Indsigt: OECD om Grønlands økonomi: 3. Modernisering af den offentlige sektor

OECD om Grønlands økonomi: 3. Modernisering af den offentlige sektor

Indholdsfortegnelse:: De offentlige finanser; Udvalgte udgiftsposter; Bloktilskuddet

De offentlige finanser

På grund af bloktilskuddet fra Danmark dominerer den offentlige sektor økonomien. Den offentlige sektor er således involveret i mange forskellige aktiviteter, som i de fleste andre lande vil være i den private sektor.

Hjemmestyret har nået sit mål om at nedbringe den gæld, som blev oparbejdet i den sidste del af 1980’erne. Nu er den mellemfristede målsætning at bringe balance i Hjemmestyrets finanser. Dette mål falder i tråd med mange OECD-landes finanspolitiske målsætning. Da Grønland modtager et stort årligt bloktilskud, bør ambitionsniveauet være højt, og spørgsmålet er, om de overskud, der er opnået sidst i 1990’erne, er høje nok, hvis en alvorlig økonomisk krise skulle indtræde. I betragtning af den langsigtede målsætning om en mere uafhængig økonomi baseret på Grønlands egne ressourcer, og i betragtning af at Grønland stadig står over for væsentlige økonomiske udfordringer, bør de offentlige finansers forholdsvis gunstige stilling ikke føre til efterladenhed med hensyn til finanspolitiken. Også i bestræbelserne for at undgå en overophedning af økonomien, er den finanspolitiske disciplin en vigtig på kort sigt.

Størrelsen af den offentlige sektor

Et slående fænomen ved Grønlands økonomi er den store offentlige sektor. I begyndelsen af 1980’erne udgjorde de offentlige udgifter 90 procent af bruttonationalproduktet. Blandt andet på grund af øget økonomisk aktivitet (først og fremmest inden for fiskeriet) er de faldet en smule og udgør nu 84 procent af bruttonationalproduktet (Figur 5), hvilket stadig betyder, at den offentlige sektor spiller en meget større rolle i Grønland end i OECD-landene, hvor de samlede offentlige udgifter i de fleste lande ligger på 40-50 procent af bruttonationalproduktet.

Figur 5. Offentlige udgifter i % af bruttonational-
produktet

Note: Databrud i 1985 og 1993.
Kilde : Grønlands statistik.

Beskæftigelsen i den offentlige sektor opgjort i procent af den samlede beskæftigelse er en anden måde at måle den offentlige sektors rolle på, og også i denne henseende skiller Grønland sig ud, som det kan ses af Figur 6.

Figur 6. Beskæftigelse i den offentlige sektor i procent af den samlede beskæftigelse, 1996

Kilde : OECD Sekretariatet og Grønlands Statistik.

Tabel 8. Samlede offentlige beskæftigelse

Den offentlige sektor	7.950
Offentlig infrastruktur	2.370
Fiskeri	2.488
Råstoffer	20
Turisme	60
Andre landbaserede erhverv	5.613
Samlede offentlige beskæftigelse	18.501
I procent af den samlede beskæftigelse	73,5

Kilde : Andersen et al. (1998).

Dertil kommer, at den offentlige sektor er involveret i erhvervslivet som ejer af en del virksomheder (jf. Kapitel 4). Disse virksomheder beskæftiger mere end 8.000 mennesker, hvilket betyder, at den samlede beskæftigelse i den offentlige sektor og i de hjemmestyreejede virksomheder er 18.500 mennesker, dvs. næsten tre fjerdedele af den samlede beskæftigelse. Ydermere er mange private virksomheder direkte afhængige af den offentlige sektor, som aftager af varer og tjenesteydelser. I byggesektoren aftages 84 procent af det samlede salg af den offentlige sektor. (Grønlands Baseselskab A/S et al., 1996).

Skattesystemet

Da bloktilskuddet finansierer en væsentlig del af de offentlige udgifter, har skattetrykket hidtil været meget lavt i Grønland (Figur 7). Et lavt skattetryk giver færre forvridninger og fremmer økonomisk udvikling.

Figur 7. Skattetrykket i OECD-landene og Grønland, 1996

Kilde: OECD Sekretariatet og Statistisk Årbog (1998).

