Indsigt: Grønlands økonomi

Grønlands økonomi - Efterår 2020

Krisen skaber et behov for at genoprette Landskassens økonomi. Det vil kræve, at der i en årrække sikres et overskud både for at afvikle gæld og oparbejde stødpuder som beredskab til eventuelle fremtidige kriser. Samtidig er der et uløst holdbarhedsproblem for de offentlige finanser som følge af en aldrende befolkning, jf. afsnit 2.3. Implikationerne af coronakrisen kommer oven i denne udfordring og øger derfor kravene til styringen af de offentlige finanser. Som diskuteret ovenfor er udfordringen reelt større, da vedligeholdelsesefterslæb ikke direkte fremgår af de traditionelle opgørelse af de offentlige finanser

Onsdag d. 23. september 2020
Økonomisk Råd
Emnekreds: Nyhedsbreve, Politik, Økonomi.

Indholdsfortegnelse:
Baggrund for rapporten: Grønlands Økonomiske Råd; Økonomisk Råds formandskab:; Øvrige medlemmer af Økonomisk Råd:
Sammenfatning
Kapitel 1 Konjunkturudsigter: 1.1. Fiskeriet; 1.2. Turisme; 1.3. Råstofudvinding; 1.4. Investeringer; 1.5. Forbrug; 1.6. Aktivitetsudviklingen og beskæftigelse
Kapitel 2 Aktuel økonomisk politik: 2.1. Udviklingen i de offentlige finanser; 2.2. Coronakrisen og hjælpepakker; 2.3. Aldringen af befolkningen øger de offentlige udgifter; 2.4 Kravene til den økonomiske politik
Kapitel 3 Offentlig sektor – effektivisering og produktivitet: 3.1 Den offentlige sektor - størrelse og struktur; 3.2. Den offentlige sektor i international sammenligning; 3.3. Effektivitet og produktivitet i den offentlige sektor
Økonomisk Råd: Rapporter:; Baggrundsmateriale:; Policy Briefs:

Baggrund for rapporten

Grønlands Økonomiske Råd

Økonomisk Råd blev nedsat af Naalakkersuisut i 2009. Økonomisk Råd ledes af et formandskab på seks personer. Formandskabet består af en formand, en næstformand og fire øvrige medlemmer, som alle udpeges af Naalakkersuisut.

Ud over formandskabet består Økonomisk Råd af medlemmer fra interesseorganisationer, Naalakkersuisuts administration og forskningsinstitutioner. Medlemmer, der repræsenterer organisationer og forskningsinstitutioner udpeges af de pågældende organisationer. De øvrige medlemmer udpeges af Naalakkersuisut. Rådets medlemmer kan komme med kommentarer til rapportens indhold, men det er alene formandskabet, som har ansvaret for udarbejdelse af rapporten og dens endelige indhold.

Sekretariatsfunktionen for rådet varetages af Departementet for Finanser. Det Økonomiske Råds opgaver består i at foretage løbende vurderinger af konjunkturudviklingen og af holdbarheden i den førte finanspolitik.

Økonomisk Råds formandskab:

Torben M. Andersen, PhD.
Formand for Økonomisk Råd.
Professor i nationaløkonomi ved Aarhus Universitet og tidligere formand for Skatte- og Velfærdskommissionen. Var i perioden 2001-2003 overvismand i Det Økonomiske Råd i Danmark, hvor han også i dag fungerer som særlig sagkyndig.

Ulla Lynge, cand.scient.adm. fra Ilisimatusarfik
Næstformand for Økonomisk Råd.
Sekretariatschef i CSR Greenland, og har tidligere arbejdet i Grønlands Hjemmestyre, Nuuk Kommune, Sermersooq Business Council og pensionskassen SISA.

Anders Blaabjerg, statistikchef ved Grønlands Statistik og uddannet cand.oecon. Har tidligere været ansat i Departementet for Finanser, daværende Økonomidirektoratet.

Mitdlarak Lennert, Adjunkt med Ph.D. forløb, Ilisimatusarfik og har arbejdet i Departementet for Finanser.

Najaaraq Christiansen, cand. scient. adm. fra Ilisimatusarfik, ansat ved Grønlands Statistik, og tidligere Tele Greenland A/S.

Søren Bjerregaard, cand. polit, chef for værdipapir- og betalingsbalancestatistik i Danmarks Nationalbank. Har tidligere været medlem af det rådgivende udvalg vedrørende Grønlands økonomi fra 2005 til 2009.

Øvrige medlemmer af Økonomisk Råd:

Brian Buus Pedersen, direktør i Grønlands Erhverv.
Gitte Adler Reimer, rektor ved Ilisimatusarfik.
Henrik Sandgreen, formand for KNAPK.
Jess Berthelsen, formand for SIK.
Jørgen Isak Olsen, departementschef i Departementet for Fiskeri, Fangst, og Landbrug.
Isak Nielsen Kleist, departementschef i Departementet for Erhverv, Energi, Forskning og Arbejdsmarked
Ken Jensen, formand for PK og udpeget af IMAK, AK, NPK, ASG og PK.
Klaus Nygaard, direktør ved Naturinstituttet.
Lars Geraae, kontorchef i Grønlands Statistik.
Laust Løgstrup, projektchef ved Qeqqata Kommunia.
Martin Kviesgaard, direktør i Grønlandsbanken og udpeget af bankerne.
Nikolai S. Christensen, departementschef i Departementet for Finanser.

Rapporten er færdigredigeret 8. september, 2020.

© Udgivet af Økonomisk Råd, September 2020.

Sammenfatning

Den økonomisk situation er på kort tid blevet markant ændret. Flere år med økonomisk fremgang er blevet brudt af coronakrisen. Som reaktion på corona pandemien blev der gennemført en række nedlukningsinitiativer, rejserestriktioner m.m. Det er stort set lykkedes at undgå smittespredning i landet, og derfor har en intern genåbningsproces kunnet sættes i gang. Der er imidlertid fortsat en betydelig risiko som følge af smittespredning i andre lande. Sårbarheden er stor, såfremt smitten skulle brede sig, og det vil sætte sundhedsvæsenet under et massivt pres.

De globale konsekvenser af coronakrisen er store, og de fleste lande vil i 2020 være i recession med tilbagegang i den økonomiske aktivitet. Selvom der forventes en vending i 2021 er det på nuværende tidspunkt svært at skønne over udviklingen grundet mange usikkerhedsfaktorer, også i forhold til den sundhedsmæssige udvikling.

Grønlands økonomi er også ramt men ikke i samme udstrækning som de fleste andre lande. Det hænger i høj grad sammen med den særlige økonomiske struktur. Konjunkturvurderingen indeholdt i denne rapport forventer stort set nulvækst i 2020 og dermed et aktivitetsniveau svarende til 2019. Denne vurdering er selvsagt forbundet med betydelig usikkerhed, men en række indikatorer peger på, at økonomien ikke er så hårdt ramt, som det så ud, da krisen satte ind.

Det er imidlertid ikke ensbetydende med at coronakrisen ikke har konsekvenser. Særligt turist- og transporterhvene er hårdt ramt, og står overfor store udfordringer. Det er usikkert, hvornår turiststrømmene normaliseres. Andre erhverv, særligt fiskeriet, er påvirket af den globale økonomiske udvikling og de afledte prisfald. Dette kommer på baggrund af flere år med en gunstig prisudvikling, og prisudsvingene ligger inden for det, der kan forventes givet erhvervets markedseksponering.

Beskæftigelsen har i en årrække udviklet sig positivt, og selvom coronakrisen har forårsaget en stigning i ledigheden, så er ledigheden fortsat lav. Der er fortsat mangel på kvalificeret arbejdskraft på en række områder, og behovet for strukturelle forbedringer for at øge beskæftigelsen via uddannelse, øget mobilitet og stærkere økonomiske incitamenter til at være i beskæftigelse er fortsat relevant.

Hjælpepakkerne har spillet en afgørende rolle i at understøtte virksomheder og lønmodtagere direkte påvirket af nedlukning, rejserestriktioner m.m. Det er en utraditionel for form økonomisk politik, der kun er velegnet i helt særlige situationer og kortvarigt. Hjælpepakkerne bør derfor afvikles hurtigst muligt. Dog er der et særligt behov for turist- og transporterhvervene, som fortsat er stærkt påvirket af corona-restriktioner. Udsving i priser og indtægter som følge af ændrende markedsforhold, global økonomisk krise kan ikke hensigtsmæssigt håndteres med hjælpepakker. Sådanne udsving er den del af de markedsrisici private erhvervsdrivende må være indstillet på. Hvis man i en sådan situation indføre hjælpepakker sættes markedsmekanismen ud af kraft, og proces med en selvbærende økonomi og en sikring af Landskassen finansielle situation bliver sat under et betydeligt pres.

Landskassen bliver påvirket af udgifter til hjælpepakker, nødbeflyvning m.m. og faldende skatteindtægter blandt andet fra ressourcerenteafgifter. Flere år med overskud i de offentlige finanser bliver således vendt til et betydeligt underskud i 2020, og også i 2021 må forventes et underskud. Foreløbig skøn peger, at underskuddet i 2020 kan blive på et niveau omkring 500 mio. kr., og finanslovsforslaget forventer et underskud i 2021 på godt 180 mio. kr.

Disse underskud afspejler, at det økonomisk-politisk har været muligt at understøtte de områder af økonomien, der har været særligt hårdt ramt af nedlukninger og reguleringer. Tiltagene er derfor stærkt medvirkende til at de økonomiske konsekvenser ikke er blevet mere alvorligt. Der har også været et vist handlerum til en sådan politik netop fordi der i en årrække har været ført en finanspolitik med udgangspunkt i at undgå underskud og gældsakkumulering.

Imidlertid efterlader coronakrisen en regning, der skal betales, og det stiller store krav til den økonomiske politik. Fremadrettet er det nødvendigt at styre den økonomiske politik efter et overskudsmål for at undgå gældsætning. Hertil kommer den allerede velbelyste udfordring, at en aldrende befolkning skaber et stort finansieringsproblem. Ved uændret politik vil udgifterne løbe markant fra indtægterne, og denne situation er ikke holdbar. Kravene til den økonomiske politik er således blevet markant forøget af coronakrisen. Der er ikke et økonomisk råderum til nye udgiftskrævende initiativer i årene fremover, alle sådanne forslag skal finansieres, og samtidig skal der findes besparelser for at opfylde et overskudsmål og sikre finanspolitisk holdbarhed i forhold til en aldrende befolkning. Der er således et stort behov for at formulere en ny mellemfristet økonomisk plan og omsætte denne i konkrete initiativer.

Samtidig skærpes kravene til at sikre en proces mod en mere selvbærende økonomien. Det kræver et bredere erhvervsgrundlag, og det udfordres af coronakrisen. Turisterhvervet er hårdt presset. Den globale økonomiske krise påvirker også råvarepriserne i nedadgående retning, hvilket har betydning for minedrift både i forhold til efterforskningsaktiviteter men også igangsættelse af planlagte mineprojekter.

Der er imidlertid andre faktorer af stor betydning for den økonomisk udvikling og processen mod en mere selvbærende økonomi, og som kan påvirkes. Det gælder ikke mindst på uddannelsesområdet. Udfordringer og problemer på området er velkendte og velbelyste. De løses ikke ved institutionelle ændringer eller reformer, men ved en målrettet og direkte indsats for at løfte det faglige niveau inden for hele uddannelsesområdet. Udfordringen er at sætte ind i forhold til disse problemer, og sikre et samarbejde mellem forældre, lærere og politikere, som kan resultere i reelle forbedringer på området. Umiddelbart kan der formuleres konkrete indlæringsmål til folkeskoleelever. Udviklingen på dette område bør nøje overvåges, og manglende målopfyldelse må straks føre til handling. Der er også andre udfordringer i uddannelsessystemet, og disse kan behandles sideløbende. Dette gælder især den store gruppe af unge, der ikke kommer i gang med en uddannelse efter folkeskolen. Men overvejelser om de institutionelle rammer bør ikke bremse for helt nødvendige tiltag, der kan tages i dag.

