Konklusioner - Beretning om den økonomiske udvikling i Grønland i 1995/96

At etablere flere "mix-uddannelser", således at der på flere erhvervsuddannelser og videregående uddannelser skabes en "arbejdsdeling" mellem det grønlandske, danske og andre landes uddannelsessystemer.

Mandag d. 16. december 1996
Det rådgivende udvalg vedrørende Grønlands Økonomi
Emnekreds: Politik, Økonomi.

Indholdsfortegnelse: Hjemmestyrets finanser Erhvervspolitikken Fiskeri Råstofområdet Trafik Turisme Uddannelse A>Indledning Efter en kraftig nedgang i indkomsterne ved indgangen til 1990´erne og en vis stabilisering i 1993-94 er det indtrykket, at der siden 1994 har været tale om en vækst i den grønlandske økonomi. Vurderingen, at indkomstniveauet steg i 1995, baserer sig på oplysninger om udviklingen i de skattepligtige indkomster i 1995 samt en ikke ubetydelig eksportfremgang fra 1994 til 1995. Sammen med øgede offentlige anlægsarbejder indikerer eksportfremgangen, at der i dele af de private erhverv har været stigende aktivitet i 1995. Men med de konjunkturindikatorer, som er til rådighed, har det imidlertid ikke på nuværende tidspunkt været muligt at præcisere hvor stærk denne indkomstfremgang har været. Samtidig tyder udviklingen i ledigheden fra 1994 til 1995 på, at beskæftigelsen uden for den offentlige sektor ikke er steget i 1995. Den gennemsnitlige registrerede ledighed voksede således med 3 pct. fra 1994 til 1995(1). Og med en vækst i befolkningen i de arbejdsføre aldersgrupper, som stort set opvejes af en tilsvarende nettoudvandring, må en eventuel vækst i arbejdsstyrken have været ret begrænset. Med en fremgang i eksporten, som klart oversteg væksten i importen, reduceredes underskuddet på handelsbalancen med 150 mio. kr. i 1995. At dømme efter statistikken for første halvår 1996 synes fremgangen i eksporten imidlertid ikke at være fortsat ind i dette år. Med hensyn til pris- og lønudviklingen fortsatte en afdæmpet stigningstakt på 1-2 pct. p.a. i 1995-96. Når den seneste indkomstfremgang i væsentligt omfang skyldes en vækst i fiskerieksporten, afspejler dette, at Grønlands økonomi i høj grad er baseret på en enkelt ressource samt det udefra tilførte bloktilskud. Der findes endnu ikke andre afgørende dynamiske elementer i den grønlandske økonomi som kilde til en øget beskæftigelse og produktion på et bredere erhvervsmæssigt grundlag. Hjemmestyrets finanser Hjemmestyrets regnskab udviste i 1995 et overskud, som gav grundlag for en fortsat gældsnedbringelse. Overskuddet på drifts- , anlægs- og udlånsregnskabet var på knap 50 mio. kr., og landsstyrets gældsforpligtelser fratrukket de likvide aktiver faldt med 350 mio. kr. Medregnes de hjemmestyreejede aktieselskaber (fodnote 21) faldt nettogælden (bruttogæld minus de likvide aktiver) med næsten 210 mio. kr. i 1995. Den seneste vurdering af 1996-budgettet indebar bl.a. en mindre opjustering af indtægtsskønnet, hvilket sammen med indfrielsen af to større lån fra landskassen til hhv. KNI og Tele Grønland har resulteret i, at der nu forventes et DAU-overskud på 365 mio. kr. i 1996. Ved fremlæggelsen af forslag til finanslov for 1997 lagde landsstyret vægt på en fortsat afbalanceret finans- og gældsafviklingspolitik. Forslaget og de efterfølgende ændringsforslag indebar en væsentlig reduktion i DAU-overskuddet til 5 mia. kr. i 1997 og et budgetteret overskud på 26 mio. kr. i 1998. Landsstyret pegede ved fremlæggelsen på, at den seneste opjustering af overskuddet for 1996 kunne danne grundlag for en lempelse af overskudsmålene i 1997 og 1998, idet gældsafviklingspolitikken ikke skulle fokusere på overskuddet det enkelte år. Udvalget er enig i, at målsætningen om at reducere Hjemmestyrets gæld kan gennemføres over en længere periode uden nødvendigvis at fokusere på det enkelte år. Men betydningen af gældsafviklingen og de hermed forbundne rentebesparelser bør fortsat haves in mente ved vurderingen af afkastet af