlægsbranchen med øgede samfundsøkonomiske balanceproblemer til følge, herunder stigende priser og muligheden for faldende kvalitet.
5.1.4. Øget arbejdskraftbehov ved øget anlægsaktivitet
Givet, at man med hensyn til forbruget af faglært arbejdskraft i bygge- og anlægsbranchen ligger på kapacitetsgrænsen i 1999, må det vurderes, at en stigning i aktiviteten i de kommende år i forhold til 1999-niveauet vil kræve en øget tilgang af arbejdskraft til branchen.
En udvidelse af aktiviteten på eksempelvis 100 mill. kr. fordelt på 33 mill. kr. til renovering, og 33 mill. kr. til nybyggeri og 33 mill. kr. til vedligeholdelse vil således generere et øget behov for faglært arbejdskraft i bygge- og anlægsbranchen på 119 personer, jf. tabel 6.
Tabel 6. Stigning i faglært arbejdskraft ved øget anlægsaktivitet
Øget aktivitet (mill. kr.)
Øget arbejdskraft behov
Renoveringsindsats
33
37
Byggeaktivitet
33
26
Vedligeholdelse
33
56
I alt
100
119
Dette skal sammenholdes med, at det årlige antal nyuddannede inden for bygge- og anlægssektoren de seneste år har udgjort ca. 20 personer. Herfra skal tilmed fratrækkes den aldersbetingede tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. I den forbindelse er det værd at bemærke, at en ikke ubetydelig del af bygge- og anlægsbranchen består af danskere, der bosatte sig i Grønland under den kraftige byggeaktivitet i 1960erne og 1970erne. Mange af disse håndværkere nærmer sig en alder, hvor de må formodes at ville trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet. Med den nuværende relativt lave tilgang af uddannet arbejdskraft er der derfor risiko for, at kapaciteten i bygge- og anlægsbranchen i de kommende år vil falde.
5.1.5. Fremtidig kapacitet og uddannelsesområdet
Samlet set synes beskæftigelsen i Grønland at være stagnerende eller måske svagt faldende. En forøget indsats inden for bygge- og anlægssektoren (nybyggeri, vedligeholdelses- og renoveringsarbejder) vil derfor kunne være et vigtigt element til sikring af en øget beskæftigelse i de kommende år.
Samtidig synes bygge- og anlægsbranchen at være karakteriseret ved en lav ledighed og vanskeligheder med at sikre kvalificeret arbejdskraft. En øget aktivitet må derfor forventes i løbet af kort tid at støde på et både kvantitativt og kvalitativt arbejdskraftproblem. Dette bør medføre, at det offentlige i samarbejde med sektorens organisationer snarest muligt iværksætter en målrettet indsats for at afbøde problemet.
Produktion inden for bygge- og anlægssektoren stiller i vidt omfang krav om faglig indsigt i de enkelte arbejdsprocesser, blandt andet fordi opgaverne ofte varierer, og at gentagelsesmomenterne i opgaveløsningen som følge heraf er begrænsede. Hensyn til produktivitet, kvalitet og omkostninger tilsiger, at der først og fremmest skal benyttes faglært arbejdskraft. Ikke-faglært arbejdskraft kan benyttes i et vist omfang og vil kunne udgøre et væsentligt supplement til opgavernes gennemførelse især inden for nybyggeri. Omfanget må dog forventes at være mere begrænset i forbindelse med gennemførelsen af renoverings- og vedligeholdelsesopgaver, idet disse opgaver ofte kræver særlig viden om bygningskonstruktioner, -installationer og -materialer.
En forstærket indsats inden for renovering og nybyggeri vil, som nævnt, skabe et behov for yderligere faglært arbejdskraft i bygge- og anlægssektoren. Af politiske og sociale årsager vil det være betænkeligt at dække dette behov helt eller delvist ved tilkaldt arbejdskraft. Som en følge heraf spiller uddannelsesområdet en afgørende rolle for en løsning af problemet vedrørende det fremtidige forhold mellem opgaver og kapacitet inden for sektoren.
Det skal i den forbindelse bemærkes, at der på trods af de gode beskæftigelsesmuligheder er en relativ lav søgning til uddannelserne, og at frafaldet er stort (op til 2/3). Som en konsekvens heraf har Bygge- og Anlægsskolen i de sidste 5 - 6 år kun uddannet omkring 20 faglærte håndværkere om året, selv om skolen har kapacitet til at uddanne omkring 60. Beregninger i hjemmestyret peger på, at tilvejebringelse af tilstrækkelig faglært arbejdskraft på bygge- og anlægsområdet vil kræve en forøgelse af bevillingen til dette uddannelsesområde på omkring 20 mill. kr. årligt.