Skattesystemet er enkelt og gennemskueligt. Den personlige indkomstskat er en proportionalskat på ca. 40 procent (varierer fra 35 til 44 procent afhængig af kommuneskatte procenten). Da de første 40.000 kr. ikke beskattes (de første 80.000 kr. for ægtepar), og da der er et standardfradrag på 6.000 kr. (12.000 kr. for ægtepar), har systemet en indbygget moderat progression. Med et arbejdsgiverfinansieret bidrag på 0,8 procent af lønsummen øremærket til uddannelse, er de sociale bidrag også meget lave.

Selskabsskatten er 35 procent, hvilket er på linje med niveauet i OECD-landene. Man bør dog være forsigtig med at sammenligne niveauet for selskabsskat, da der bl.a. kan være store forskelle i afskrivningsreglerne. I Grønland er afskrivningsreglerne meget gunstige, idet alle udgifter kan fratrækkes straks. Desuden kan aktieudbytte udbetalt til aktionærerne som en del af overskuddet fra det foregående år fratrækkes (dvs. der er ingen dobbeltbeskatning af udbytte), hvilket også bidrager til at gøre selskabsbeskatningen meget fordelagtig.

Grønland har ingen moms, og indirekte beskatning udgøres først og fremmest af importafgifter, som pålægges en lang række varer, hvoraf afgifter på tobak og alkohol er de vigtigste. Dertil kommer en såkaldt ensfragtafgift, som lægges på al søtransport af varer, hvilket reelt betyder, at der er tale om en importafgift. Indtægterne fra denne afgift anvendes som subsidier til indenrigstransport af passagerer og varer til yderligt beliggende områder.

De offentlige finanser

Manglen på effektiv styring af udgifterne i Hjemmestyrets første ti år var hovedårsagen til den store stigning i det offentlige underskud (til næsten 10 procent af bruttonationalproduktet i 1987). Fra 1986 til 1990 steg den langfristede, offentlige gæld fra DKK 0 til 1,6 milliarder. Den slappe finanspolitik skyldtes først og fremmest omfattende investeringer i Proeks (senere Royal Greenland). Dertil kom, at rejepriserne faldt drastisk, hvilket tvang Hjemmestyret ud på det internationale obligationsmarked. Hvert år fra 1989 til 1997 har der været overskud, og gælden er blevet nedbragt. Dette er en bemærkelsesværdig bedrift og overstiger, selv om der forventes et underskud for 1998, resultaterne i de fleste OECD-lande, som stadig har underskud og høj gæld.

Tabel 9 viser sammensætningen af de samlede offentlige indtægter og udgifter (Hjemmestyret, kommunerne og den danske stat), som det fremgår af nationalregnskabet. De underliggende data blev for nylig kraftigt revideret for at følge de europæiske nationalregnskabsstandarder og kan derfor ikke sammenlignes med tal for de foregående år. En af ændringerne er behandlingen af kapitaludgifterne, hvoraf nogle nu figurerer som finansielle transaktioner. En af følgerne af denne tekniske ændring er store offentlige overskud i nationalregnskabet.

Tabel 9. Samlede offentlige indtægter og udgifter, 1994-1997

Samlede indtægter	6.155	6.161	6.318	6.537
Million DKK	1994	1995	1996	1997
Indirekte skatter og afgifter	609	544	603	604
Direkte skatter	1.529	1.601	1.696	1.827
Bloktilskud	2.426	2.398	2.480	2.571
Finansiering fra den danske stat	533	566	574	600
Betalinger fra EU	274	282	274	287
Andre indtægter (renter osv.)	784	770	691	648
Offentligt forbrug	3.547	3.646	3.740	3.907
Subsidier	500	532	549	584
Overførsler	1.051	1.007	1.030	1.037
Renteudgifter	107	138	86	56
Kapitaludgifter	392	377	413	403
Samlede udgifter	5.597	5.700	5.818	5.987
Overskud på den offentlige sektors finanser	558	461	500	550

Kilde: Grønlands Statistik (1999).