mulige investeringsprojekter fx i forbindelse med en fortsat udbygning af landingsbaner til fastvingede fly. Med hensyn til en konsolidering af Hjemmestyrets økonomi, bør denne imidlertid også anskues ud fra en samlet vurdering af udviklingen i landskassen og i de hjemmestyreejede aktieselskaber under ét. Og ud fra en sådan helhedsvurdering synes udviklingen gennem 1995 mindre positiv, idet disse virksomheder gennem 1995 havde en stigning i deres nettogæld. I løbet af 1995 eftergav landskassen betydelige tilgodehavender i de hjemmestyreejede virksomheder, og på baggrund af bl.a. landskassens gældseftergivelse til KNI-selskaberne på 140 mio. kr. samt en konvertering af andre tilgodehavender i selskaberne på ialt 240 mio. kr. til egenkapital kunne de hjemmestyreejede virksomheder som helhed fremvise en stigning i deres samlede egenkapital på omkring 300 mio. kr. i 1995. Udviklingen i de hjemmestyreejede virksomheder og deres nettoformue (egenkapital) er underlagt skiftende markedsforhold og vil derfor i sagens natur være genstand for betydelige og delvis uforudsigelige svingninger. Samtidig har omstruktureringen af KNI-selskaberne medført store, overgangsvise tab, som i betydelig grad har påvirket landskassen de seneste år. Selv om der formelt er tale om aktieselskaber, har disse en så høj grad af tilknytning til Hjemmestyret, som ejer 100 pct. af aktiekapitalen, at underskud i disse selskaber - ligesom landskassens egen gæld - vil medvirke til at mindske manøvremulighederne i den økonomiske politik fremover. Efter udvalgets opfattelse, bør landsstyret derfor inddrage udviklingen i de hjemmestyreejede aktieselskabers drifts- og formueforhold herunder egenkapitalen, når der foretages en samlet vurdering af gældsafviklingspolitikken. Det pres, som en ugunstig udvikling i de hjemmestyreejede aktieselskaber kan lægge på Hjemmestyrets finanser, er endnu et argument for at påbegynde privatiseringen af de hjemmestyreejede selskaber. Under debatten om finansloven for 1997 pegede landsstyret på det betydelige behov, som der gennem de kommende år ville være for at renovere en række bygninger og infrastrukturanlæg. Den energipolitiske redegørelse, som blev fremlagt på landstingets møde i oktober, peger således på, at den fysiske, tekniske tilstand af forsyningsnettene inden for el, varme og vand enten er eller snart bliver utilfredsstillende. Samtidig nævnes det i redegørelsen, at Grønlands Energiforsynings økonomiske evne til udskifte, modernisere og renovere sine anlæg og fordelingsnet er alarmerende lav. Inden for uddannelsessektoren er der fra kommunernes side peget på et behov for udvidelser af skolebygninger på grund af en stigende elevtilgang samt for vedligeholdelse af de eksisterende bygninger, som har været forsømt. Sammen med den forskydning i befolkningens sammensætning over mod en større andel af ældre medborgere, som befolkningsprognoser fra Grønlands Statistik forudser, kan der således regnes med stigende krav til den fremtidige udgiftsprioritering i den samlede offentlige sektor. Erhvervspolitikken Der er fra politisk side i Grønland en betydelig opmærksomhed med hensyn til behovet for alternative indkomst- og beskæftigelsesmuligheder, og der gøres et omfattende arbejde for at øge disse muligheder. I landsstyrets løbende udmeldinger vedrørende erhvervspolitikken, senest i landsstyreformandens åbningstale til landstingets efterårssamling, bliver der lagt stor vægt på ønsket om at supplere fiskeriet med nye erhvervsmuligheder inden for bl.a. råstofudvinding og turisme, og de politiske signaler er også blevet fulgt op af en række lovforslag gennem de seneste år. Samtidig har landsstyret tilkendegivet, at det eksisterende distributionssystem, herunder KNI´s ejerforhold og ensprissystemet, bør revurderes med henblik på at øge det private element i detailhandlen og reducere et uhensigtmæssigt stort forbrug af ressourcer i distributionssystemet. Udvalget