Rapportens specialkapitel ser nærmere på mulighederne for effektiviseringer og øget produktivitet i den offentlige sektor. Faktorer af afgørende betydning for at løse de finansielle udfordringer Landskassen står overfor. Den offentlige sektor er stor, og den kan i et vist omfang begrundes i de særlige forhold der gælder i et stor land med en lille og spredt befolkning. Spørgsmålet om de rigtigt opgaver løses, og om det gøres bedst muligt, er imidlertid centralt i betragtning af størrelsen af den offentlige sektor.

På en række områder vil der være muligheder for effektiviseringer, så de samme opgaver løses på en bedre og billigere måde. På den måde vil borgerne enten ikke opleve ændringer eller forbedringer, mens der for Selvstyre og kommuner vil være besparelser. Hvis store besparelser eller skattestigning skal undgås for at løse Landskassens finansielle udfordringer stiller det krav om øget effektivitet og produktivitet i den offentlige sektor. Det vil også frigøre arbejdskraft, hvilket vil understøtte muligheden for at udvikle andre erhverv.

Kapitel 1 Konjunkturudsigter

Den økonomiske situation har ændret markant som følge af coronapandemien. Nedlukninger, rejserestriktioner og andre tiltag for at begrænse smittespredningen har globalt fået store økonomiske konsekvenser. Usikkerhed omkring både den fremtidige sundhedsmæssige og økonomiske udvikling påvirker adfærden; husholdningerne holder igen med forbruget, og virksomhederne med investeringsplaner. Det økonomiske tilbageslag forstærkes af, at det er en global krise, hvor mange lande påvirkes samtidig.

Som konsekvens heraf er de økonomiske udsigter på ganske kort tid blevet markant forandret. Mange lande er i recession med store fald i aktivitet og beskæftigelse. Internationale organisationer som IMF, OECD og Verdensbanken forventer for 2020 et fald i den globale aktivitet på 5 pct., og et fald på 7-8 pct. for vestlige lande, se figur 1.1. Selvom økonomierne forventes at rette sig op i 2021, er der stor usikkerhed knyttet til udviklingen. Efter at det lykkedes at bringe smittespredningen ned, har en lang række lande i sensommeren oplevet øget smittespredning. Den fortsatte opblussen af smitte og de afledte økonomiske effekter mindsker sandsynligheden for en hurtig genopretning af aktiviteten. Usikkerheden om den fremtidige økonomiske udvikling er særlig stor i øjeblikket.

Grønlands økonomi var i en højkonjunktur, da den blev ramt af coronakrisen i marts. Siden 2015 har der været høj vækst, især drevet af fremgang i fiskeriet og inden for bygge- og anlægssektoren. Antallet af registrerede arbejdssøgende (renset for sæsonudsving) har været faldende måned for måned. Samtidig var der overskud på de offentlige finanser og både den offentlige og den private gæld er moderat. Kort sagt, den økonomiske situation var god inden coronakrisen.

Coronakrisen har også ramt Grønland. Der er gennemført en række nedlukningsinitiativer, rejserestriktioner m.m. Det er stort set lykkedes at undgå smittespredning i landet, og derfor har en intern genåbningsproces kunnet sættes i gang. Der er imidlertid fortsat en betydelig risiko som følge af smittespredning i andre lande. Sårbarheden er stor, såfremt smitten skulle brede sig, og det vil sætte sundhedsvæsenet under et massivt pres.

Coronakrisen påvirker aktiviteten og beskæftigelsen, men effekterne er mindre end i andre lande. Effekterne er også mindre end det tegnede sig i krisens start (Se Økonomisk Råd, Policy Brief 2020-1, Coronakrisens betydning for Grønlands økonomi). Især transport- og turismesektoren er hårdt ramt, men der er også afledte priseffekter for fiskeriet. Derimod er de afledte indenlandske konsekvenser fortsat beskedne. Den aktuelle situation for økonomiens forskellige sektorer er sammenfattet i tabel 1.1.

Coronakrisen – lige som det var tilfældet med finanskrisen – rammer således Grønlandsk økonomi mindre hårdt end de fleste andre lande. Det skyldes flere forhold. For det første lykkedes det hurtigt at inddæmme og forhindre smitten i landet, og en stor del af de indenlandske nedlukninger kunne relativt hurtigt afvikles. For det andet mindsker den særlige produktions- og erhvervsstruktur afhængigheden af de globale konjunkturer. Fiskeriets aktivitetsniveau er kun i begrænset omfang påvirket af konjunkturerne, hvorimod fiskepriserne har større følsomhed over for udsving i globale afsætningsforhold. Hertil kommer, at den offentlige sektor er stor, og at bloktilskuddet er med til at reducere indtægternes konjunkturafhængighed. Endelig er de selvforstærkende konjunkturmekanismer svagere i Grønland end i mange andre lande, da importindholdet i forbrug og investeringer er forholdsvis højt. De afsmittende effekter af en tilbagegang i fx turismen på andre erhverv er derfor mindre end det er tilfældet i andre lande, hvor indenlandsk forsyning spiller en større rolle.

På længere sigt kan coronakrisen imidlertid få stor betydning. Turist- og transportsektoren er hårdt ramt, og problemerne med at bringe smitterisikoen under kontrol og forbrugernes generelle bekymring og usikkerhed kan påvirke turisterhvervet i mange år frem. Den internationale luftfartsorganisation IATA forventer, at luftfarten og dermed en meget stor del af turisttrafikken tidligst i 2024 kommer tilbage til niveauet fra før coronakrisen (Læs: www.iata.org). En sådan udvikling vil have store konsekvenser for turismeerhvervet og transportsektoren. Den globale økonomiske krise påvirker også råvarepriserne, hvilket har betydning for minedrift både i forhold til efterforskningsaktiviteter men også igangsættelse af planlagte mineprojekter. Krisen har derfor indirekte en betydning for mulighederne for at udvikle en mere bred erhvervsstruktur som grundlag for en selvbærende økonomi.

I de følgende afsnit redegøres der nærmere for konjunkturudviklingen, og kapitlet indeholder også en ny konjunkturprognose. Den økonomiske politik diskuteres i kapitel 2. Datagrundlaget for dette kapitel er officielle statistiske opgørelser. Nedlukninger og øvrige restriktioner blev i de fleste lande gennem ført i marts-april måneder, og derfor er der på nuværende tidspunkt kun få statistiske observationer for perioden efter coronakrisen satte ind. I Økonomisk Råd (2020) diskuteres de umiddelbare effekter af nedlukningerne på basis af forskellige indikatorer.

1.1. Fiskeriet

Fiskeriet har haft en række gode år. Priserne på torsk var i 2019 mere end 80 pct. højere end i 2010, og priserne på hellefisk var 50 pct. højere mens priserne på rejer var fordoblet, jf. figur 1.2. Til sammenligning steg forbrugerpriserne i samme periode ca. 15 pct. Det gunstige prisniveau har med lidt variationer holdt sig til slutningen af 2019. Prisen på hellefisk faldt lidt i 1. kvartal 2020 i forhold til kvartalet før, men var fortsat højere end gennemsnitsprisen for 2019. Rejepriserne faldt i 1. kvartal 2020 til ca. 6 pct. under gennemsnitsprisen for 2019. Til gengæld steg torskeprisen til ca. 5 pct. over gennemsnitsprisen for 2019.

Det globale tilbageslag som følge af coronakrisen trækker i retning af lavere efterspørgsel efter bl.a. fiskeprodukter og dermed lavere fiskepriser. Hvor meget priserne vil falde afhænger af dybden og varigheden af coronakrisen. Fiskeriselskaberne forventer et prisfald i eksportpriserne på op til 20 pct. på de grønlandske fiskeprodukter, afhængig af arter og produkter, så længe pandemien varer. Det har i givet fald stor betydning for både ressourcerenteafgiften og for de øvrige afledte skatter fra fiskeriet. I Økonomisk Råds 2019-rapport blev det beregnet, at et fald i fiskepriserne på 20 pct. direkte vil reducere de offentlige indtægter med 232 mio. kr.; ressourcerenteafgifterne vil falde med 113 mio. kr., A-skatterne med 92 mio. kr. og selskabsskatterne med 27 mio. kr.

Mængdemæssigt var det grønlandske fiskeri i grønlandske farvande i 2019 ca. 12 pct. mindre end i 2018. Fangsterne af torsk faldt for tredje år i træk, og fangsterne af makrel blev mere end halveret i 2019 i forhold til året før. Til gengæld var fangsterne af rejer og hellefisk henholdsvis 9 pct. og 2 pct. højere end året før.

Fangsten af rejer har frem til juli 2020 været 7-8 pct. højere end samme periode 2019, hvilket kan hænge sammen med indsættelsen af nye trawlere. Mulighederne for en fleksibel udnyttelse af kvoterne kan også have betydning for den tidsmæssige placering af fangsterne. Rejefiskeriet er økonomisk set det vigtigste fiskeri i Grønland og er MSC-certificeret som bæredygtigt. Fangsten af hellefisk fra januar til juli 2020 var 6 pct. mindre end i samme periode 2019, mens fangsten af torsk var på omtrent samme niveau som forrige år.

Ifølge en langtidsprognose3 for perioden 2020 til 2029 fra OECD og FAO forventes en generel tendens til stigende fiskepriser, selvom der er en umiddelbar negativ effekt af coronakrisen.
3 OECD-FAO Agricultural Outlook 2020-2029, juli 2020, stats.oecd.org

1.2. Turisme

Turismen har også haft en række gode år frem til 2020. Der var fremgang i turismen i perioden 2015-2017 efter nogle år med stagnation eller tilbagegang. Den tendens blev brudt i 2018 for derefter at vende igen i 2019. I 2019 steg antallet af overnatninger foretaget af gæster fra udlandet med 4 pct. i forhold til året før, jf. figur 1.4. Antallet af flypassagerer i udenrigsflyvning har i adskillige år ligget nogenlunde konstant omkring 80.000 personer, men steg til lidt under 90.000 personer i 2017, men voksede til næsten 93.000 personer i 2018 og 2019.

Med den store afhængighed af udenlandske besøgende er turismebranchen særlig hårdt ramt af coronakrisen. Antallet af flypassagerer i udenrigsflyvning faldt med 86 pct. i 2. kvt. 2020 i forhold til samme periode året før, og antallet af overnatninger lå i 2. kvt. 2020 69 pct. under niveauet for 2019. Det meste af turismesæsonen baseret på udlændinge i år må på den baggrund anses for tabt.

Ud over de generelle hjælpepakker som blev indført i marts 2020, blev der i juni 2020 indført 2 nye hjælpepakker, som er målrettet virksomheder inden for turisme, og som skal skabe aktivitet i turisterhvervet. ”Aktivitetspakke til turisterhvervet” indeholder to dele: 1) rabatordninger for overnatninger foretaget af indenlandske turister og 2) rabatordninger for turoperatører. Den anden hjælpepakke ”Mobilitetspakken” giver mulighed for ruteoperatører at tilbyde rabat på interne billetter i Grønland mellem byer og bygder.

Hjælpepakkerne har været med til at holde hånden under turismeerhvervet i dele af landet, især i Sydgrønland. Men genopblussen af coronassmitte i mange lande har øget usikkerheden om fremtidsudsigterne for turismen. Den internationale luftfartsorganisation IATA forventer at luftfarten og dermed en meget stor del af turisttrafikken tidligst i 2024 kommer tilbage til niveauet fra før coronakrisen. Det må forventes at den usikkerhed også vil påvirke turismen i Grønland.