Ud fra et politisk synspunkt er Landskassen mere interessant, da det primært er Hjemmestyret, der kan føre diskretionær politik, og Hjemmestyret kan låne på de internationale finansielle markeder, hvis det er nødvendigt. Desuden medtages alle udgifter i Landskassens regnskaber, da de skal finansieres. At der i Landskassens regnskaber forekommer overskud, som er mindre end overskuddet på de samlede offentlige overskud, skyldes overskud i kommunerne og en anderledes behandling af kapitaludgifter. Finansloven for 1999 blev vedtaget i november 1998. Ifølge denne forventes Hjemmestyrets finanser at balancere i 1999, skønt sådan et resultat vil kræve yderligere tiltag. Nominelt er driftsudgifterne steget meget mere end andre poster, herunder indtægterne, i perioden 1993-1999, og med en nominel stigning på næsten 10 procent (eller en real stigning på 6 procent) er tendensen til stigende driftsudgifter accelereret i 1998. Denne udvikling giver anledning til bekymring, idet det langsigtede udbytte af driftsudgifter normalt er meget lavt, og enhver stigning i driftsudgifterne har tendens til at blive permanent, hvilket igen vil øge den offentlige sektors indflydelse på økonomien. På den anden side har udgifterne til investeringer i 1993-1999 stort set været uændrede nominelt (reelt er de faldet). Investeringer bør generelt prioriteres højere end driftsudgifter, da nye investeringer styrker det økonomiske potentiale, reinvesteringer fastholder den eksisterende kapital, og investeringsaktiviteter kan forholdsvis nemt begrænses, hvis det er nødvendigt.

Tabel 10. Landskassens resultat, 1993-1999

	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	Nominel stigning 1993-1999 %
Indtægter	4.041	4.015	3.953	4.063	4.178	4.325	4.423	9,5
Driftsudgifter	3.165	3.251	3.316	3.380	3.492	3.784	3.853	21,7
Investeringer	629	584	595	545	637	698	627	-0,3
Udlån	54	-139	-6	-390	-40	16	-57	-205,6
Ekstraordinære poster				26
DAU-resultat	193	319	48	502	89	-173	0

Note: 1998-1999 tal er budgetoverslag.
Kilde : Hjemmestyrets regnskaber og budgetter.

Ligesom i de fleste OECD-lande vil et stadigt stigende antal ældre i befolkningen øge presset på de offentlige finanser. I 2008 vil den samlede befolkning kun være en smule større end i dag, men aldersfordelingen forventes at ændre sig. Antallet af unge (17-24-årige) og antallet af ældre (60-årige og derover) vil stige med henholdsvis 25 procent og 31 procent, hvorimod den arbejdsdygtige del af befolkningen (25-59-årige) vil falde med 6 procent (Tabel 11). Presset på udgifterne vil komme fra stigende udgifter til pensioner, ældreomsorg og sundhedsvæsen samt fra stigende udgifter til uddannelse. Skatteindtægterne vil falde på grund af et fald i arbejdsstyrken. På denne baggrund besluttede Landstinget i efteråret 1998 at hæve den officielle pensionsalder fra 60 til 63 år fra år 2000. Denne beslutning bør hilses velkommen, da det vil betyde, at det pres, der vil være på de offentlige finanser og på arbejdsmarkedet som følge af befolkningens stigende alder, vil mindskes. Spørgsmålet er dog, om det er tilstrækkeligt til at imødegå følgerne af befolkningens stigende alder, og om ikke yderligere tiltag vil blive nødvendige. Allerede nu ses et betydeligt pres på udgifterne til sundhedssektoren. En nylig undersøgelse (Grønlands Hjemmestyre, 1999) anslår, at en fordobling af udgifterne til sundhedssektoren vil blive nødvendig, hvis sundhedstilstanden skal op på det samme niveau som i Danmark (udgifterne til sundhedssektoren i Grønland er 9 procent af bruttonationalproduktet i sammenligning med et gennemsnit på 8 procent inden for OECD).

Tabel 11. Den demografiske udvikling 1998-2008

	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	Stigning %
0-5	6.420	6.384	6.336	6.315	6.306	6.329	6.297	6.186	6.091	6.023	5.983	-6,8
6-16	10.688	10.822	10.929	11.056	11.105	11.034	11.049	11.113	11.051	10.963	10.843	1,5
17-24	5.243	5.379	5.575	5.643	5.724	5.856	5.975	6.037	6.298	6.426	6.561	25,1
25-59	29.409	29.312	29.165	28.943	28.807	28.588	28.391	28.222	27.973	27.825	27.745	-5,7
60+	4.316	4.382	4.438	4.608	4.714	4.920	5.056	5.232	5.393	5.560	5.663	31,2
I alt	56.076	56.279	56.443	56.565	56.656	56.727	56.768	56.790	56.806	56.797	56.795	1,3

Kilde : Statistisk Årbog (1999).