kan støtte tankerne om at se på alternativer til det nuværende ensprissystem. Efter udvalgets opfattelse øger ensprissystemet det grønlandske omkostningsniveau i de dele af det private erhverv, som bedst er i stand til at konkurrere med udenlandsk producerede varer. Dette sker bl.a. gennem taksterne på den offentlige forsyningsvirksomhed (el, vand og varme), som fastsættes uafhængigt af de geografisk betingede produktionsomkostninger. Samtidig forvrider subsidieringen af leverancer til de fjernere områder anvendelsen af varer i produktion og forbrug i forhold til, hvad markedsbetingede priser ville indebære. Samfundet pådrager sig således en række meromkostninger til transporten af råvarer og forbrugsvarer, som i den sidste ende pålægges den mere konkurrencedygtige del af det grønlandske erhvervsliv i form af højere skatter, takster og afgifter. Herved fordyres den grønlandske produktion, og konkurrenceevnen forringes. En afskaffelse af ensprissystemet vil derfor kunne bidrage til at mindske produktionsomkostningerne i en række byer og gøre grønlandske producenter mere konkurrencedygtige i forhold til udlandet. Til gengæld vil produktions- og leveomkostningerne i yderdistrikterne stige, hvis der ikke samtidig gives en eller anden form for kompensation. Bevarelsen af bygder og yderdistrikter har høj politisk prioritet. Et fortsat tilskud til befolkningen i disse områder bør imidlertid kunne indrettes på måder, som giver færre forvridninger end det nuværende ensprissystem. En mulighed ville være, at Hjemmestyret erstattede tilskuddet gennem priserne med en reduktion i beskatningsniveauet i bygder og yderdistrikter - eller med kontante udbetalinger til befolkningen i disse områder - hvorefter beboerne selv valgte deres forbrug på basis af de faktiske, omkostningsbestemte markedspriser, og de grønlandske producenter valgte deres geografiske lokalisering i overensstemmelse med de faktiske omkostninger. En sådan form for subsidiering skal selvsagt også finansieres af det øvrige samfund. Udvalget er enig i landsstyrets målsætning om at privatisere de offentligt ejede virksomheder, sådan som omdannelsen af virksomhederne til aktieselskaber har lagt op til. KNI er nu blevet rekonstrueret, og udvalget ser ingen afgørende grunde til ikke at starte en privatisering af KNI´s detailhandelskæde. En privatisering ville meget hensigtsmæssigt kunne falde sammen med en afskaffelse af ensprissystemet. Tilsammen vil en sådan reform af rammerne for Grønlands detailhandel kunne bidrage til at skabe en højere grad af markedsorientering. Fiskeri Grønlands landsting har i 1996 gennemført en række justeringer i fiskeripolitikken med henblik på løbende at kunne bringe fiskeriet i overensstemmelse med hensynet til bevarelsen af fangstressourcerne og samtidig øge rentabiliteten i kutterflåden. Landstinget indførte således pr. 1. september 1996 individuelle fangstkvoter i kutterfiskeriet, hvorefter det samlede grønlandske rejefiskeri nu er underlagt fangstkvoter. Disse kvoter kan inden for de enkelte fartøjskomponenter - søkogere, 79´ere og kuttere - frit omsættes. Begrænsningen i omsætteligheden mellem de tre nævnte fartøjskategorier tilsigter i en vis udstrækning at bevare den nuværende struktur i fiskerflåden. Med vedtagelsen af det nye regelsæt er der tale om et betydningsfuldt fremskridt i retning af at opnå en bedre rentabilitet i kutterflåden. Sammen med de i 1996 vedtagne nye regler for støtte til rejefiskere, som enten ønsker at forlade fiskeriet eller gennem fx fusioner kan bidrage til at reducere kapaciteten i rejefiskeriet, er der skabt grundlag for en udvikling hen imod en stigende rentabilitet i kutterflåden. Samtidig er landsstyrets muligheder for at varetage hensynet til bevarelsen af rejeressourcen forbedret. Inden for fiskerisektoren foregår i øjeblikket en betydelig spredning af aktiviteterne i forbindelse med Royal Greenlands køb af en fabrik til