Naalakkersuisuts målsætning om at styrke turismeerhvervet er bl.a. kommet til udtryk i den nationale sektorplan for turisme fra foråret 2016 og stiftelsen af et oprindeligt 100 pct. selvstyreejet selskab, Kalaallit Airports A/S, til at anlægge, eje og drive nye eller større lufthavne i Qaqortoq, Nuuk og Ilulissat. De to internationale lufthavne, Nuuk og Ilulissat, er siden skilt ud i selskabet Kalaallit Airports International A/S, hvor den danske stat har en ejerandel på 1/3 og selvstyret en ejerandel på 2/3. Øget usikkerhed for turisterhvervet vil givetvis have betydning for planerne om byggeri af yderligere hotelkapacitet i tilknytning til lufthavnsprojekterme.

1.3. Råstofudvinding

Råstofudvinding befinder sig fortsat på et lavt blus i Grønland. Efter nedlukningen af guldminen i Sydgrønland i 2013 var der i nogle år ingen udvinding af mineralske råstoffer i Grønland, indtil LNS Greenland Gems begyndte at udvinde rubiner i nærheden af bygden Qeqertarsuatsiaat i sommeren 2017. Indtil videre har dette projekt med ca. 30 ansatte kun ført til beskeden eksport af ubearbejdede rubiner. Hudson Greenlands anorthositprojekt ved Kangerlussuaq fjorden har nogenlunde samme beskæftigelses-omfang i udvindingsfasen som rubinprojektet. Minen blev åbnet i september 2019, men produktionen er siden indstillet og forventes først igangsat igen, når refinansieringen er på plads.

Tanbreez Mining Greenland har i august 2020 fået en udnyttetilladelse til at udvinde sjældne jordarter ved Killavaat Alannguat i Sydgrønland. Anlæggelsesfasen forventes at tage 2-3 år og vil skabe omkring 80 lokale arbejdspladser i produktionsfasen. Der er fremskredne planer om udvinding af ilmenit ved den nedlagte bygd Moriusaq tæt ved Thule Air Base i projektet Dundas Ilmenite Titanium Project ved et datterselskab af Blue Jay Titanium Mining Company. Selskabet har indsendt en ansøgning om udnyttelicens, som vil være i høring indtil september 2020. Beskæftigelsen ved projektet ventes at blive 60-100 personer i driftsfasen.

Der blev i 2016 givet udvindingstilladelse til udvinding af zink og bly ved Citronen Fjord i Nordgrønland. Selskabet meldte ud i starten af 2020, at der arbejdes på en plan for at skaffe nødvendig kapital til projektet. Der er tale om et projekt med beskæftigelse til næsten 500 personer i driftsfasen, hvoraf kun et fåtal kan forventes at komme fra Grønland. Minen vil ligge meget langt fra alle beboede områder i Grønland.

Naalakkersuisuts målsætning om at gøre Grønland mere attraktiv for udvinding af kulbrinter udmøntede sig i en ny strategi for olie/gas-området for perioden 2020-2024, godkendt af Naalakkersuisut i januar 2020. På nuværende tidspunkt har et efterforskningsselskab ansøgt om godkendelse af op til 4 efterforskningsboringer på Jameson Land i Østgrønland. Såfremt der opnås tilladelse til dette, vil det være første gang siden Cairn Energys boreprogram i 2010/11, at der gennemføres et fuldt boreprogram.

Efterforskningsomkostninger afholdt i Grønland har været nedadgående siden 2010/11 med lidt variationer, jf. 1.5. Af figuren kan det ses, at Cairn Energys boreprogram gav sig udslag i investeringer i størrelsesorden 5 mia. kr. i 2010/2011.

Prisindeksene for en række mineralske råstoffer er faldet sidst i 2019 og i starten af 2020. I 2. kvartal i 2020 har priserne midlertidig rettet sig lidt op igen, se figur 1.6. Verdensbanken fremhæver i den årlige Commodity Markets Outlook fra april 2020, at der hersker ekstraordinær stor usikkerhed om både efterspørgsel og prisudvikling på markedet for råstoffer som følge af den globale coronakrise. Usikkerheden drejer sig alene om, hvor negativt gennemslaget er på råvaremarkederne. Konkret skønner Verdensbanken, at olieprisen vil være godt 40 pct. lavere i 2020 sammenlignet med 2019, mens priserne på metaller og mineraler i gennemsnit er 13 pct. lavere. Der ventes kun delvis genopretning af markedspriserne i 2021. Undtagelsen er guldprisen, som stiger i krisetider.

Råstofpriserne kan lægge en dæmper på nye investeringer i efterforsknings- og udvindingsaktiviteter. En anden begrænsende faktor kan være råstofselskabernes opfattelse af vilkårene for udvinding. En samlet vurdering kan findes i den private canadiske tænketank Fraser Institutes årlige oversigt af vilkårene for minedrift i forskellige lande og regioner. Der er tale om en spørgeskemaundersøgelse i branchen og der skal tages forbehold for, at kun få selskaber spørges. Det er dog bekymrende, at Grønland er faldet fra en placering i bedste fjerdedel i 2014 i selskabernes opfattelse af, hvor attraktive de forskellige landes politikker på mineområdet er (Fraser Institutes Policy Perception Index) til en placering i den dårligste halvdel i 2019.

1.4. Investeringer

Traditionelt har selvstyrets anlægsinvesteringer via træk på Anlægs- og Renoveringsfonden udgjort en stor del af de samlede bygge- og anlægsinvesteringer. I takt med, at andre investorer er kommet til, og selvstyret i højere grad foretager sine investeringer via selskaber, er betydningen af trækkene på Anlægs- og Renoveringsfonden for de samlede investeringer aftaget. I 2018 udgjorde disse træk kun lidt omkring 18 pct. af de samlede bygge- og anlægsinvesteringer i henhold til nationalregnskabet mod tæt ved 40 pct. i 2011 og 2012. Fremadrettet er der ikke udsigt til at trækkene på Anlægs- og Renoveringsfonden kommer til at udgøre en større andel af de samlede investeringer, da finanslovsforslaget indeholder udsættelse af anlægsaktiviteter via tilbageførsel af midler fra fonden, jf. kapitel 2.

Potentielle bygherrer melder om vanskeligheder ved at få projekter sat i gang, og det er et af flere tegn på, at kapacitetsudnyttelsen i bygge- og anlægssektoren er høj. Igangsættelse af store projekter risikerer derfor i den aktuelle situation hurtigt at skabe flaskehalse med stigende omkostninger eller udskydelse af andre aktiviteter til følge.

Vurderet ud fra realkreditinstitutternes udlån i Grønland har aktiviteten ved byggeri af ejerboliger i de seneste år været ret beskeden, jf. figur 1.7. De samlede udlån til ejerboliger har været nogenlunde konstante svarende til, at der har været nye udlån af samme omfang som afdragene på gamle, da tabene på disse udlån er forsvindende små.

De gunstige tider i fiskeriet har ført til øgede investeringer i alle fartøjstyper og i udstyr. Flere rederier indsatte i løbet af 2019 nybyggede trawlere i det havgående fiskeri. Det giver en mulighed for at tilrettelægge fiskeriet mere rationelt og dermed bidrage til at øge indtjeningen i fiskeriet i fremtiden. Skibene er blandt andet produceret i Spanien og investeringerne i skibene har samlet set øget importen med omkring 1,6 mia. kr. i 2019.

I perioden 2019-2024 anlægges de nye internationale lufthavne i Ilulissat og Nuuk. Mens anlæggelsen af lufthavne pågår, vil der blive investeret i omegnen 700 mio. kr. om året. Selv om arbejdskraften til gennemførelse af lufthavnsprojekterne i høj grad ventes at komme udefra, vil projektet givetvis kaste afledte effekter af sig til støtteerhverv.

Byggeriet af lufthavnene i Nuuk og Ilulissat er gået i gang. Den oprindelige plan var, at begge lufthavne skulle tages i brug i 2023. Men dårligt vejr og coronasituationen har imidlertid forsinket projektet med op til 12 måneder. Indsatsen koncentreres i første omgang i Nuuk, hvor flytning af mandskab og materiel fra Nuuk til Ilulissat først forventes at ske i 2022. Lufthavnen i Qaqortoq bliver ligeledes forsinket, da det ikke er lykkedes Kalaallit Airports at forhandle sig frem til et tilbud inden for selskabets økonomiske rammer. Der arbejdes på en udbudsrunde til næste år med færdiggørelse i 2024.

Den samlede finansieringsplan for lufthavnene er på 3,7 mia. kr. Kalaallit Airports meldte ud i årsrapporten for 2019, at budgetterede investeringer i 2020 forventedes at være på 700 mio. kr. Men forsinkelserne har bl.a. betydet, at byggeriet af bygningerne i Nuuk ikke kan igangsættes som oprindeligt planlagt, og investeringsrammen for 2020 må derfor forventes at blive mindre end planlagt.

1.5. Forbrug

Det private forbrug er stigende. Dele af det private forbrug kan belyses med detailomsætningen i de tre største detailkæder, jf. figur 1.8. Detailomsætningen var i 2019 4,3 pct. højere end i 2018. I samme periode var forbrugerprisindekset voksede med 2,4 pct., og den mængdemæssige fremgang bliver derfor på knap 2 pct. Væksten i detailomsætningen fortsatte i 2. kvartal 2020 efter at have stagneret i 1. kvartal 2020. Da en meget stor del af forbrugsvarerne importeres, har udsving i det private forbrug mindre betydning for konjunkturudviklingen end i de fleste andre lande, mens investeringer og eksport er af større betydning for de økonomiske udsving.

Værdien af de importerede motorkøretøjer og lystbåde er steget kraftigt i de seneste år, jf. figur 1.9. I 2019 er importen af biler faldet, mens importen af lystfartøjer er steget. Det er endnu en indikation på en stærk forbrugs- og indkomstudvikling.

Som tidligere nævnt under afsnit 1.2, blev der i juni 2020 indført 2 nye hjælpepakker, som giver turismeoperatører mulighed for at give rabat på overnatninger, ture samt billetter til interne rejser i Grønland. Disse tiltag vil formentlig give sig udslag i yderligere stigning i forbruget i 3. kvartal 2020.

Endelig har der i de senere år været en stagnation i pengeinstitutternes udlån til husholdningerne, jf. figur 1.10. I 2. kvartal 2020 var udlånene til husholdningerne faldet med ca. 1 pct. end året før. Det er et sikkert tegn på, at det voksende forbrug generelt ikke er lånefinansieret.

1.6. Aktivitetsudviklingen og beskæftigelse

Med den globale coronakrise er der udsigt til omtrent økonomisk nulvækst i 2020. Tabel 1.2 viser de centrale nøgletal i prognosen. Udviklingen i de enkelte efterspørgselskomponenter, dvs. privat forbrug, investeringer, eksport og import, er behæftet med ekstra stor usikkerhed. Det store fald i eksporten hænger især sammen med fald i aktiviteten inden for hotel og turisme, da markant færre udlændinge vil besøge landet i år. Hertil kommer en moderat mængdetilpasning i fiskeriet, som også påvirker eksporten negativt. Forbruget ser ud til at kunne fastholde sit niveau fra 2019 trods en periode med nedlukning og ændringer i forbrugsadfærden. Det er en væsentlig årsag til, at gennemslaget af coronakrisen kan blive mindre i år end tidligere vurderet. Investeringerne ligger omtrent uændret og på et højt niveau understøttet af bl.a. bygge- og anlægsinvesteringerne i de nye lufthavne og byggeaktiviteten i Nuuk.

Vækstudsigten i år er mere usikker end normalt. Dybden og varigheden af tilbageslaget er stadig ukendt og meget kan ændre sig hen over efteråret og vinteren. Hvis den hjemlige efterspørgslen overrasker positivt kan væksten i den grønlandske produktion bliver lidt højere end vurderet i denne prognose. Muligheden for et større fald i produktionen er også til stede, hvis husholdningerne holder igen med forbruget og virksomhederne med investeringsplanerne.