Behovet for en mellemfristet finanspolitik

Hvis Grønland på et tidspunkt skal være i stand til at finansiere den offentlige sektor ved hjælp af egne ressourcer, vil det være nødvendigt både at øge produktionen og indskrænke den offentlige sektors rolle. Disse to mål kan ikke nås fra den ene dag til den anden og kræver, at der lægges en overordnet, mellemfristet strategi, som ikke kun skal ikke kun omfatte finanspolitikken, men bør gælde for hele den økonomiske struktur. En sådan politik vil stemme overens med de tendenser, der ses i mange OECD-lande, hvor mellemfristede overvejelser spiller en stadig større rolle.

Størrelsen af den offentlige sektor er i sagens natur et politisk valg. Ud fra et økonomisk synspunkt betyder en stor offentlig sektor dog, at der er risiko for, at offentlige aktiviteter fortrænger private aktiviteter, herunder etablering af nye virksomheder, og der vil også være stor risiko for unfair konkurrence, da offentlige virksomheder har en blødere budgetbegrænsning end de private. Et andet grundlæggende problem i en økonomi, som domineres af den offentlige sektor, vil være mangel på reel konkurrence, hvilket medfører ineffektiv udnyttelse af ressourcerne. Dertil kommer, at den offentlige sektors dominans forstærker smådriftsulemperne i den private sektor, da der er tale om en lille økonomi. Derved begrænses den private sektors rolle betydeligt, og der kan være risiko for, at den private sektor vil være for lille til at kunne opnå den "kritiske masse", som vil være nødvendig for at ekspandere på længere sigt. I mange lande, som befinder sig i en overgangsfase, kan det være fornuftigt at operere med underskud på de offentlige finanser for at finansiere investeringsprojekter og derved øge det økonomiske potentiale på langt sigt. Da Hjemmestyret modtager meget store årlige bloktilskud, er situationen imidlertid en helt anden for Grønland, hvor det burde være muligt at opretholde en sund finansiel position, og samtidig understøtte en økonomisk udvikling.

I Grønland er der stor forståelse for vigtigheden af, at der tages langsigtede politiske beslutninger. For eksempel fremlægges der mellemfristede fremskrivninger sammen med finanslovsforslaget. Ikke desto mindre optager lokale projekter og/eller problemstillinger af mere kortsigtet art en stor del af debattiden i Landstinget. Beslutningen sidste efterår om at gøre Grønland til én valgkreds, således at landstingsmedlemmer ikke længere repræsenterer et bestemt lokalt samfund, kan fremme de langsigtede perspektiver i den politiske debat.

Samtidig med at den finansielle balance forbedres på kort sigt, er en mellemfristet strategi om at reducere den offentlige sektors rolle i økonomien afgørende:

Gæld skal tilbagebetales på et tidspunkt, og det er en meget risikofyldt strategi at oparbejde en gæld, som baseres på forventningen om, at fremtidig vækst vil lette tilbagebetalingen. Grønlands egne erfaringer fra slutningen af 1980’erne og begyndelsen af 1990’erne viser klart, hvor vanskeligt det er at kontrollere en voksende gæld, og hvor stor en indsats, der er nødvendig i de følgende år for at kunne betale renterne.
Den offentlige sektor i Grønland er allerede meget større end i andre lande, og der er stor risiko for, at offentlige aktiviteter fortrænger private aktiviteter
Bloktilskuddet kan på et tidspunkt blive reduceret eller helt forsvinde.
Så længe den grønlandske økonomi er afhængig af få ressourcer og sektorer, er den sårbar, og det er meget vigtigt at have finansielt råderum til at afhjælpe negative virkninger af udefra kommende, uventede chok.
I en konkurrencepræget markedsøkonomi sikrer prissystemet en effektiv udnyttelse af ressourcerne. En sådan mekanisme findes ikke ved levering af offentlige goder og tjenesteydelser, hvilket tyder på, at ressourcerne ikke udnyttes effektivt.
Ligesom de fleste andre lande står Grønland over for en befolkning bestående af flere ældre, og sådanne ændringer bør der tages højde for.

Forbedring af budgetstillingen

Som supplement til en mere langsigtet politik er en effektiv finanslovsprocedure, som sikrer, at budgettet og udgifterne holdes i ave, et vigtigt redskab i bestræbelserne på at undgå udgiftsglidning og fortsat vækst i den offentlige sektor. Flere OECD-lande har erkendt, at deres årlige finanslovsbehandling lider under lappeløsninger og sporadiske beslutninger, og uklare rammer for beslutningstagningen kan medføre, at myndighederne mister overblikket over de langsigtede følger af finanslovsbeslutninger. Planlægning og prognoser, som dækker flere år ad gangen, bliver brugt som led i beslutningerne og er blevet et vigtigt styringsredskab i finanslovsprocessen. Hovedformålet er normalt at sikre øget finansiel disciplin på en mere strategisk måde ved at opstille overordnede finanspolitiske mål, som viser minimumsomkostningerne ved at fortsætte den nuværende politik, og som belyser de følger, den samlede finanslov kan få for efterfølgende finanslovsforslag.