fiskeforarbejdning i Wilhelmshaven i Tyskland og selskabets aktive deltagelse i anskaffelsen af trawlere til fremtidigt torskefiskeri i Barentshavet på russiske kvoter. Ligesom en udbygning af erhvervsaktiviteterne inden for Grønland kan bidrage til at skabe større erhvervsmæssig stabilitet, finder udvalget det forståeligt, at en virksomhed af Royal Greenlands størrelse gennem en produktionsmæssig spredning og sikring af sine afsætningskanaler opbygger en større robusthed over for de svingninger, som kendetegner fiskerisektoren. Men det bør være en forudsætning, at der ikke herved løbes så store risici, at eventuelle tilbageslag kan få alvorlige følger for den hjemlige økonomi og beskæftigelse og hermed også for landskassen. Råstofområdet I 1994 indgik den danske regering og Grønlands Hjemmestyre en ny aftale om udviklingen på råstofområdet. Som led heri indskød de to parter væsentlige beløb til gennemførelse af en række forundersøgelser i form af bl.a. seismiske analyser i Vestgrønland til afdækning af eventuelle kulbrinteforekomster og aeromagnetiske undersøgelser i Sydvestgrønland efter mineraler. Pr. medio 1996 er der givet ca. 70 efterforskningstilladelser samt én udvindingskoncession. Den samlede private efterforskningsindsats har været stærkt stigende gennem de senere år. Beløbsmæssigt drejer det sig om en efterforskningsindsats på 70 mio. kr. i 1995, og der forventes en betydelig stigning i denne indsats gennem de kommende år. Udvalget ser positivt på disse forsøg på at skabe alternative indtægtskilder og beskæftigelse, men der er i sagens natur tale om en satsning, som først kan give fuldt udbytte på længere sigt. Trafik I juni 1995 vedtog Grønlands landsting loven om anlæg af flyvepladser til benyttelse af fastvingede fly i syv byer opdelt i to etaper. Det samlede anlægsudgifter blev budgetteret til 1.078 mio. kr. (i 1995-priser). 1. etape, som forventes gennemført inden 1999, indeholder landingsbaner i Sisimiut, Maniitsoq, Aasiaat og Uummannaq. Anlæggelsen af disse fire landingsbaner er i fuld gang, og efter det oplyste holder anlægsudgifterne sig i underkanten af det budgetterede. I 2. etape var det planen at anlægge landingsbaner i Upernavik, Qaqortoq og Paamiut. På landstingssamlingen i oktober 1996 blev det imidlertid besluttet at tage landingsbanen i Qaqortoq ud af planen, således at 2. etape kommer til at omfatte landingsbaner i Upernavik og Paamiut. Udvalget har tidligere givet udtryk for den opfattelse, at der ud fra det foreliggende beregningsgrundlag syntes at være tale om et acceptabelt forrentningsniveau for så vidt angår 1. etape af landingsbaneprojektet, samt at den større flykapacitet i disse beflyvninger vil kunne afhjælpe eventuelle flaskehalse i turistsektoren. Udvalget mente derimod ikke, at investeringerne i de tre landingsbaner, som var indeholdt i 2. etape, ville kunne sikre et tilfredsstillende overskud, og udvalget kan på den baggrund støtte en reduktion i antallet af landingsbaner i den 2. etape, hvis rentabilitet imidlertid fortsat er tvivlsom. Etableringen af de nye landingsbaner for fastvingede fly ses af landsstyret som begyndelsen til en generel omlægning af hele transportstrukturen i Grønland samt af beflyvningen til og fra Grønland. Som et næste led anbefaler landsstyret en udbygningen af landingsbanen i Nuuk, hvorved denne lufthavn ville blive i stand til at indgå i atlantbeflyvningen. Landstinget besluttede i oktober 1996, at der udarbejdes en projektbeskrivelse samt analyseres forskellige modeller til en eventuel finansiering af lufthavnens udvidelse. Landsstyret har til brug for beslutningsgrundlaget udarbejdet en redegørelse om Nuuk Atlantlufthavn.