Råstofudvinding - Socio-økonomiske forhold

Udgangspunktet for udvalget er, at der i forbindelse med råstofaktiviteter skal skabes flest mulige lokale arbejdspladser, dvs. at der skal satses på lokal arbejdskraft i selve råstofvirksomheden og der skal satses på anvendelsen af lokale underleverandører, serviceselskaber mv. Det stiller store krav til arbejdskraftens og de lokale virksomheders kvalifikationer.

Tirsdag d. 28. oktober 1997
Hjemmestyret
Emnekreds: Erhverv, Kultur og samfund, Politik, Råstoffer, Økonomi.

Indholdsfortegnelse:
Samfunds- og lokaløkonomiske virkninger
Beskæftigelses-, arbejdsmarkeds- og uddannelsesmæssige forhold
Afledte virkninger for andre erhverv
Regional udvikling, infrastruktur, boliger og institutioner
Kulturelle og sociale forhold
Politiske og samfundsmæssige forhold
Centrale problemstillinger


Dette afsnit beskæftiger sig med de socio-økonomiske virkninger for det grønlandske samfund i forbindelse med etablering og drift af råstofprojekter i Grønland. Afsnittet skal ses i forlængelse af det foregående afsnit, som beskriver de teknisk-økonomiske forhold.

Da der i nyere tid er ret få erfaringer med råstofudvinding i Grønland er der også kun lidt konkret viden om de faktiske socio-økonomiske effekter i forbindelse med råstofudvinding.

I forbindelse med etableringen af minen i Maarmorilik igangsatte Ministeriet for Grønland et større projekt om de samfundsmæssige virkninger. Denne undersøgelse blev afsluttet i 1977. Der foreligger 4 rapporter fra dette projektet (se bilag B). I relation til minedriften i Maarmorilik er der også gennemført et projekt om den grønlandske beskæftigelse i minen i perioden 1973-78. For perioden herefter er der ingen systematiske undersøgelser af minens påvirkninger af samfundet.

I forbindelse med olieefterforskningen på Jameson Land i Østgrønland blev der gennemført en indledende kortlægning af en række forhold i lokalsamfundet. Resultatet er beskrevet i en række mindre rapporter. (se bilag B).

I 1970'erne nedsatte Ministeriet for Grønland en arbejdsgruppe vedrørende forsyningsvirksomhed og arbejdskraftanvendelse i mine- og olieindustrien i Grønland. Arbejdsgruppen udarbejdede først en rapport om olieefterforskningsfasen og senere en række rapporter om de samfundsmæssige virkninger af mulige mineral- og vandkraftudnyttende industrier i Grønland (se bilag B).

Disse tidligere studier er selvfølgelig anvendt i forbindelse med udarbejdelsen af dette afsnit. Herudover bygger afsnittet i stor udstrækning på generelle overvejelser og erfaringer. Samtidig har udvalget bedt 5 forskere, som har erfaringer med analyse af samfundsforhold i Grønland om at udarbejde et oplæg om de socio-økonomiske virkninger i forbindelse med råstofprojekter. Disse 5 papirer er optrykt i bilag C. Synspunkterne og overvejelserne i disse papirer står alene for forfatternes regning, og udvalget har ikke taget stilling til disse. Papirerne har imidlertid været med til at inspirere udvalget, og de har haft indflydelse på indholdet i dette afsnit. Udvalget finder, at der er tale om nogle interessante papirer, som forhåbentligt kan være med til at fremme debatten om virkningerne af råstofudvinding.

Endelig er der i nogen udstrækning inddraget erfaringer fra sammenlignelige steder i verden. Bl.a. er der anvendt input fra et papir om erfaringerne fra Canada. Dette papir, som Jack Hicks har udarbejdet for udvalget, er optrykt i sin helhed som bilag D.

Udvalget har beskæftiget sig med de socioøkonomiske virkninger i meget bred forstand, og såvel med positive som negative virkninger. Selv om der beskrives mange potentielle virkninger vil der uden tvivl være områder og potentielle virkninger, som ikke er omtalt.