I Grønland følger finanslovsåret kalenderåret, og det årlige finanslovsforslag bliver præsenteret for Landstinget i september til vedtagelse inden 1. november. Finansloven bliver i løbet af året justeret med to tillægsbevillinger, en i foråret og en i efteråret. Desuden drøfter Landstingets finansudvalg som led i sit daglige arbejde løbende budgetforslag. Som det kan ses af tabel 12, er driftsudgifterne steget efter hver forhandlingsrunde - især i de senere år - hvilket viser, at der er et systemproblem i processen. For hver tillægsbevilling bliver nye udgiftsforslag drøftet. En følge af denne fremgangsmåde er, at de enkelte direktorater på et tidligt tidspunkt vil føle sig foranlediget til at fremkomme med forslag af mindre betydning. I løbet af året præsenteres så tiltag af højere prioritet og politisk interesse, og de bliver måske vedtaget, uden at der skæres ned på de udgiftsposter, der allerede er taget beslutning om. På et sent tidspunkt i finansåret er det sværere at foretage kompenserende nedskæringer eller at finde andre måder at finansiere udgifterne på.

Tabel 12. Driftsudgifter

	Finanslovs- forslag	Finanslov	1. tillægs- bevilling	2. tillægs- bevilling	Regn- skab	Stigning %
1993	3.110	3.135	3.177	3.188	3.165	1,8
1994	3.214	3.227	3.226	3.294	3.251	1,2
1995	3.307	3.303	3.302	3.315	3.316	0,3
1996	3.307	3.305	3.321	3.350	3.380	2,2
1997	3.364	3.409	3.435	3.465	3.492	3,8
1998	3.672	3.667	3.718	3.784		3,1

(Million DKK)
Kilde: Finanslovsforslag og regnskaber..

Der er flere forskellige måder at forbedre budgetproceduren og dermed styrke fastlæggelsen af en langsigtet finanspolitik på:

Hvis der kun blev vedtaget én tillægsbevilling efter finansårets udløb, ville det være nødvendigt, at alle involverede direktorater fremkom med alle deres forslag på et tidligt tidspunkt i finanslovsforhandlingerne. Det ville give plads til generelle politiske drøftelser af prioriteringer, hvor langsigtede overvejelser kan komme til at spille en større rolle.
På baggrund af de meget høje offentlige udgifter kunne man overveje en generel beskæring af budgetterne for at fremme produktiviteten. Der kunne arbejdes med en tidshorisont på f.eks. to til fire år, for at give plads til en vis fleksibilitet og tid til at indarbejde ændringerne. Et sådant initiativ ville øge presset på alle direktorater og gøre det klart, at en større budgetdisciplin er meget vigtig, og samtidig ville det give mulighed for politisk prioritering af frigivne midler. Med et presserende behov for nye prioriteringer ville et sådant initiativ skabe råderum. Desuden bør hvert direktorats bevillinger gennemgås, og det bør nøje overvejes, om der kunne ændres i prioriteringerne på mellemlangt sigt.
Vedtagelsen af finansloven er baseret på udgiftslofter, hvilket medfører, at alle forslag om nye udgiftsposter på finansloven fuldt ud skal finansieres via lavere udgifter på andre poster, enten inden for direktoratets eget budget eller inden for det generelle udgiftsloft. For at få et sådant system til at fungere effektivt er det dog nødvendigt, at der ligger en grundig politisk debat til grund for beslutningen om disse lofter, og at denne beslutning er genstand for stærkt politisk opbakning og effektiv støtte fra topembedsmænd. Desuden bør overskridelser af finansloven ikke accepteres, og det bør have konsekvenser, hvis de alligevel forekommer.
For at få mere tid i Landstinget til at diskutere sager af principel og langsigtet karakter er det værd at overveje at udvide finansudvalgets kompetence, således at det i højere grad bliver ansvarlig for beslutninger af kortsigtet karakter eller af mere begrænset omfang.
For at styrke langsigtede prioriteringer bør Landstinget overveje en politisk debat om, hvorledes bloktilskuddet skal anvendes (f.eks. på uddannelse, infrastruktur eller andre langsigtede områder), og hvilken slags offentlige aktiviteter, der bør finansieres via skatter.
Økonomidirektoratets synspunkt bør fremlægges for hver nyt forslag på finansloven. Desuden bør de langsigtede budgetkonsekvenser af alle nye forslag fremgå.
Når et nyt finanslovsforslag præsenteres, bør det suppleres med en opgørelse over, hvorledes de mål, som blev sat for tidligere finanslove, er blevet nået, og der bør løbende udarbejdes budgetanalyser. For eksempel kunne der være tale om en analyse af produktivitetsmålsætninger inden for sundhedssektoren og virkningen af tilskud til offentligt ejede virksomheder.
For at gøre finanslovsforslaget mere gennemsigtigt og ensartet bør Økonomidirektoratet overveje i forbindelse med fremlæggelsen af forslaget at offentliggøre de antagelser, der ligger til grund for finansloven, og basere finansloven og fremskrivninger på mellemlangt sigt på en simpel makroøkonomisk model. En sådan model skal ikke være en avanceret økonometrisk model, men kunne være en simpel regnearksmodel baseret på nationalregnskabsidentiteter og nogle få økonomiske "tommelfingerregler". Indførelsen af en sådan model ville også øge troværdigheden og anvendeligheden af de mellemfristede fremskrivninger, og den ville gøre det lettere at afdække finanspolitiske risici.
For at gøre den politiske diskussionen så målrettet som muligt bør der være en klar skelnen mellem eksisterende forpligtelser og nye politiske tiltag.