(3) Ifølge redegørelsen vil anlægsudgifterne i forbindelse med forlængelsen af landingsbanen beløbe sig til 400 mio. kr., og i de gennemførte beregninger anslås forrentningen af denne investering til 1,3 pct. Umiddelbart forekommer dette ikke at være en samfundsøkonomisk rentabel investering. Der kan imidlertid anføres flere positive samfundsøkonomiske effekter ved etableringen af en atlantlufthavn i Nuuk, som ikke er inkluderet i redegørelsens beregninger, og som vil kunne øge den samfundsøkonomiske forrentning af projektet. Der tænkes her først og fremmest på den tidsbesparelse, som de nuværende 34.500 passagerer vil kunne opnå ved en direkte beflyvning, hvilket kan få positiv betydning også for det grønlandske erhvervsliv. I redegørelsen forudsættes lufthavnen i Søndre Strømfjord opretholdt. De samfundsøkonomiske omkostninger herved samt perspektiverne for udbygningen af turistkapaciteten bør efter udvalgets opfattelse indgå i den samlede vurdering. Landsstyret fremlagde i oktober 1996 også en mere generel redegørelse om den interne trafikstruktur, som lægger op til et større analysearbejde vedrørende omkostninger og konsekvenser ved alternative trafiksystemer. Landsstyret tilkendegav samtidig, at det i den forbindelse vil overveje etableringen af helikopterlandingspladser i fem store bygder, som i dag er afhængige af skibstransport. Udvalget kan fuldt ud støtte gennemførelsen af en analyse af alternative indretninger af det samlede trafiksystem. Som det også anføres i redegørelsen, er der i det eksisterende trafiksystem tale om meget betydelige subsidier fra landskassen til såvel passagertrafikken som godstransporten samt mellem de forskellige flyruter indbyrdes. Turisme Landsstyret udarbejdede i foråret 1996 en turistpolitisk redegørelse med henblik på at skabe et grundlag for debatten om den fremtidige turistpolitik. Det er i redegørelsen landsstyrets ambitiøse målsætning, at turistsektoren fra år 2005 skal kunne modtage 61.000 turister og beskæftige op mod 1.500 personer på fuldtidsbasis. Med dette udgangspunkt vedtog landstinget i oktober 1996 et forslag fra landsstyret om at oprette en fond, som med midler fra landskassen skal yde finansieringsstøtte til en udvidelse af overnatningsfaciliteterne til turister. Som begrundelse for forslaget fremhævede landsstyret bl.a., at investeringer i hotelbranchen ikke er rentable uden et offentligt tilskud, samt at en fortsat stigning i det årlige antal turister i Grønland ville kræve en udbygning af hotelkapaciteten. Den nye fond stiftes med en kapital på 15 mio. kr. i 1997, hvortil kommer indskud fra de kommende års finanslove. Med en maksimal tilskudsprocent på 40 danner de i finansloven for 1997 afsatte midler på 15 mio. kr. således grundlag for investeringer på ialt 37 mio. kr. til udvidelser af overnatningskapaciteten i turistsektoren. I forhold til det meget betydelige kapitalkrav, som skitseredes i den turistpolitiske redegørelse fra foråret 1996, har Hjemmestyret med vedtagelsen i oktober 1996 valgt at starte med en ret forsigtig linie. Det fremgår også af bemærkningerne til loven, at man forudser, at den bedste udnyttelse af finansieringsstøtten inden for den nærmeste årrække vil ske gennem udvidelser af de bestående overnatningsfaciliteter. Ved valget af en tilskudsprocent på 40 synes anlægstilskuddet heller ikke at være tilstrækkeligt til at sikre rentabilitet i driften af nye selvstændige hotelfaciliteter, når beregningerne i den turistpolitiske redegørelse lægges til grund. Udvalget kan fuldt ud støtte den forsigtige udvikling, som er indbygget i landstingets vedtagelse. Trods Grønlands åbenbare kvaliteter som turistland er efterspørgslen på det internationale turistmarked usikker, stærkt svingende og ikke særlig veldokumenteret. Samtidig viser beregningerne i den turistpolitiske redegørelse en direkte negativ rentabilitet i nyt hotelbyggeri. Hertil kommer, at også andre grene af infrastrukturen, bl.a. trafiksystemet og uddannelserne, skal kunne nå at følge med, såfremt Grønland skal kunne opnå det fulde udbytte af nye investeringer i hotelbranchen. Uddannelse Det grønlandske uddannelsessystem står overfor store udfordringer i de kommende år. Der