Nulvækst i 2020 er ensbetydende med, at Grønland ikke som mange andre lande oplever en egentlig recession som følge af coronakrisen. Uændret aktivitetsniveau fra 2019 til 2020 skal imidlertid også ses i sammenhæng med, at der i efteråret 2019 blev forventet en vækst på 3.8 pct. i aktiviteten i 2020. Økonomien er således ramt af coronakrisen, men ikke så hårdt, at det betyder en egentlig recession.

Væksten i 2021 er i nogen grad præget af genopretning, hvor en forventet gradvis normalisering inden for turisme, hotel og service kan styrke udlændinges forbrug i Grønland (eksport i nationalregnskabet) og det private forbrug. Samlet set kan væksten blive omkring 2 pct. næste år. Det markante internationale tilbageslag indebærer, at aktiviteten ved udgangen af 2021 vil være mindre end forventet før coronakrisen.

Nulvækst i år vil indebære en fald i beskæftigelsen. I udgangssituationen var der imidlertid udbredt mangel på arbejdskraft og tilsvarende stort behov for udenlandsk arbejdskraft. En økonomisk opbremsning vil reducere det behov, og stigningen i ledigheden i år kan derfor blive begrænset. Hjælpepakkerne til erhverv og arbejdsmarkedet er også med til at mindske effekten på arbejdsmarkedet af coronakrisen.

Aktuelle vurderinger af arbejdsmarkedet må baseres på antallet af registrerede arbejdssøgende. Det antal er faldet kraftigt siden starten af 2016, se figur 1.11. Faldet er kraftigst i byerne og vedrører især jobklare personer. I juli 2020 blev 1.777 personer registreret som arbejdssøgende, hvilket er en stigning på 117 personer i forhold til samme måned året før. Personer som er hjemsendt med lønkompensation til private virksomheder registreres ikke som arbejdssøgende. Statistikken er en optælling af de personer, der i løbet af en måned på et eller andet tidspunkt har henvendt sig til kommunen med arbejdsløshed som et problem. Statistikken påvirkes derfor af den administrative praksis i kommunerne og udsving en enkelt måned skal fortolkes varsomt. Indtil videre tyder tallene dog ikke på væsentlig gennemslag af coronakrisen på arbejdsmarkedet.

Grønlands Statistik offentliggør en årlig registerbaseret statistik over ledigheden blandt de fastboende 18-64- årige. Statistikken er det tætteste, man kan komme på noget, der er sammenligneligt med andre landes ledighedsstatistikker. Statistikken inkluderer ikke personer, der i samme måned har haft lønnet arbejde og har meldt sig som arbejdssøgende. Antallet af ledige i 2018 var 1.582 svarende til en arbejdsløshed på 5,8 pct. af arbejdsstyrken mod 6,8 pct. i 2017 og 7,3 pct. tilbage i 2016.

Antallet af registrerede arbejdssøgende har i de senere år fulgt udviklingen i den gennemsnitlige ledighed i den registerbaserede statistik ret nøje, idet det månedlige gennemsnit for de registrerede arbejdssøgende har været 900-1.000 personer højere end ledighedsstatistikkens gennemsnitlige ledighed pr. måned i alle årene fra 2012 til 2018. Kombineret med en antagelse om en nogenlunde uændret arbejdsstyrke giver en mekanisk fremskrivning en ledighedsprocent på 4,8 pct. i 2019 og på 5,4 pct. i 2020, se figur 1.12.

Sammenfattende viser statistikker og indikatorer, at beskæftigelsen har været støt stigende og ledigheden faldende siden 2014. Den udvikling er midlertidig ophørt i 2020, men tilbageslaget på arbejdsmarkedet er markant mindre end i andre lande. Med udsigt til fornyet fremgang i 2021 kan presset på arbejdsmarkedet hurtigt genopstå og dermed også behovet for at øge arbejdsstyrken eller tilkalde mere udenlandsk arbejdskraft.

Hovedudfordringerne på arbejdsmarkedet er stadig primært af strukturel karakter. Arbejdsløsheden er særlig stor blandt personer uden uddannelse efter folkeskolen. Registeropgørelsen for 2017 viser, at arbejdsløsheden for denne gruppe var 11,0 pct. mod 3,2 pct. for personer med en erhvervsuddannelse og 0,5 pct. for personer med en langvarig uddannelse. Det er desuden sværere at reducere arbejdsløsheden for personer uden uddannelse efter folkeskolen.

Kapitel 2 Aktuel økonomisk politik

Coronakrisen har på kort tid markant ændret vilkårene for den økonomiske politik. I takt med smittespredning og nedlukninger i andre lande, blev det også nødvendigt at pålægge en række restriktioner med hel/delvis nedlukning af visse aktiviteter her i landet. Samtidig blev der introduceret hjælpepakker for at afbøde nedlukningernes økonomiske konsekvenser for virksomheder og lønmodtagere.

Smittespredningen er bragt under kontrol, selvom der løbende er en eksponering for smitte udefra, og hovedparten af nedlukningsreguleringerne er ophævet igen. Der er dog stadig en betydelige usikkerhed omkring corona-pandemien og risikoen for ny smitte, som kan nødvendiggøre nye reguleringer. Trods den delvise genåbning af økonomien vil der være økonomiske effekter, der rækker langt frem i tid, og som afhænger både af den sundhedsmæssige og økonomiske udvikling i omverdenen. De økonomiske konsekvenser kommer som følge af faldende forbrug og investeringer i en lang række lande samtidig. Spørgsmål om risiko for smitte, nedlukninger, karantæne osv. kan få forbrugerne til at holde igen. Det kan påvirke den generelle efterspørgslen og bremse virksomhedernes investeringsplaner. Da denne udvikling sker samtidig i mange lande kan effekterne for den globale økonomi blive store, jf. kapitel 1, og den kan få en betydelig negativ betydning for specifikke sektorer som fx transport og turisterhvervene.

Denne udvikling påvirker den økonomiske politik via dels de direkte økonomiske konsekvenser af coronakrisen som følge af hjælpepakker m.m. og dels effekter på mulighederne for at tilvejebringe et bredere erhvervsgrundlag. Transport, turist og minedrift kan blive påvirket i betydeligt omfang men deraf følgende konsekvenser for at udvikle disse erhvervsområder. Disse udfordringer kommer oven i allerede kendte udfordringer i forhold til særligt uddannelse og sociale forhold samt en løsning af holdbarhedsproblemet i de offentlige finanser grundet en aldrende befolkning. Udviklingen har således på en række områder forstærket kravene til den økonomiske politik.

2.1. Udviklingen i de offentlige finanser

Vendingen i den økonomiske udvikling påvirker Landskassen. Der er stigende udgifter til blandt andet hjælpepakker og sundhedsvæsenet. En afmatning med stigende ledighed vil også øge udgifterne til sociale ydelser. Der kan dog på andre områder være besparelser pga. mindre aktivitet. På indtægtssiden må der forventes et fald i provenuet fra skatter og afgifter, herunder ressourcerenteafgiften, jf. diskussionen i kapitel 1. Indtægtssiden understøttes dog af, at bloktilskuddet samt tilskud fra EU ikke er påvirket af konjunktursituationen.

Landskassen har i årene 2015-2019 udvist overskud, jf. figur 2.1. Overskuddet i 2019 blev større end tidligere skønnet grundet de gunstige konjunkturer. Coronakrisen forårsager en skarp vending i de offentlige finanser. Det er på nuværende tidspunkt forbundet med betydelig usikkerhed at skønne over effekterne på de offentlige finanser i 2020. Et foreløbigt og usikkert skøn viser, at underskuddet i 2020 kan blive i nærheden af 500 mio. kr. Der har været direkte udgifter knyttet til coronakrisen på et skønnet niveau omkring 265 mio. kr. til sundhedsvæsenet, hjælpepakker og nødbeflyvning. Sidstnævnte udgør ca. 75 pct. af disse udgifter. Samtidig vil der være et fald i skatte-og afgiftsprovenu, indtægter i Mittarqarfiit og udbytter i et niveau omkring 330 mio. kr., hvoraf faldet i ressourcerenteafgifter udgør omkring 125 mio. kr. Disse opgørelser er behæftet med betydelig usikkerhed på nuværende tidspunkt, men Landskassen undgår ikke at bliver påvirket i et meget væsentligt omfang.

I forslaget til Finanslov 2020 forventes et underskud på de offentlige finanser i 2021, og en efterfølgende opstramning. For årene 2021-2024 vil der være et underskud på 175 mio. kr., men der opnås balance over årene 2022-2024 samlet set. For at realisere dette indeholder finanslovsforslaget besparelser og effektivisering i den offentlige sektor.

Der er endnu ikke klarhed over, hvorledes coronakrisen påvirker kommunernes økonomi. Tilsyneladende er kommunernes skatteindtægter ikke ramt i stort omfang, hvilket afspejler, at krisen ikke har vist sig at være så dyb som først antaget. Da krisen vil have effekter ud over 2020, kan kommunernes økonomi dog blive udfordret.

Coronakrisen påvirker Landskassen negativt. Selvom finanslovsforslaget ikke opfylder kravet om, at der på gennemsnit skal være balance eller overskud på de offentlige finanser er der gode argumenter for i en krisesituation at lade fravige dette princip. På den måde er det muligt at understøtte økonomien og føre en mere lempelig finanspolitik. Det gør krisen mindre dyb end det ville være tilfældet, hvis udgifter og indtægter skulle tilpasses for at sikre budgetbalance. Mulighederne for at føre en sådan politik er netop skabt ved i en årrække at have ført en ansvarlig budgetpolitik og dermed undgået en gældsopbygning. I de gode år inden coronakrisen er der dog ikke bygget store stødpuder op, og derfor får coronakrisen store implikationer for den økonomiske politik.

Det er helt afgørende at fastlægge en plan, så de offentlige finanser igen kommer i balance, og at der ikke oparbejdes en større gæld. Forslaget til Finanslov indeholder som nævnt en plan for at opnå budgetbalance over årene 2022-24. Da det endnu ikke er fuldt overblik over krisens dybde og varighed kan tilpasningsbehovet bliver større end lagt til grund for finanslovsforslaget.

Selvstyret har også en betydelig risikoeksponering via selvstyreejede selskaber, som skal medtages i vurdering af frihedsgraderne i den økonomiske politik. En negativ økonomisk udvikling i et eller flere af disse selskaber kan få store konsekvenser for Landskassen. Den samlede nettorentebærende gæld – hvor gælden i de Selvstyreejede selskaber er medtaget - forventes at øges fra 3,6 mia. kr. i 2020 til 4,2 mia. kr. i 2023.

Finansloven indeholder nogle merudgifter knyttet til reformtiltag, herunder indførelse af beskæftigelsesfradraget og en nedsættelse af selskabsskatten fra 30 til 25 pct. Forslaget indeholder også besparelser blandt andet som følge af ibrugtagning af betalingssystemet Ilanngaassivik. Finanslovsforslaget indeholder endvidere ingen pris- og lønregulering af drifts- og tilskudsbevillinger, svarende til en årlig budget besparelse på ca. 75 mio. kr. Det vil være en stor udfordring at realisere dette uden konsekvenser for kvalitet eller omfang af offentlig opgaveløsning. Samtidig er der ikke rum for nye udgiftskrævende tiltag eller forslag. I finanslovsforslaget er der ikke afsat midler til eventuelle hjælpepakker rettet mod erhvervsliv/beskæftigelsen.

Krisen skaber et behov for at genoprette Landskassens økonomi. Det vil kræve, at der i en årrække sikres et overskud både for at afvikle gæld og oparbejde stødpuder som beredskab til eventuelle fremtidige kriser. Samtidig er der et uløst holdbarhedsproblem for de offentlige finanser som følge af en aldrende befolkning, jf. afsnit 2.3. Implikationerne af coronakrisen kommer oven i denne udfordring og øger derfor kravene til styringen af de offentlige finanser. Som diskuteret ovenfor er udfordringen reelt større, da vedligeholdelsesefterslæb ikke direkte fremgår af de traditionelle opgørelse af de offentlige finanser.