5.1.6. Sammenfatning
Bygge- og anlægssektoren må med det nuværende aktivitetsniveau vurderes at have nået sin kapacitetsgrænse. Dertil kommer, at det ikke kan udelukkes, at blandt andet øget tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet i de kommende år kan bidrage negativt til kapaciteten i branchen. En øget aktivitet på disse områder forudsætter derfor en målrettet indsats for at øge antallet af færdiguddannede håndværkere. En sådan indsats vil imidlertid kun have virkning på længere sigt. På kort sigt må det derfor vurderes at være vanskeligt at øge aktiviteten i bygge- og anlægssektoren.
5.2. Miljø
5.2.1. Generelle miljøaspekter i forbindelse med renovering i Grønland
I forbindelsen med den forestående renoveringsindsats i Grønland vil det af hensyn til det grønlandske samfund og arktiske miljø i det hele taget være afgørende, at man i valg og prioritering af indsatsen inddrager miljømæssige hensyn. Eksempelvis vil der i forbindelse med renoveringen af bolig- og institutionsområdet, jf. nedenfor, være muligheder for at effektivisere forbruget af energi til opvarmning af bygningerne, ligesom forureningsudslippet fra energiforsyningssektoren vil kunne begrænses ved investeringer i et mere tidssvarende produktionsanlæg.
5.2.2. Energiplanlægning og energibesparelse
En ikke uvæsentlig del af samfundets udgifter beror på import af fossile brændstoffer til el- og varmeforsyningen. En indsats for at reducere disse udgifter blev første gang iværksat i forbindelse med energikrisen i 1973/74, hvor det statslige byggeri blev gennemgået og energibesparende initiativer gennemført.
Indsatsen, som det daværende GTO (Grønlands Tekniske Organisation) stod over for i 1974, omfattede ca. 700 bygninger fordelt på 14 byer. Det samlede opvarmede etageareal i bygningerne udgjorde i størrelsesordenen 580.000 kvm. fordelt på dels boligblokke, dels skoler, sygehuse, pakhuse og industrianlæg samt en række institutionsbygninger såsom børnehaver, alderdomshjem og kontorbygninger.
Efter at de energibesparende foranstaltninger var gennemført i de enkelte byer, kunne der i de følgende år konstateres betydelige fald i varmeenergiforbruget. Men fra midten af 1980erne kunne der igen konstateres en jævn stigning i forbruget, og flere steder vendte det tilbage til niveauet fra før 1974/75.
Siden den 1. januar 1997 har boligselskabet INI gennemført månedlig registrering af varmeforbrugene i alle de boligafdelinger selskabet administrerer. Boligafdelingerne omfatter blandt andet ca. 11.000 offentligt ejede udlejningsboliger. Registreringerne er blevet og bliver, anvendt som grundlag for en prioritering og gennemførelse af vedligeholdelse og modernisering af boligafdelingernes varmeanlæg samt gennemførelse af bygningsmæssige energibesparende foranstaltninger i forbindelse med renoveringer.
5.2.3. Energibesparende foranstaltninger som led i fremtidige bygningsrenoveringer
Set i lyset af den stadigt voksende miljø- og energiforbrugsbevidsthed igennem de seneste årtier, herunder nationale og internationale krav og aftaler om nedbringelse af CO2-udslippet i atmosfæren og de teknologiske muligheder for styring og nedbringelse af energiforbruget, er der ingen tvivl om, at der i store dele af den grønlandske bygningsmasse forbruges betydeligt mere varmeenergi end nødvendigt. Af det totale grønlandske energiforbrug udgør den mængde energi, der anvendes til opvarmning, en stor andel. Det er først og fremmest opvarmning af boliger og institutioner, der med ca. 85 pct. tilsammen vejer tungt.
At gennemføre energibesparende foranstaltninger som led i kommende renoveringer af bolig- og institutionsbygninger vil derfor være hensigtsmæssigt af såvel komfort- og sundhedsmæssige som overordnet miljømæssige årsager.
Det samlede investeringsbehov for gennemførelse af energibesparende foranstaltninger i forbindelse med renoveringer kan skønnes til 418 mill. kr. på boligområdet og til 180 mill. kr. på institutionsområdet - i alt ca. 600 mill. kr. Det er vurderingen, at alene 45 pct. af disse investeringer i energibesparende foranstaltninger er indbefattet i opgørelserne af renoveringsbehovet fra arbejdsgrupperne vedrørende boligområdet og institutionsområdet. Det vil sige, at af arbejdsgruppenernes anslåede renoveringsbehov i hjemmestyrets boliger på 1.663 mill. kr. udgør investeringen i energibesparende foranstaltninger ca. 190 mill. kr. (11 pct. af indsatsen) og på institutionsområdet ca. 80 mill. kr. (godt 9 pct. af indsatsen på 895 mill. kr.).