stilles store forventninger til uddannelsessystemet, og der er sat meget ind på at opbygge et eget system i Grønland. Dette er lykkedes på en række områder. Grønland er i de seneste år især blevet "selvforsynende" på ungdomsuddannelsesområdet med etableringen af gymnasieuddannelsen og en vifte af erhvervsuddannelser. Derimod uddannes der bl.a. ikke tilstrækkelig mange lærere og sygeplejersker, hvilket medfører, at man især i yderdistrikterne er afhængige af tilkaldt arbejdskraft. Hjemtagelsen af en række uddannelser og etableringen af egne uddannelsesinstitutioner på flere og flere uddannelsesområder samt en geografisk spredning af institutionerne har medført, at udgifterne på uddannelsesområdet er meget høje sammenlignet med de fleste andre lande. Ifølge en befolkningsfremskrivning fra Grønlands Statistik forventes der at blive knap 18 pct. flere børn og unge i alderen 5-24 år i perioden 1995-2005. Dette vil føre til et øget pres for ressourcer til uddannelsessektoren i de kommende år. Herudover kommer de kvalitetsforbedringer, som med rette har en høj politisk prioritet. Det vil øge behovet for omprioriteringer af de ressourcer, som stilles til rådighed på uddannelsesområdet. Dette er da også klart understreget i landsstyrets Uddannelsespolitiske Redegørelse og er fremme i den uddannelsespolitiske debat, hvor der endvidere er peget på, at uddannelsessystemet på en lang række punkter ikke har været i stand til at leve op til de politiske målsætninger. Udvalget har hæftet sig ved den centrale vægt, der lægges på at styrke uddannelsen af børn og unge og højne uddannelsesniveauet for alle erhvervsaktive i Grønland. Udvalget er enig i behovet for en omprioritering med henblik på den optimale udnyttelse af de ressourcer, som stilles til rådighed på uddannelsesområdet og kan anbefale: At der sikres en bedre sammenhæng mellem de forskellige uddannelsesniveauer. I den Uddannelsespolitiske Redegørelse peges der på, at uddannelserne, helt fra folkeskolen, ikke kvalificerer tilstrækkeligt til det næste niveau. For at sikre en bedre kvalitet i erhvervsuddannelserne og i gymnasieuddannelsen er det vigtigt, at eleverne i folke skolen tilegner sig de nødvendige forudsætninger. Specielt må der iværksættes en række initiativer for at øge den andel af en ungdomsårgang, der gennemfører en erhvervskompetencegivende uddannelse. Denne indsats kan omfatte følgende initiativer: styrkelse af kvaliteten i folkeskolen i bl.a. dansk-, matematik- og fysikundervisningen initiativer for at øge antallet af praktikpladser (se senere anbefaling) en målrettet indsats i ungdomsuddannelserne for at mindske det store frafald på nogle af uddannelserne At indsatsen for at skaffe praktikpladser til eleverne i erhvervsuddannelserne forstærkes ved at indføre et incitament for arbejdsgiverne til at oprette praktikpladser i det grønlandske system for arbejdsgivernes erhvervsuddannelsesbidrag (AEB). Endvidere må det overvejes at øge mulighederne for praktikpladskompenserende undervisning. Endelig kunne der på nogle erhvervsud dannelser etableres mulighed for praktikpladsophold i Danmark. At det overvejes at sammenlægge en række uddannelsesinstitutioner og samle dem i færre uddannelsesbyer for at opnå en række stordriftsfordele, bl.a. gennem fælles anvendelse af lærerkræfter og etablering af uddannelsesmiljøer. At etablere flere "mix-uddannelser", således at der på flere erhvervsuddannelser og videregående uddannelser skabes en "arbejdsdeling" mellem det grønlandske, danske og andre landes uddannelsessystemer. Det kunne medvirke til at øge udbuddet af uddannelsesmuligheder for unge i Grønland, højne kvaliteten af de færdiguddannede og opfylde målsætningen om at uddannelserne er på et niveau, der giver mulighed for videreuddannelse. I den forbindelse anbefaler udvalget, at der sker en klarere prioritering af, hvilke erhvervs- og videregående uddannelser Grønland ønsker at opretholde og udvikle