Landskassens likviditet er et særskilt spørgsmål. Da der har været stor usikkerhed knyttet til krisen omfang, har der også være stor usikkerhed om likviditetstrækket. Da krisen indtil videre har været mindre dyb end frygtet tidligere, har trækket på likviditeten også været mindre. Minimumskravet til likviditeten har ikke været udfordret. Fremadrettet vil der derimod være et behov for at sikre mulighed for låneoptag grundet dels de forventede underskud og andre forskydninger af betydning for likviditetsudvikling. I finanslovsforslaget vurderes det, at en kreditadgang på 1,0 mia. kr. vil give tilstrækkelig sikkerhed. I finanslovsforslaget foreslås en bemyndigelse til at optage kreditter for 1,5 mia. kr. Det er vigtigt at sikre en sådan låneadgang, så Landkassen ikke kommer til at stå med likviditetsproblemer, hvilket vil forstærke krisen.

2.2. Coronakrisen og hjælpepakker

Som reaktion på coronakrisen er der indført hjælpepakker for erhvervslivet og lønmodtagere. Formålet med pakkerne er at understøtte virksomheder og lønmodtagere i de situationer, hvor de økonomiske muligheder er påvirket af nedlukningerne for at begrænse risikoen for smittespredning. Tilsvarende pakker er indført i mange andre lande.

Erhvervshjælpepakker omfatter dels en ”akutpakke” for private virksomheder inden for hotel, restauration samt visse serviceerhverv og dels en ”generel erhvervspakke” for virksomheder i andre sektorer, herunder fiskerisektoren, anlægsbranchen og transportsektoren m.fl.

Virksomheder med et fald i omsætningen på mindst 30 pct. kan få kompensation for direkte aflysninger eller for virksomhedens faste udgifter (samlet maks. 1 mio. kr. per virksomhed pr måned). Der er oprindeligt afsat 50 mio. kr. til akutpakken og 100 mio. kr. til den generelle erhvervspakke.

Der er endvidere oprettet en lånemulighed for private virksomheder. Staten har tilbudt, at små og mindre virksomheder (SMV’er) i Grønland bliver omfattet af statens garantiordning for SMV’er, ligesom Grønland er omfattet af statens hjælpepakke rettet mod store virksomheder. Med ordningen indfører staten en garantiordning for 70 pct. af bankernes udlån til virksomheder, der kan dokumentere et omsætningstab på over 50 pct. som følge af Covid-19. Endvidere er frister for betaling af skatter og afgifter m.v., forlænget for at styrke virksomhedernes likviditet.

Arbejdsmarkedspakken omfatter tiltag til at understøtte arbejdstagerne. Virksomheder kan ved hjemsendelse af fastansatte medarbejdere modtage lønkompensation. Det forudsætter hjemsendelse af mindst 30 pct. af ansøgers medarbejdere i lønkompensationsperioden eller 25 medarbejdere. Der kan gives kompensation på 90 pct. af lønudgiften, dog højest svarende til 20.190 kr., pr. 30 dages lønkompensationsperiode pr. medarbejder. Medarbejderen skal afholde 5 feriedage/afspadsering for hver 30-dages lønkompensationsperiode. Der er afsat 107 mio. kr. til ordningen.

Det samlede træk på erhvervshjælpepakkerne (inklusive lån) er der medio august opgjort til godt 43 mio. kr., hvoraf cirka halvdelen er gået til turismeerhvervet. Ultimo juli 2020 er der udbetalt støtte for et samlet beløb på godt 7 mio. kr. til lønkompensationsordningen, og lån for ca. 7 mio. kr. Trækkene på ordningerne er mindre end forventet, og afspejler et mindre behov end først antaget. Tilskuddene er især gået til hotel- og restaurationsvirksomheder, transportsektoren, detailhandelsvirksomheder, serviceerhverv (herunder rejsebureauer, turoperatører og anden turismevirksomhed) samt kultur, forlystelser og sport.

Ordningerne var oprindeligt gældende i perioden 1. marts 2020 til den 30. juni 2020, men er efterfølgende forlænget, så de løber til og med den 30. september 2020. Støtteperioden er dermed udvidet fra 3 til 7 måneder. Samtidig er kompensationen for de faste udgifter ændret til en lineær model, så der gives en kompensation svarende til det beregnede omsætningstab og med en øvre grænse for kompensationen. Med et fald i omsætningen på 50 pct., kompenseres 50 pct. af de faste udgifter, og kompensationen kan ikke overstige 80 pct. Overgangen til den lineære model er et klart fremskridt, da det giver en bedre incitamentsstruktur.

Der er endvidere indført ”aktivitetspakker” for turisterhvervet for at understøtte indenlandsk turisme i en situation med rejserestriktioner og færre udenlandske turister, men også begrænsede muligheder for herboende for at holde ferie i udlandet (staycation). Ordningen indeholder rabatter på overnatninger og turistture. COVID-19 rabatten for overnatninger refunderes med op til 500 kr. COVID-19 rabatten for turistture refunderes med op til 300 kr., jf. også diskussionen i kapitel 1.

Som en del af hjælpepakkerne har virksomheder i særligt hårdt ramte brancher fået udsat betalingsfristen for afregning af indeholdte A-skatter samt arbejdsmarkedsafgift for månederne april, maj, juni og juli. Betalingerne skubbes 3 måneder til henholdsvis juli, august, september og oktober. Offentlige selskaber med aktiviteter i disse brancher kan søge om udsættelse af betalingerne. Der er givet mulighed for at udvide ordningen til andre erhverv.

En udskydelse af skatte- og afgiftsbetalinger svarer til et lån og er en smidig måde at sikre mere likviditet for de pågældende virksomheder. Forskydningen af betalingerne er dog relativt begrænset, og nogle virksomheder må forventes at have svært ved at håndtere disse betalinger i den sidste del af året sammen med de normale skatte- og afgiftsbetalinger. Der kan være behov for at sprede betalingerne ud over en længere periode. Generelt er det hensigtsmæssigt med lån frem for direkte støtte, da markedsmekanismen dermed ikke forvrides i samme omfang. Ulempen ved en generel udskydelse af skatte- og afgiftsbetalinger er, at det sker uden kreditvurdering. Der er derfor også en risiko for, at der oparbejdes en skattegæld, som nogle virksomheder ikke vil kunne honorere. Desto mere vidtgående ordningen er, desto større problemer kan der opstå herved. Garantiordninger, fx for SMV med garanti for 70 pct. af lånene, lider ikke i samme udstrækning af det problem, da der sker en kreditvurdering (andre kreditgivere løber en risiko for 30 pct. af lånene).

En foreløbig opgørelse viser, at henstand af betaling for betaling af skatter for februar frem til ultimo juni har omfattet (efter ansøgning) godt 20 mio. kr., hvoraf der stadig er en restance på 1,2 mio. kr. ved udgangen af juli.

Hjælpepakkerne har været nødvendige i den helt særlige situation, der opstod som følge af nedlukningsrestriktionerne. Det er imidlertid en helt særlig type økonomisk politik, og det er forbundet med flere problemer at give virksomheder støtte til dækning af faste udgifter og støtte ved hjemsendelse af medarbejdere. Grundlæggende sætter det væsentlige dele af markedsmekanismen ud af kraft.

Kriterierne for støtte er baseret enten på nedgang i omsætning eller hjemsendelse af medarbejdere og dermed en sammenligning mellem situationen nu og før krisens start. Desto længere tid der forløber, desto mere problematisk bliver denne opgørelse, da den har en tendens til at fastfryse en historisk situation. Økonomien er imidlertid hele tiden i bevægelse med omstillinger og tilpasninger, og denne dynamik låses med fastholdelse af pakkerne i en lang periode. Selvstyret kan ikke understøtte virksomhederne permanent, og en lang støtteperiode indebærer en risiko for fastlåsning af ressourcer i urentable erhvervsaktiviteter og mindsker økonomiens tilpasningsdynamik.

Derimod er der et behov for særlige længerevarende tiltag for turismesektoren grundet de særlige vilkår i denne branche og for at modvirke, at erhvervet kastes ud i en langvarig krise. Disse tiltag bør være målrettet de enkelte virksomheder for at sikre, at den nødvendige kapacitet og infrastruktur opretholdes, tiltagene bør være midlertidige med en fast udløbsdato og med et klart incitament for virksomheder for at udvikle nye forretningsområder.

Det er vigtigt, at hjælpepakkerne kun er rettet mod de erhverv, der som følge af corona-reguleringer har fået erhvervsgrundlaget begrænset. En række andre erhverv kan være påvirket af den generelle afmatning, der følger af coronakrisen. Det gælder også i et vist omfang fiskeriet. Det er imidlertid effekter, der ikke direkte kan henføres til grønlandske reguleringer, og som er drevet af ændringer i den globale konjunktursituation. Disse udsving er ikke anderledes og har heller ikke et omfang, der adskiller sig fra traditionelle konjunktursvingninger, og er dermed almindelige forretningsrisici. Det vil være et principielt stort og problematisk skridt, hvis sådanne udsving skal håndteres via hjælpepakker. Det vil også som minimum forudsætte, at disse erhverv i gode tider må bidrage med mere til Landskassen. Situationen i fiskeriet understreger imidlertid de store problemer, der følger af at tillade en for stor tilgang til erhvervet i gode tider. Det skaber en situation, hvor mange bliver afhængige af indkomster fra fiskeriet, og dermed skabes grundlaget for politisk pres for støtte i nedgangstider. Når der på kort sigt tillades et fiskeri over det bæredygtige niveau, får det en yderligere negativ konsekvens for den økonomiske bæredygtighed ved at ressourcer fastlåses i erhvervet og et politisk pres for støtte og dermed belastning af de offentlige finanser.

Hjælpepakkerne er en utraditionel form for økonomisk politik, der ikke normalt vil blive taget i anvendelse for at understøtte den økonomiske aktivitet. Derfor bør de udfases hurtigst muligt, og eventuelle behov for at understøtte aktiviteten må gøres via traditionelle finanspolitiske instrumenter og arbejdsmarkedspolitikken.

2.3. Aldringen af befolkningen øger de offentlige udgifter

Der er sket et betydelig styrkelse af de offentlige indtægter under højkonjunkturen, som har resulteret i overskud på de offentlige finanser i de senere år. Indtægterne vil også fremover gå op og ned med konjunkturerne. Udgifterne vil derimod med stor sikkerhed gå én vej, nemlig opad i takt med aldringen af befolkningen. Antallet af ældre vil stige, også relativt til befolkningen i den erhvervsaktive alder, og det vil øge de offentlige udgifter markant. Økonomisk Råds analyser af denne udvikling viser, at aldringen øger de offentlige udgifter mellem 5 og 6 procentpoint af bruttonationalproduktet. Det svarer til, at de offentlige udgifter vil stige med ca. 1 mia. kr. mere end de offentlige indtægter frem mod 2035. Ved uændret økonomisk politik vil de offentlige udgifter derfor løbe fra indtægterne og resultere i systematiske offentlige underskud, se figur 2.2.

Fremskrivningen viser, at det er vigtigt følge op på reformkravene i Holdbarhed- og Vækstplanen, så de offentlige finanser varigt kan styrkes med 1 mia. kr. frem mod 2030. Det handler både om at effektivisere den offentlige administration, og at bringe flere fra offentlig forsørgelse til selvforsørgelse gennem reformer af arbejdsmarkedet. Hver gang én offentlig ansat kan frigøres til privat ansættelse med samme løn vil det styrke de offentlige finanser med 315.000 kr. i gennemsnit. Og hver gang én person kan flyttes fra at modtage offentlig hjælp til at være selvforsørgende med en arbejdsindkomst svarende til SIK mindsteløn vil de offentlige finanser blive styrket med knap 120.000 kr.