Udover de miljømæssige aspekter ved investeringer i energibesparende foranstaltninger skønnes der at være betydelige driftsøkonomiske besparelser af sådanne investeringer.
5.2.4. Miljøindsats på forsyningsområdet
En væsentlig del af den grønlandske energiforsyningssektor består af et kapitalapparat, som i stort omfang må vurderes ikke at leve op til nutidens forventninger til forureningsudslip. Der vil således i forbindelse med renoveringsindsatsen i energiforsyningssektoren være gode muligheder for ved miljørigtige investeringer at begrænse omfanget af forurening fra denne sektor. En indsats, der vil være til gavn for hele det arktiske område.
5.3. Forebyggelse af behov for omfattende renoveringer i fremtiden
5.3.1. Organisatoriske aspekter
Ansvaret for drift, løbende vedligeholdelse og renovering er for hovedparten af boligområdet og for forsyningsområdet placeret hos henholdsvis Boligselskabet INI og hos Grønlands Energiforsyningsselskab Nukissiorfiit.
Der er fire af de i alt 18 grønlandske kommuner, som selv administrerer egne udlejningsboliger, hvis samlede antal er ca. 500. De hjemmestyreejede udlejningsboliger i de pågældende kommuner, og alle udlejningsboliger i de øvrige 14 kommuner forvaltes af boligselskabet. Boligselskabet er således driftsherre for langt hovedparten af de grønlandske udlejningsboliger, og selskabet administrerer de offentlige boligfinansieringsordninger, der først og fremmest omfatter BSU-huse (boligstøttehuse) og selvbyggerhuse.
Nukissiorfiit forsyner alle byer og bygder med el og vand, og driver de hertil hørende anlæg og forsyningsnet. Endvidere er selskabet myndighed og i mange tilfælde bygherre for anlægsopgaver inden for de nævnte forsyningsområder.
På bolig- og forsyningsområdet er der således en høj grad af entydighed i ansvarsplaceringen for anlæg og drift. Den samme grad af entydighed findes ikke inden for institutionsområdet, idet drifts- og bygherreansvar inden for flere institutionsområder er delt mellem hjemmestyret og kommunerne. Det skal i den forbindelse understreges, at sammenfald mellem drifts- og anlægsansvar er af afgørende betydning, hvis interessekonflikter skal undgås med hensyn til forsvarlig opretholdelse af bygningsmassens kvalitet.
5.3.2. Ressourcer til løbende vedligeholdelse og hovedistandsættelse
Der bør gennemføres samlede analyser og vurderinger af behovet for henlæggelser til løbende vedligeholdelse og renovering af bygninger og anlæg inden for hovedområderne - boliger - teknisk forsyning - og institutioner. Henlæggelserne må forventes at variere fra hovedområde til hovedområde, men bør være tilstrækkelige til, at de kan finansiere både en løbende og periodiseret mere omfattende vedligeholdelse af bygninger og anlæg, som sikrer, at der ikke opstår et renoveringsefterslæb.
/////5.3.2.1. Boligområdet
Fastsættelsen af huslejen bør tage udgangspunkt i den omkostningsbestemte husleje. Udgifterne skal således i højere grad kunne afholdes af indtægterne. Boligselskabet INI`s vurdering for boligområdet er, at når boligmassen er bragt op på et rimeligt vedligeholdelsesniveau gennem renoveringer, skal der hensættes i størrelsesordenen 90 kr. pr. kvm. boligareal til større periodiserede vedligeholdelsesarbejder (eksempelvis udvendig maleristandsættelse af facader, vinduer og døre m.v. med intervaller på 3 - 5 år), og anvendes i størrelsesordenen 120 kr. pr. kvm. boligareal til finansiering af den løbende årlige vedligeholdelse. Der bør fastsættes regler for de nævnte henlæggelser, som også bør være gældende for de kommuner, der har valgt at administrere egne boliger.
/////5.3.2.2. Institutionsområdet
Arbejdsgruppen vedrørende institutionsområdet har anbefalet, at der for at sikre en forsvarlig vedligeholdelse af bygningerne fremover bør afsættes 150 - 200 kr. pr. kvm. årligt til vedligeholdelse af skoler, sociale institutioner, sygehuse m.v. Dette indebærer, at der på institutionssiden under ét årligt skal afsættes 25 - 30 mill. kr. mere end i dag.