Udvalgte udgiftsposter

I de følgende afsnit vil nogle af de udgiftsposter, som afviger fra posterne i andre lande, blive behandlet nærmere.

Subsidier

For at fastholde beskæftigelsen, hovedsageligt i fjerntliggende områder, yder Hjemmestyret direkte subsidier til erhvervslivet. Subsidierne kan have form af direkte ydelser eller økonomisk støtte til virksomheder, eller de kan figurere som underskud i offentligt ejede virksomheder. I de fleste OECD-lande udgør de offentlige subsidier 1-3 procent af bruttonationalproduktet, hvorimod de i Grønland omfatter støtte til mange forskellige aktiviteter og udgør næsten 8 procent af bruttonationalproduktet.

Ud over de direkte subsidier, som udtrykkeligt er omfattet af finansloven, forvrides pris- og omkostningsstrukturen af adskillige indirekte subsidier til og fordelagtige vilkår for visse virksomheder:

Ensprissystemet medfører en krydssubsidiering i størrelsesordenen DKK 135 millioner ( Rapport til Landsstyret om reform af ensprissystemet, 1997).
Nogle sektorer (navnlig fiskeriet) betaler betydeligt lavere priser for elektricitet og vand end andre sektorer og husholdningerne. Værdien af disse indirekte subsidier er ca. DKK 75 millioner. Endvidere er fiskeriet fritaget for at betale sociale bidrag (AEB).
Hjemmestyret yder lånegarantier til en række virksomheder for at reducere låneomkostningerne for disse firmaer. I slutningen af 1998 udgjorde de samlede lånegarantier DKK 883 millioner eller ca. 11 procent af bruttonationalproduktet.
De hjemmestyreejede virksomheder har fordel af en mulig forventning på de finansielle markeder om, at Hjemmestyret vil komme firmaerne til undsætning i tilfælde af en krise. Derfor er virksomhedernes låneomkostninger lavere, end de ellers ville have været, og lavere end potentielle konkurrenters låneomkostninger.
Underskud eller afkast som ligger under markedssatsen er almindeligt forekommende for hjemmestyrejede virksomheder.
De omsættelige fiskekvoter, tildeles eksisterende fiskere og/eller eksisterende virksomheder. I økonomiske termer giver det en udvalgt gruppe af enkeltpersoner og virksomheder fri adgang til en offentlig ressource, også selv om der lægges en speciel afgift på rejer, som ikke forarbejdes på land. (jf. Kapitel 6).

Selv om det er vanskeligt med nøjagtighed at vurdere den samlede værdi af nogle af ovennævnte elementer, kan det næppe modsiges, at store dele af økonomien modtager betydelige direkte og indirekte subsidier. Samfundets samlede omkostninger ved at yde tilskud til mange aktiviteter i økonomien omfatter ikke kun de ovennævnte direkte og indirekte subsidier, men også omkostninger i form af forvridninger i økonomien, for eksempel overskudskapacitet i de subsidierede sektorer og mangel på udvikling af nye virksomheder.