Præcis hvordan Grønlands økonomi vil udvikle sig over de næste årtier vil afhænge af mange forhold. Flere med uddannelse, ny infrastruktur, nye erhvervsmuligheder og ændringer i befolkningssammensætningen vil præge den økonomiske udvikling. Økonomisk Råd og Finansdepartementet arbejder sammen med den danske DREAM-gruppe på at udvikle en model for Grønlands langsigtede økonomiske udvikling og de offentlige finanser. Det vil være et vigtigt fremadrettet reformværktøj, der bl.a. kan belyse effekter af uddannelsespolitik, skattepolitik, arbejdsmarkeds- og socialpolitik mv.

2.4 Kravene til den økonomiske politik

Den økonomiske situation er på grund af coronakrisen på kort tid blevet ændret markant. Både de kortsigtede og mere langsigtede krav og behov sætter snævre rammer for den økonomiske politik.

Krisen skaber et behov for at genoprette Landskassens økonomi. Det vil kræve, at der i en årrække sikres et overskud både for at afvikle gæld og oparbejde stødpuder som beredskab til eventuelle fremtidige kriser. Samtidig er der et uløst holdbarhedsproblem for de offentlige finanser som følge af en aldrende befolkning, jf. afsnit 2.3. Implikationerne af coronakrisen kommer oven i denne udfordring og øger derfor kravene til styringen af de offentlige finanser. Som diskuteret ovenfor er udfordringen reelt større, da vedligeholdelsesefterslæb ikke direkte fremgår af de traditionelle opgørelse af de offentlige finanser.

Situationen stiller således krav om overskud i en periode samtidig med at der skal gennemføres reformer for at løse holdbarhedsproblems. Den økonomiske politik har i en årrække være planlagt under et balancekrav til de offentlige finanser, men det skal fremadrettes erstattes af et overskudsmål. Et pejlemærke for løsning af holdbarhedsproblemet har været Holdbarheds- og vækstplanen, men der er hidtil kun taget få konkrete initiativer til at løse problemet. I lyset af den nye situation er der et stort behov for at få udarbejdet en ny langsigtet plan, så snart der er overblik over de umiddelbare konsekvenser af coronakrisen.

Situationen forværres yderligere af, at strategien med at udvikle en flerstrenget økonomi via turisme og råstoffer sættes tilbage. Udviklingen i turismen afhænger ikke alene af rejserestriktioner men også af forbrugernes reaktioner på coronasituationen. Selv med en genåbning af trafikken er det uklart, hvordan turismemønstrene vil være påvirket. Det afhænger blandt andet af, hvorvidt der er fundet effektive behandlingsformer eller en vaccine. Ellers kan risiko for smitte og karantæne holde efterspørgslen tilbage.

Råstofsektoren er også umiddelbart påvirket af nedlukningen, da det blandt andet medfører udsættelse af efterforskningsaktiviteter. Hertil kommer betydningen af den globale økonomiske krise for råstofpriserne, og en langvarig global økonomiske krise kan få store konsekvenser for mulighederne for at udvikle råstofsektoren. Krisen har således øget økonomiens sårbarhed, og derfor er initiativer nødvendige.

Ifølge forslaget til Finanslov vil Naalakkersuisut særligt prioritere at reducere antallet af unge i ungemålgruppen (hverken i beskæftigelse eller under uddannelse), generelle forbedringer på uddannelsesområdet (herunder reduktion af frafald, højere gennemførelsesprocenter) og en mere aktiv arbejdsmarkedsindsats med fokus på at dække behovet for lærepladser, skabelse af øget mobilitet og mere synlige og klare rådighedsforpligtelser.

Disse prioriteringer er velbegrundede og kan bidrage til at skabe lige muligheder, mindske uligheden, forbedre de offentlige finanser og styrke mulighederne for en selvbærende økonomi.

Behovet for særlige initiativer på uddannelsesområdet har været diskuteret i gennem længere tid. I forslaget til finansloven for 2019 blev der lagt op til en uddannelsesreform for at skabe et mere sammenhængende uddannelsessystem. Rapporten ”Et sammenhængende og fleksibelt uddannelsessystem” har netop været i høring, men der er fortsat langt til konkrete politiske beslutninger. Udskydelse af helt nødvendige reformer på uddannelsesområdet har store implikationer både for de berørte generationer af børn og unge, men også for samfundsøkonomien. Et løft i uddannelsesniveauet er en helt afgørende forudsætning for en mere selvbærende økonomi.

Uddannelsesområdet skal have politisk topprioritet. Problemstillingerne på uddannelsesområdet, og ikke mindst folkeskolen, er velkendte og gennemanalyserede. Den afgørende begrænsning for fremskridt på uddannelsesområdet er ikke de institutionelle rammer for uddannelsessystemet. Problemerne ligger snarere i kvaliteten i undervisningen; at mange elever ikke får de grundlæggende faglige forudsætninger i folkeskolen, og dermed muligheder for at få gode afgangsresultater og for at komme videre i uddannelsessystemet. Udfordringen er at sætte ind i forhold til disse problemer, og sikre et samarbejde mellem forældre, lærere og politikere, som kan resultere i reelle forbedringer på området. Umiddelbart kan der formuleres konkrete indlæringsmål til folkeskoleelever. Udviklingen på dette område bør nøje overvåges, og manglende målopfyldelse må straks føre til handling. Der er også andre udfordringer i uddannelsessystemet, og disse kan behandles sideløbende. Dette gælder især den store gruppe af unge, der ikke kommer i gang med en uddannelse efter folkeskolen. Men overvejelser om de institutionelle rammer bør ikke bremse for helt nødvendige tiltag, der kan tages i dag.

Problemerne på uddannelsesområdet og det sociale område er velkendte og har været analyseret i forskellige sammenhænge. Der er et stort behov for at komme fra overordnede overvejelser og frem til formulering af konkrete handlingsplaner, med inddragelse af de relevante partnere som bl.a. kommuner, erhvervslivet, lærer/pædagoger osv.

Kapitel 3 Offentlig sektor – effektivisering og produktivitet

Den offentlige sektor spiller en stor økonomisk rolle. De samlede offentlige udgifter udgør 60 pct. af bruttonationalproduktet, og 40 pct. af de beskæftigede er ansat i den offentlige sektor. Der er derfor god grund til løbende at vurdere den offentlige sektor; løses de rigtige opgaver, og gøres det bedst muligt?

Relevansen af disse spørgsmål forstærkes af, at befolkningens alderssammensætning i de kommende år ændres markant. Antallet af ældre vil stige, også relativt til befolkningen i den erhvervsaktive alder, og det vil øge de offentlige udgifter markant, se afsnit 2.4. Økonomisk Råds analyser af denne udvikling viser, at aldringen øger de offentlige udgifter mellem 5 og 6 procentpoint af bruttonationalproduktet. Ved uændret økonomisk politik vil de offentlige udgifter løbe fra indtægterne og resultere i systematiske underskud. Den udvikling er ikke holdbar, og der skal findes en løsning på dette finansieringsproblem. Holdbarheds- og Vækstplanen fra 2016 har det overordnede sigte at løse finansieringsproblemet og gøre Grønland mere økonomisk selvbærende, og besparelser på de offentlige udgifter er en væsentlig del af strategien.

Den offentlige sektor påvirkes imidlertid ikke alene af en aldrende befolkning, men også af befolkningens efterspørgsel efter forbedringer og yderligere indsatser i forhold til blandt andet undervisning, sundhed og det sociale område. Den offentlige sektor er endvidere vigtig for udviklingen af infrastruktur, forsyningsvirksomhed m.m.

For at udvikle et bredere erhvervsgrundlag spiller den offentlige sektor også en stor rolle. Det kan ske ved at øge befolkningens uddannelsesniveau eller gennem investeringer i infrastruktur, men også hvis der kan frigøres arbejdskraft til den private sektor. Hvis produktivitet og effektivitet i den offentlige sektor kan øges, vil det frigøre arbejdskraft og dermed styrke mulighederne for at udvikle andre erhverv.

Den offentlige sektor er således i en alvorlig klemme mellem på den ene side øget efterspørgslen efter velfærdstjenester og på den anden side nødvendigheden af at sikre finansieringen af disse aktiviteter.

Dette kapitel ser nærmere på den offentlige sektors størrelse og struktur som grundlag for at diskutere tilpasningsmulighederne via øget effektivitet og produktivitet i den offentlige sektor. Kapitlet omhandler de offentlige udgifter til aflønning af personale, køb af ydelser m.m. og ikke indretningen af det sociale sikkerhedsnet i form af indkomstydelser og tilskud eller indretningen af skattesystemet. Kapitlet indledes i afsnit 3.1 med et kort rids af den offentlige sektors størrelse og sammensætningen af udgifterne, og afsnit 3.2 indeholder en international sammenligning. Spørgsmålet om effektivitet og produktivitet i den offentlige sektor behandles nærmere i afsnit 3.3.

3.1 Den offentlige sektor - størrelse og struktur

Den offentlige sektor udfører mange roller. De klassiske funktioner omfatter retsvæsen, politi, administration mv. I et velfærdssamfund står den offentlige sektor også for uddannelse, pasning og sundhed og andre såkaldte velfærdstjenester, der stilles helt eller delvist gratis til rådighed for befolkning. Det er med til at sikre lige muligheder for befolkningen. Hensyn til fordeling og social sikring spiller en stor rolle, og er indbygget i det sociale sikkerhedsnet i forhold af forskellige ydelser og tilskud. Endelige er offentlige investeringer i infrastruktur, forsyningsvirksomheder vigtige.

Figur 3.1. viser størrelsen og en overordnet sammensætning af den offentlige sektor set både fra udgifts- og indtægtssiden. Målt ved udgiftsandelen udgør den offentlige sektor 60 pct. af bruttonationalproduktet. På udgiftssiden er der en afgørende sondring mellem på den ene side udgifter til løbende overførsler i form af indkomsterstattende ydelser (pension, offentlig hjælp, arbejdsmarkedsydelse m.m.) og diverse tilskud (fx boligsikring), og på den anden side offentlig forbrugsudgifter til aktiviteter inden for uddannelse, sundhed, administration m.m. En stor del af de offentlige forbrugsudgifter er lønudgifter til ansatte i kommuner og selvstyret og udgifter til køb af varer og tjenesteydelser, fx konsulentydelser eller vikarer i sundhedsvæsenet. De løbende overførsler vedrører indretningen af det sociale sikkerheds net og behandles ikke videre i dette kapitel. Hertil kommer kapitaludgifter, som dækker offentlige investering og renteudgifter. Indtægterne er opdelt i forskellige former for skatteindtægter, erhvervsindtægter og bloktilskud m.m.

Fordelingen af de offentlige udgifter på forskellige anvendelsesområder fremgår af figur 3.2. Den største samlede udgiftskomponent er social beskyttelse efterfulgt af uddannelse og sundhed. I en vurdering af niveauet og fordelingen af de offentlige udgifter skal det medtages, at offentlige opgaver for ca. 1,2 mia. i 2018 kr. varetages af staten, bl.a. de udgiftstunge områder inden for politi, retsvæsen og forsvar. Sammen med udgifterne til administrationen i selvstyret og kommuner udgør disse udgifter det offentlige kollektive forbrug, som er de traditionelle funktioner for den offentlig sektor der stilles til rådighed for samfundet som helhed. Omkring 40 pct. af det offentlige forbrug er kollektive forbrugsudgifter. Til sammenligning er den andel ca. 30 pct. i de nordiske lande.