/////5.3.2.3. Forsyningsområdet
Arbejdsgruppen vedrørende forsyningsområdet vurderer, at der på forsyningsområdet i den kommende 10-årsperiode er et reinvesterings- og vedligeholdelsesbehov på 983 mill. kr. eller ca. 100 mill. kr. årligt. Beløbet omfatter dels indhentning af et vedligeholdelsesefterslæb i størrelsesordenen 225 - 250 mill. kr. og dels det løbende reinvesteringsbehov i perioden. Arbejdsgruppen vedrørende forsyningsområdet og forsyningsselskabet Nukissiorfiit vurderer, at en opretholdelse af kapitalapparatet på langt sigt kræver øgede årlige hensættelser på forsyningsområdet i størrelsesordenen 40 - 45 mill. kr. årligt i forhold til det nuværende niveau.
5.4. Planlægnings- og prioriteringsopgaven.
5.4.1. Planlægningen
Set i lyset af det offentliges store andel af de samlede bygge- og anlægsopgaver, er der næppe tvivl om, at der fra centralt hold fortsat kan gennemføres koordineringsmæssige og planlægningsmæssige tiltag, der vil kunne sikre bedre udnyttelse af den eksisterende og fremtidige kapacitet inden for bygge- og anlægssektoren.
Hjemmestyret har igangsat en 4-årig overordnet koordinering af hjemmestyrets egne samt kommunernes anlægsaktiviteter og -ønsker. Den overordnede anlægskoordinering sker i tæt tilknytning til hjemmestyrets investeringsplanlægning og kommunernes fysiske planlægning for derigennem at skabe overblik. Anlægskoordineringen anvendes også i forbindelse med landsstyreområdernes prioritering af opgaver og som grundlag for endelige beslutningsprocesser.
Der er imidlertid behov for, at den eksisterende anlægsplanlægning bliver udbygget med såvel langsigtede helhedsplaner som mere kortsigtede handlingsplaner for de samlede bygge- og anlægsaktiviteter fordelt på opgavetyper (anlægsarbejder, boligbyggeri, andet byggeri, renovering samt vedligeholdelses- og istandsættelsesarbejder).
En etablering af mere langsigtede helhedsplaner vil være retningsgivende for, hvorledes den grønlandske bygge- og anlægssektor bør udvikle sig over tid, hvis landets egne virksomheder skal kunne løse det samlede udbud af bygge- og anlægsopgaver. De mere kortsigtede handlingsplaner vil være retningsgivende for de kapacitetsbehov, der er aktuelle i forhold til de enkelte års udbud af opgaver - både hvad angår behovene inden for de enkelte fag og hvad angår den geografiske fordeling. Blandt andet bør det herigennem tilstræbes, at der opnås tilstrækkelig tid til tilrettelæggelse af opgaverne, en jævnere byggerytme samt en størst mulig udjævning af sæsonudsving. I denne planlægning bør der ligeledes indgå en løbende registrering af de eksisterende bygge- og anlægsvirksomheders lokalisering, fagområder og kapacitet.
5.4.2. Prioriteringen
Der er stor forskel på de grønlandske kommuner. I nogle kommuner er der et påtrængende behov for nybyggeri af boliger, mens andre kommuner har et overskud af boliger. I nogle kommuner er behovet for renovering af bygninger og anlæg stort, i andre er det mindre. Hjemmestyrets prioritering af de årlige bygge- og anlægsopgaver har hidtil som hovedregel været baseret på, at de til rådighed værende bevillinger blev anvendt i de kommuner, hvor behovene var størst inden for de forskellige sektorområder.
Med henblik på at opnå en så hensigtsmæssig anvendelse af ressourcerne som muligt, bør der opstilles kriterier for den fremtidige prioritering af indsatsen. Disse bør dels tage udgangspunkt i det reelle behov for de renoveringsmodne bygninger, og dels tage hensyn til forbruget af arbejdskraft i forbindelse med gennemførelsen af de planlagte arbejder.
Sådanne kriterier vil kunne indgå i en redegørelse, der indeholder forslag til gennemførelse af de planlagte renoveringsarbejder, herunder tilrettelæggelse og projektering af renoveringsopgaver, igangsætning af boligbyggeri samt uddannelsesinitiativer.
En sådan redegørelse vil kunne danne grundlag for Landstingets videre prioritering på området.