Den høje udskiftning blandt de ansatte

Det er dyrt at ansætte nye medarbejdere på grund af ansættelsesomkostninger, uddannelsesomkostninger og mangel på kontinuitet. Dette gælder i varierende grad administrationer og virksomheder i alle lande og er en normal facet af en markedsøkonomi. I Grønland synes disse omkostninger dog at være specielt høje:

Ansættelsesomkostningerne er høje, fordi det er nødvendigt for Hjemmestyret at skaffe midlertidige boliger, indtil en permanent bolig findes. Det kan enten være i form af en ledig bolig eller ophold på hotel. Nogle mennesker bor på hotel i adskillige måneder, hvilket er meget kostbart, set i lyset af det høje prisniveau. Dertil kommer, at myndighederne skal afholde udgifterne til flytning.
I betragtning af at det grønlandske arbejdsmarked er marginalt i forhold til det danske arbejdsmarked, er det vanskeligt at tiltrække folk med erhvervserfaring, især når det danske arbejdsmarked er stramt. I stedet ansættes unge mennesker uden eller med meget lidt erhvervserfaring, hvilket presser uddannelsesomkostningerne i vejret og mindsker kontinuiteten i arbejdet.
Disse omkostninger stiger yderligere ved en høj omsætningstakt i beskæftigelsen.

Figur 8 viser udvandringen fra Grønland blandt personer, som flyttede dertil i 1993. Det fremgår, at mindre end halvdelen af disse personer stadig boede i Grønland efter 2 år, mens tallet efter 3 år er en tredjedel, hvilket tyder på en høj omsætningstakt blandt de ansatte. Det er blevet skønnet, at de samlede årlige omkostninger, som hidrører fra den høje udskiftning blandt medarbejderne, kan være af størrelsesorden 5 procent af bruttonationalproduktet (Paldam, 1994). Dette skøn er usikkert og ligger måske en smule højt, men det giver en idé om problemets størrelse .

Figur 8. Udvandringen af personer, indvandrede til Grønland i 1993

Kilde: Grønlands Statistik.

Den langsigtede løsning på problemet er at have en veluddannet arbejdsstyrke, som bor (næsten permanent) i Grønland. På kort sigt kan det være nødvendigt at betale mere for at tiltrække højt kvalificerede medarbejdere og at gøre det attraktivt at arbejde i administrationen i en længere periode. Den ekstra betaling kunne være en bonus, som udbetales efter 3, 5 eller 10 års ansættelse eller højere løn efter at have arbejdet i Grønland i nogle år. Man kan dog forestille sig mange forskellige modeller, og den besparelse på de offentlige finanser, som indførelsen ville medføre, er af et sådant omfang, at den overstiger eventuelle udvælgelsesproblemer. En anden mulighed er at hyre konsulenter til at løse præcist definerede opgaver af kortere varighed. For at en sådan strategi skal kunne lønne sig, er en meget præcis planlægning og styring vigtig.

Administrationsomkostninger

Administrationsomkostningerne er en forholdsvis stor post i Grønland, og Hjemmestyret har ikke haft held til at holde dem nede, når det for eksempel tages i betragtning, at landet ikke har noget eget militær eller nogen udenrigstjeneste. I den forbindelse kan man forestille sig forskellige grunde og forklaringer:

/////1. Smådriftsulemper
Administrative systemer er skabt til at administrere store mængder af næsten identiske sager. Derfor vil omkostningerne pr. produceret enhed i administrationen i mindre lande være høje.

/////2. En meget opdelt administrativ struktur
Med 18 kommuner er indbyggerantallet pr. kommune meget lavt, hvilket forstærker smådriftsulemperne og øger de samlede administrative omkostninger.

/////3. Mange politikere
I små demokratiske lande er der en tendens til at have et forholdsvis stort antal politikere, sammenlignet med større lande. Og med mange politikere vil der også være en tendens til at have et stort antal embedsmænd og dermed store administrative omkostninger. I Grønland er antallet af politikere (her defineret som politikere, der er valgt til nationale parlamenter og kommunale organer) 3,6 procent pr. 1.000 indbyggere, hvorimod det i Danmark er 1,0 procent. Det er udelukkende et politisk spørgsmål at fastsætte antallet af politikere (nogle vil måske hævde, at mange politikere og et højt niveau for repræsentation af forskellige interesser er af afgørende betydning for et demokratisk samfund), men det kan i nogen grad forklare de høje administrationsomkostninger.