Det offentlige forbrug består derudover af velfærdstjenester, som individuelt bruges af borgere. Der er i høj grad fri og lige adgang til fx uddannelse, sundhed og pleje, der stilles til rådighed som individuelt offentligt forbrug. Andre offentlige serviceydelser er forbundet med en forholdsvis beskeden egenbetaling, der i nogle tilfælde er indkomstafhængig. Det gælder fx daginstitutionspasning. Den frie og lige adgang til offentlige serviceydelser medfører, at der er lige muligheder for fx at tage en uddannelse og for sundhedsbehandling. Der sker dermed en betydeligt omfordeling gennem det offentlige forbrug, som trækker i retning af mindre ulighed i samfundet. I mange andre lande medfinansierer studerende store dele af studierne (fx med lån) og sundhedsydelser og pleje er i større grad forsikringsfinansieret, ligesom der lægges større vægt på egenbetaling. Ca. 60 pct. af det offentlige forbrug er sådanne individuelle forbrugsudgifter.

I den økonomisk politiske diskussion er der særlig fokus på, om nogle typer af offentlige udgifter kan understøtte beskæftigelse, produktion og produktivitet og dermed medvirke til at skabe et bredere erhvervsgrundlag. I den teoretiske litteratur sondres er mellem aktive/produktive og passive/ikke-produktive udgifter. De aktive udgifter kan have en positiv effekt på fx produktion og beskæftigelse, mens de passive enten ikke har nogen effekt eller har en negativ effekt. En række af udgifterne til uddannelse, forskning, infrastruktur, sundhed og børnepasning mv. er sådanne aktive udgifter, der kan understøtte økonomien. Udover at medvirke til at skabe et bredere erhvervsgrundlag har sådanne initiativer en selv-finansieringsgrad, da højere beskæftigelse og produktion også øger skatte- og afgiftsgrundlaget og dermed de samlede skatteindtægter sammenlignet med en situation, hvor disse udgifter ikke blev afholdt eller var meget lave. Selvfinansieringsgraden er selvfølgelig af betydning, men det relevante spørgsmål i den økonomiske politik er særligt, hvilke effekt det vil have at tilføre yderligere ressourcer til de pågældende områder eller effekten af at omprioritere ressourceforbruget mellem de offentlige områder. Der anvendes i forvejen mange ressourcer til offentligt forbrug i Grønland, og de dynamiske effekter af endnu flere udgifter kan derfor være begrænset på mange offentlige velfærdsområder.

De samfundsøkonomiske effekter af offentlige udgifter kan desuden ikke vurderes uafhængigt af deres finansiering. Nogle typer af udgifter kan fx have en positiv beskæftigelseseffekt, men skattefinansieringen har negative incitamentseffekter, der reducerer beskæftigelsen. For at vurdere nettoeffekten er det derfor nødvendigt at tage hensyn til både de direkte effekter af udgifterne og de afledte negative effekter via finansieringen. En stor del af de offentlige udgifter kan finansieres af bloktilskuddet m.m. Det gør det muligt, givet udgiftsniveauet, at have et lavere niveau for skatter og afgifter. Ved vurdering af yderligere initiativer er det imidlertid nødvendigt at medtage finansieringskonsekvenserne.

Selv hvis de offentlige udgifter er velbegrundede, er der således en øvre grænse for, hvor meget de offentlige udgifter, og dermed finansieringen, kan øges, uden at det går ud over beskæftigelsen og produktionen. Der er en omvendt ”U-formet” sammenhæng mellem størrelsen af økonomien og de produktiver dele af de offentlige udgifter. Ved lave offentlige udgiftsniveauer vil en forøgelse af produktive udgifterne ofte styrke produktionen, som konsekvens af deres produktive indflydelse på økonomien, mens de negative effekter fra finansieringen fortsat er beskedne. Men i takt med at udgifterne øges, vil de samfundsøkonomiske gevinster gradvist aftage. Samtidig vil de samfundsøkonomiske omkostninger øges som konsekvens af de negative effekter via finansieringen.

I praksis er det ikke muligt at sige præcist, hvor balancepunktet mellem den produktive effekt af offentlige udgifter og den negative effekt fra finansieringen ligger. Det afhænger af hvordan de offentlige udgifter bliver brugt, og hvordan de bliver finansieret. Bloktilskuddet muliggør som nævnt en stor del af de offentlige udgifter uden de negative finansieringskonsekvenser, hvilket kan begrunde højere offentlige udgifter end i andre lande. Den offentlige sektor er dog blevet meget stor i Grønland, hvilket øger risikoen for, at yderligere offentligt vokseværk vil skade den økonomiske udvikling.

Figur 3.3 viser udviklingen i det offentlige forbrug og det private forbrug (renset for pris- og lønstigninger) for perioden 2009-2018. Der har i perioden været et jævnt stigende forløb for det offentlige forbrug, og stigning har været større end for det private forbrug. Det har medført, at det offentlige forbrug er højere end det private forbrug i Grønland, som et af meget få steder i verden. De offentlige forbrugsudgifter er ca. 150.000 kr. pr. indbygger, sammenlignet med private forbrugsudgifter på ca. 125.000 kr. i gennemsnit i 2018. Mere end 40 pct. af fuldtidsbeskæftigelse er ansat i den offentlige sektor. I 2019 var der 10.872 fuldtidsbeskæftigede i det offentlige, heraf 4.065 i selvstyret og 6.806 i kommunerne og dertil kommer ca. 4.000 personer ansat i helt eller delvist selvstyreejede selskaber. Det bemærkes, at der i de ikke-hjemtagne aktiviteter også medgår en del beskæftigelse. I det omfang der tilkøbes ydelser fra udenlandske leverandører fx på grund af mangel på kvalificeret arbejdskraft i landet, er der også et indirekte beskæftigelsesindhold i sådanne udgifter.

Stigningen i det offentlige forbrug og beskæftigelse er påfaldende, og kan ikke forklares af en ændring i befolkningens alderssammensætning, som kan begrunde flere offentlige udgifter. Siden 2015 har der har været fremgang i økonomien og i beskæftigelsen samtidig med at de offentlige forbrugsudgifter er steget betydeligt. Det understreger den ovenfor omtalte udgiftsklemme mellem på den ene side kravet om forbedringer eller udvidelser i de offentlige velfærdsydelser og på den anden side behovet for udgiftsreduktioner, som skal skabe balance på de offentlige finanser i fremtiden.

Målsætningen om øget effektivitet og produktivitet i den offentlige sektor indebærer, at der over en årrække skal frigøres arbejdskraft til den private sektor. Det er en proces der skal ske gradvist. Der er allerede i dag væsentligt flere ældre ansatte i den offentlig sektor sammenlignet med den private sektor, se figur 3.4. Frem mod år 2030 vil 1 ud af 4 offentligt ansatte i 2018 have nået pensionsalderen. Frigørelsen af arbejdskraft vil derfor fortrinsvis betyde, at de unge, der træder ind på arbejdsmarkedet i det kommende årti, i stigende grad skal finde beskæftigelse i den private sektor.

Der vil naturligvis også være tilfælde, hvor effektiviseringer og digitaliseringer vil mindske behovet for offentligt arbejdskraft. I de tilfælde er det vigtigt ikke at hindre dynamikken på arbejdsmarkedet, så der både er mulighed for at ansætte og afskedige i den offentlige sektor. Generelt er uddannelsesniveauet ret højt blandt offentligt ansatte, og mulighederne for at afskedigede finder et nyt job er dermed gode, se figur 3.4.

3.2. Den offentlige sektor i international sammenligning

Den offentlige sektors størrelse og struktur kan sammenlignes med andre lande. Ofte sammenlignes der med de nordiske lande eller OECD, jf. figur 3.5. Den offentlige sektor er stor i Grønland også sammenlignet med de nordiske lande, der normalt blandt OECD lande rangeres blandt lande med de største offentlige sektorer. Sammenligninger af den offentlige sektor på tværs af lande er ikke uden problemer. Udgiftsniveauet være påvirket af om sociale ydelser udbetales netto eller brutto, og forskelle i udgiftsniveauer kan ikke umiddelbart tolkes som et udtryk for forskelle i kvalitet, hvis omkostningerne i et land er større, vil det give anledning til høje udgifter for en given kvalitet.

Det skal bemærkes, at sammenligninger af typen vist i figur 3.1 ikke tager hensyn til de særlige vilkår, der gælder for en økonomi som den grønlandske, især en lille og geografisk spredt befolkning. Bloktilskuddet indebærer blandt andet, at indkomster og forbrugsmuligheder i samfundet er større end det der er frembragt gennem hjemlig produktion. Det har især medført relativt høje offentlige forbrugsmuligheder for befolkningen.

Sammenligninger af såkaldte små økonomier4 viser en vis tendens til, at den offentlige sektor typisk er udgør en større andel af økonomien end i lande med en større befolkning. Små økonomier er ikke alene karakteriseret ved et beskedent folketal men typisk også store transportafstande (mange er øer) med små geografier, og en stærkt specialiseret produktionsstruktur. I disse økonomier vil der typisk være smådriftsulemper ved den offentlige serviceproduktion, og det trækker i retning af en større offentlig sektor. Smådriftsulemperne hænger bl.a. sammen med, at de faste omkostninger ved administration, parlament og mange andre aktiviteter må fordeles på forholdsvis få indbyggere. 4 Se fx E. Cabezon, P. Tumbarello, og Y. Wu Strengthening Fiscal Frameworks and Improving the Spending Mix in Small States, IMF Working Paper WP/15/124, 2015.

Små lande har også ofte en høj offentlig gæld og offentlige udgifter, der svinger med konjunkturerne. Sidstnævnte hænger dels sammen med at landene ofte har en mere specialiseret erhvervsstruktur med større udsving i den økonomiske aktivitet, men også en manglende finanspolitiske rammeværktøj som fx en budgetlov. Figur 3.6 viser sammenhængen mellem størrelsen af den offentlige sektor og befolkningsstørrelse for økonomier (for hvilke data er tilgængelige) med et befolkningstal under 700.000 personer.

Det fremgår af figur 3.3 at der for økonomier med et folketal under 100.000 personer er ganske stor spredning i størrelsen af den offentlige sektor målt ved samlede offentlige udgifter som andel af BNP. Andelen svinger mellem 20 pct. og næsten 90 pct. Mange af disse små økonomier er mindre øer placeret fx i det indiske ocean, og de kan derfor kun vanskeligt sammenlignes med det arktiske område.

Til sammenligning udgjorde de samlede offentlige udgifter i 2016 83 pct. af BNP i Nunavut (indgår ikke i figur 3.5), og tilskud udgjorde 78 pct. af de samlede indtægter (befolkning: knap 40.000 personer). Nunavut har således en relativ større offentlige sektor og en større afhængighed af tilskud end Grønland.

Grønland adskiller sig fra andre små økonomier på flere områder. For det første ved at have en stor geografi med et spredt bosætningsmønster med store afstande mellem byer og bygder. Såkaldte økonomiske klynger knyttet til byer med opland og tæt kontakt til andre byer er derfor ikke en mulighed i Grønland. Det er derfor et grundvilkår, at det er svært at høste skalafordele. For det andet har en klar styring af de offentlige finanser medført, at der ikke er et offentligt gældsproblem. Selvstyret har dog et betydeligt engagement i en række virksomheder og en hertil knyttet risikoeksponering.

3.3. Effektivitet og produktivitet i den offentlige sektor

Offentlig aktiviteter er grundlæggende begrundet i et ønske om politiske prioriteringer, herunder særligt fordelingshensyn, men også i såkaldte markedsfejl. Fordelingshensyn er knyttet til ønsker om at give alle medborgere de samme muligheder for fx uddannelse og sundhedsbehandling samt at sikre, at alle har en rimelig levestandard.

Offentlige aktiviteter kan også være begrundet i, at markedsmekanismen ikke fungerer hensigtsmæssigt. Markedsmekanismen har mange fordele, men på nogle områder som fx sundhedsområdet og uddannelse kan det være svært at basere sig udelukkende på markedsløsninger. Private markeder kan have svært ved at fungere hensigtsmæssigt på grund af informationsproblemer og transaktionsomkostninger.