/////4. Stor udskiftning blandt embedsmændene
Se afsnittet ovenfor om den høje udskiftning blandt de ansatte.

/////5. Boligomkostninger
Administrationen af det store antal offentligt ejede boliger er en omkostning, som ikke figurerer på finansloven i mange andre lande, hvor boligmarkedet er domineret af den private sektor.

/////6. Rejseudgifter
De enorme afstande inden for Grønland og mellem Grønland og Danmark (og de høje luftfartspriser) medfører høje rejseomkostninger. Det hedder sig, at størstedelen af Grønlandsflys passagerer er embedsmænd eller forretningsfolk, som ikke selv har betalt deres billet.

/////7. To sprog
To sprog både i administrationen og Landstinget medfører yderligere omkostninger (oversættelse, tolke, langsommere arbejdsgange).

Nogle af årsagerne til de ovennævnte høje administrationsomkostninger står ikke til at ændre (f.eks. den geografiske placering og landets størrelse), og samfundets politiske struktur er et meget ømtåleligt spørgsmål. Alligevel vil nogle af de omtalte reformforslag have en gunstig indvirkning på de administrative omkostninger. En reform at ensprissystemet forventes for eksempel at ville nedbringe rejseomkostningerne, mens en reform af boligmarkedet og mindre udskiftning blandt danske midlertidigt ansatte vil nedbringe omkostningerne til midlertidige boliger.

Bloktilskuddet

Traditionelt har den danske stat finansieret en lang række aktiviteter i Grønland. Da flere og flere områder er gået over til Hjemmestyret er finansieringen af aktiviteter i Grønland faldet. I stedet modtager Hjemmestyret et bloktilskud, som svarer til værdien af aktiviteterne på det tidspunkt, de overgik til Hjemmestyret. Bloktilskuddet er ikke øremærket til specielle formål, men bliver givet som en samlet sum. På den måde har Hjemmestyret i realiteten frihed til at foretage prioriteringen af udgifterne. Bloktilskuddene fastlægges for perioder på tre år ad gangen. I 1998 var det årlige bloktilskud på DKK 2,6 milliarder. Dertil kommer, at den danske stat finansierer nogle aktiviteter i Grønland, som beløber sig til DKK 0,5 milliarder, hvilket bringer det samlede tilskud op på DKK 3,1 milliarder eller US$ 0,5 milliard. I de senere år har bloktilskuddenes størrelse været konstant i faste priser.

Det årlige bloktilskud præger Grønlands økonomi på mange måder, hvoraf nogle af de vigtigste er at:

Det sikrer en disponibel bruttonationalindkomst, som er meget højere end landets egen produktion, og dermed en levestandard, som er højere end den ellers kunne have været.
Bloktilskuddet er en stabiliserende faktor i økonomien. Uden bloktilskuddet ville økonomien have været præget af mange flere konjunktursvingninger.
Bloktilskuddet gør det muligt for den offentlige sektor at spille en dominerende rolle i økonomien.
Økonomien er præget af en slags hollandsk syge.

Det er vanskeligt at anslå, hvorledes økonomien ville have udviklet sig uden bloktilskuddene, men det kan fastslås med sikkerhed, at den økonomiske udvikling ville have været langsommere, og levestandarden ville have været betydeligt lavere. Det bør erindres, at udviklingen af Grønlands økonomi startede for mindre end 50 år siden, og at Grønland i dag på mange måder er et højt udviklet land, skønt der stadig er mange skævheder.

Det langsigtede politiske mål i både Grønland og Danmark er, at Grønland bør blive en mere uafhængig økonomi baseret på egne ressourcer. For at nå dette mål skal den private sektor udvikles, hvilket skulle været muligt i betragtning af de store muligheder for økonomisk udvikling. For at udnytte disse muligheder er det dog nødvendigt at forbedre den økonomiske struktur og forbedre rammebetingelserne for erhvervslivet. Det vil derfor være nødvendigt med en omfattende reformstrategi, som styrker den private sektors rolle, samtidig med at den offentlige sektor må indskrænkes. En veluddannet arbejdsstyrke, større markedsorientering, bedre vilkår for iværksættere og et lønsystem, som afspejler de økonomiske forhold i Grønland, er nogle af de konkrete elementer, der bør tages med i overvejelserne. Disse problemstillinger bliver yderligere behandlet i de følgende kapitler.