Markedsmekanismen fordele er knyttet til en effektiv konkurrence, som kan være svært at tilvejebringe i et land med en lille og spredt befolkning. Behovet for offentligt engagement kan derfor være større i Grønland end i andre lande, men det ændrer ikke ved, at der er et helt centralt spørgsmål om effektivitet og produktivitet i den offentlige sektor.

Den offentlige sektor forvalter betydelige økonomiske ressourcer, og det er derfor vigtigt løbende at tage stilling til to grundlæggende spørgsmål: Løses de rigtige opgaver? Og gøres det bedst muligt? Det første spørgsmål er overvejende et politisk spørgsmål, selvom det må ses i forhold markedsfejl, og afhænger af en prioritering: Hvor vigtigt er det at bruge ressourcerne på et givet område, og hvad koster det at nå givne mål? Disse spørgsmål er helt afgørende for fordelingen af ressourcer til forskellige formål men også for den samlede størrelse af den offentlige sektor. Givet denne fordeling af ressourcerne er det på de specifikke områder vigtigt løbende at tage stilling til, hvorledes opgaverne løses bedst muligt, så der kan opnås mest mulig kvalitet for lavest mulige omkostninger.

Spørgsmålet om effektivitet og produktivitet i den offentlige sektor er ofte kontroversielt, men det er et central samfundsøkonomisk spørgsmål. Øget effektivitet og produktivitet handler om, hvorvidt der kan leveres en bedre kvalitet i opgaveløsningen for uændrede omkostninger eller uændret kvalitet for lavere omkostninger. Det er vigtigt for at sikre en ansvarlig forvaltning af offentlige midler og derfor et centralt input i den politiske prioriteringsproces. Fra et borgersynspunkt er øget effektivitet enten ensbetydende med bedre service eller uændret service og en aflastning af de offentlige finanser og dermed mindre risiko for besparelser på andre områder eller skattestigninger.

Der findes ikke entydige svar på, hvordan de offentlige udgifter påvirker effektiviteten og produktiviteten i samfundet. Der er dog klart størst sandsynlighed for en positiv sammenhæng, når de offentlige institutioner gennem regulering mv. understøtter konkurrence og effektivitet i det private erhvervsliv. Offentlige udgifter til uddannelse, infrastruktur og sundhed fremhæves ofte som områder, der kan bidrage positivt til den økonomiske udvikling. Investeringer i infrastruktur skal være samfundsøkonomisk rentable og foretages så omkostningseffektivt som muligt, hvilket også er et grundkrav i Gælds- og Investeringsstrategien fra 2012. Offentlige udgifter til uddannelse skal indrettes, så der kan komme mere kvalitet hele vejen fra folkeskolen og til de videregående uddannelser, så unge ikke falder ud af uddannelsessystemet, men i højere grad giver eleverne gode fremtidige beskæftigelses- og indtjeningsmuligheder. Økonomien vil generelt styrkes, hvis de offentlige udgifter generelt bliver prioriteret så de sikre en høj kvalitet af centrale ydelser inden for uddannelse, infrastruktur og sundhed.

Den store udfordring for at vurdere effektivitet og produktivitet i den offentlige sektor er, at der ikke er en opgørelse af værdien af opgaveløsningen. I den private sektor udsættes virksomheder løbende for kundernes stillingtagen til, om produktet eller tjenesten er prisen værd. En sådan test er ikke automatisk til stede for den offentlige sektor. Den offentlige opgaveløsning stilles som hovedregel gratis til rådighed for borgerne. Borgerne kender derfor ikke prisen og tager ikke stilling til, om kvaliteten står mål med prisen. Omkostningerne dækkes via det offentliges indtægter, og politikkerne tager stilling til omfanget og kvaliteten af opgaveløsningen.

Derfor er det afgørende, at det offentlige etablerer andre metoder til at sikre, at den offentlige opgaveløsning er effektiv og produktiv. Det kan ske på mange måde fx evalueringer af specifikke områder, undersøgelse af borgernes vurdering og tilfredshed med de tilbudte løsninger, forskellige mål for omfanget og kvaliteten af de offentlige aktiviteter. I mange lande har der været gjort mange forsøg med at etablere måder til at vurdere effektivitet og produktivitet af offentlige aktiviteter.

Mange af disse metoder er imidlertid i sig selv både administrative tunge og forbundet med store omkostninger. Der er derfor grund til at vurdere mere simple og lettere gennemførlige fremgangsmåder til at øge effektiviteten i den offentlige sektor. Der er planlagt – og på enkelte områder gennemført – såkaldte udgiftsanalyser. Det er vigtigt at sikre momentum på denne proces for at skabe et bedre beslutningsgrundlag. Det er imidlertid også vigtigt, at disse analyser har et skarpt fokus på at identificere reelle besparelsesmuligheder og effektiviseringer, der kan gennemføres i praksis. Alle centrale udgiftsområder kan med jævne mellemrum analyseres med henblik på besparelser, også højt prioriterede områder som fx uddannelses-, sundheds- og socialområdet. I de senere år er der lagt op til sådanne udgiftsanalyser på finanslovene, med effektiviseringsreserver afsat til senere udmøntning. Erfaringen er, at det kan være vanskeligt at finde besparelserne efterfølgende. I finanslovsforslaget for 2021 er der dog en række konkrete udgiftsreducerende tiltag, som umiddelbart kan gennemføres og bidrage til at styrke de offentlige finanser. Det drejer sig bl.a. om administrative besparelser i centraladministrationen.

Case: Effekter af lavere offentlig beskæftigelse

I Holdbarhed- og vækstplanen er der lagt op til at offentlige udgiftsreduktioner skal løse en stor del af det offentlige finansieringsproblem. Samlet set er der lagt op til besparelser frem mod 2030, som vil svare til ca. 9 pct. af de offentlige udgifter (700 mio. kr. i forhold til offentlige forbrugsudgifter på ca. 7.700 mio. kr. i 2016). Hvis der er tale om egentlige effektivisering vil opgaveløsningen være uændret og derfor vil der ikke være nogen direkte effekt for borgerne. Man vil opnå den samme offentlige serviceproduktion med et lavere ressourceforbrug. En 9 pct.'s reduktion i antallet af offentligt ansatte svarer næsten til 1.000 færre fuldtidsbeskæftigede, som over en årrække vil frigøres til beskæftigelse i den private sektor, fortrinsvis serviceerhverv.

Størrelsesordenen af en sådan forøgelse af beskæftigelsen i den private sektor kan anskueliggøres med et regneeksempel.

Bruttoværditilvæksten i offentlige serviceerhverv – dvs. administration, sundhed, undervisning, kultur mv. – er opgjort efter lønudgifter og køb af varer og tjenesteydelser og var i gennemsnit ca. 340.000 kr. pr. offentlig ansat i 2019. Til sammenligning var bruttoværditilvæksten i de fortrinsvis private serviceerhverv – transport, handel, hoteller, it og finansiering – i gennemsnit 678.000 kr. pr. ansat. En offentlig ansat der frigøres til beskæftigelse i privat serviceerhverv vil dermed netto øge værditilvæksten med 338.000 kr.

Den præcise effekt af en sådan flytning af arbejdskraft fra den offentlige til den private sektor afhænger af en række forhold, men ovenstående eksempel viser de potentielle store effekter og dermed bidraget til en mere selvbærende økonomi.

En anden metode er den såkaldte grønthøster, hvor man reducere budgetterne med en bestemt procentdel i en række år. Metodens fordel er, at den meget enkel at implementere. Hvis der i en årrække ikke har været tilstrækkelig fokus på effektivitet og produktivitet, vil det være en enkel måde at indhøste noget af dette potentiale. En af ulemperne er, at der ikke er de samme muligheder for at effektivisere på alle områder, fx er det ikke muligt at effektivisere aktiviteter, hvor direkte menneskelig kontakt og omsorg er afgørende. Til gengæld vil der på andre områder, fx mere administrativt intensive områder være et større potentiale. Grønthøstermetoden kan derfor eventuelt anvendes på dele af budgettet for at have fokus på at reducere de administrative omkostninger. I finanslovsforslaget for 2021 er ét af de udgiftsreducerende tiltag, at der ikke sker en pris- og lønregulering af drifts- og tilskudsbevillingerne i 2021. Det vil give en budgetforbedring på omkring 75 mio. kr. Bortfald af pris- og lønreguleringen er et eksempel på omtalte grønthøstermetode. Det skal overvejes helt eller delvist at suspendere PL-reguleringen fremadrettet, evt. på de mere administrativt intensive områder, for at tilvejebringe de nødvendige budgetforbedringer i Holdbarheds- og Vækstplanen.

I Holdbarheds- og Vækstplanen indgår besparelser på de offentlige udgifter som følge af effektiviseringer og produktivitetsforøgelser som et helt centralt element. Denne plan er endnu ikke eller kun i meget beskedent omfang omsat i konkrete initiativer. De senere års udgiftsstigninger harmonerer ikke med behovet for højere effektivitet i den offentlige sektor for at håndtere de finansieringsproblemer, som den aldrende befolkning skaber. Der er derfor et akut behov for en opfølgning på Holdbarheds- og Vækstplanen i form af konkrete og realiserbare initiativer og en plan for, hvornår initiativerne bliver implementeret. Coronakrisen har store konsekvenser for de offentlige finanser og har yderligere øget behovet for en opfølgning på den finanspolitiske strategi, jf. kapitel 2.

Økonomisk Råd

Økonomisk Råd udarbejder uafhængige analyser og vurderinger af grønlandsk økonomi. Rådet er nedsat af Naalakkersuisut og ledes af et uafhængigt formandskab. Professor Torben M. Andersen er formand for Økonomisk Råd.

Analyserne fungerer som et uafhængigt bidrag til at styrke beslutningsgrundlaget for den økonomiske politik. Vurdering af konjunkturudviklingen og holdbarhed af den økonomiske politik er tilbagevendende temaer i rådets rapporter. Rapporterne beskæftiger sig med aktuelle reformområder, der skal gøre landet mere økonomisk selvbærende. Det drejer sig blandt andet om uddannelsesområdet, fiskeriforvaltningen, skat, boligområdet, arbejdsmarkeds- og socialpolitikken, råstofområdet og erhvervspolitik.

Økonomisk Råds analyser bliver offentliggjort i rapporter og i kortere politikorienterede notitser på rådets hjemmeside: naalakkersuisut.gl

Rådet afholder desuden seminarer og oplæg om aktuelle økonomisk-politisk temaer.

Udgivelser siden 2017

Rapporter:

Økonomisk Råds rapport, 2017, Konjunkturudsigter, aktuel økonomisk politik, faglige færdigheder i folkeskolen, fiskerierhvervet
Økonomisk Råds Rapport, 2018, Konjunkturudsigter, aktuel økonomisk politik, strukturproblemer på arbejdsmarkedet
Økonomisk Råds Rapport, 2019, Konjunkturudsigter, aktuel økonomisk politik, sundhedsudgifter og finansiering
Økonomisk Råds Rapport, 2020, Grønlands Økonomi – forår 2020, Coronakrisen, konjunkturudsigter og økonomisk politik

Baggrundsmateriale:

Teknisk baggrundsnotat 2017-1: Forløbsanalyser på uddannelsesområdet
Notat 2018-1: Lufthavnspakkens samfundsøkonomiske implikationer

Policy Briefs:

Policy Brief 2017:1 Konjunkturprognose 2016-18 – foreløbige overvejelser.
Policy Brief 2018:1 Høstningsregler i fiskerierhvervet
Policy Brief 2018:2 Konjunktursituationen
Policy Brief 2019:1 Konjunktursituationen
Policy Brief 2020:1 Coronakrisen