De potentielle socioøkonomiske virkninger er kategoriseret i følgende hovedgrupper, som er anvendt i den følgende beskrivelse:
  • samfunds- og lokaløkonomiske virkninger,
  • beskæftigelses-, arbejdsmarkeds- og uddannelsesmæssige forhold,
  • afledte virkninger for de oprindelige erhverv og for service- og håndværkserhvervene
  • betydningen for infrastruktur, boliger og institutioner samt regional udvikling
  • kulturelle og sociale forhold, herunder levevilkår, sprog, familie og køn.
  • politiske og samfundsmæssige forhold


Samfunds- og lokaløkonomiske virkninger
Som det fremgår af det foregående afsnit om de teknisk-økonomiske forhold vil råstofprojekter normalt være meget store set i forhold til den grønlandske økonomi, og projekterne kan derfor have betydelige økonomiske virkninger . Der vil både være økonomiske virkninger for lokalsamfundene og regionerne samt for det grønlandske samfund som helhed.

Omsætning og indtægter til det offentlige fra minevirksomhed kan blive store set i forhold til indtægterne fra anden virksomhed i Grønland, men i forhold til størrelsen af bloktilskuddet vil de direkte indtægter til det offentlige være små. Der skal mange og store miner til for at erstatte bloktilskuddet. Paldam anfører i sin bog, at der kræves en minevirksomhed på 120 gange Maarmorilik-minen i størrelse, hvis de direkte indtægter til det grønlandske samfund fra minevirksomheden skal op på 3 mia. kr. pr. år.

I forbindelse med olieudvinding kan der blive tale om meget større indtægter til det offentlige, og hvis der for alvor kommer gang i olieudvindingen i Grønland, dvs. hvis der bliver gjort flere fund, kan man i en årrække forestille sig offentlige indtægter der svarer til størrelsen af bloktilskuddet.

I anlægsfasen vil nogle af projekterne kræve betydelige offentlige investeringer, men udgangspunktet er, at disse investeringer mere end opvejes af indtægter til det offentlige i driftsperioden.

Udover de direkte indtægter fra personskatter, selskabsskat, osv. afhænger de samfundsøkonomiske virkninger i forbindelse med råstofudvinding, af hvor stor en andel af arbejdsstyrken, der er grønlandsk, idet man må gå ud fra, at de grønlandske ansatte vil anvende en stor del af deres indtægter i det grønlandske samfund, hvorimod den udenlandske arbejdskraft må forventes at føre en stor del af indtægten ud af landet. Det har også stor betydning, hvor stor en andel, grønlandske virksomheder kan få af de forskellige serviceydelser, leverancer mv., som råstofvirksomheden har brug for.

Råstofudvinding kan få meget stor betydning for udviklingen i betalingsbalancen. Den grønlandske import/eksport er i dag af størrelsesordenen 2 mia. kr. pr. år. I anlægsperioden vil der komme en betydelig merimport, men herefter vil udvindingen bidrage positivt til betalingsbalancen. Skønsmæssigt vil fx. en mine i Citronen Fjord give anledning til en nettoeksport på omkring 200 mio. kr. pr. år, og i forbindelse med olieudvinding kan der blive et positivt bidrag til betalingsbalancen på flere milliarder.

I forbindelse med minedrift vil de samfundsøkonomiske virkninger, der knytter sig til den direkte og indirekte beskæftigelse i mange tilfælde være større end de direkte skatteindtægter mv. til det offentlige.

Lokalt kan den øgede beskæftigelse og investeringerne skabe øget aktivitet og omsætning inden for en række handels-, transport og serviceerhverv. Der kan blive tale om en boom-situation, hvor der er en kraftigt stigende aktivitet. Det gælder om at sikre, at dette udvikler sig til en positiv spiral, som skaber langsigtet økonomisk udvikling.

Den lokale økonomi vil også blive påvirket af, at en del af personskatterne - i henhold til de nugældende regler - vil gå til den lokale kommune. Erfaringerne fra Maarmorilik-minen i Uummannaq kommune viser, at sådanne skatteindtægter kan have stor betydning for kommunen, så længe minen er i drift.

Råstofaktiviteterne kan også lokalt påvirke aktiviteten inden for visse erhverv i negativ retning. Fx. kan aktiviteten inden for fiskeri- og fangstsektoren blive reduceret, hvis en del af de, der traditionelt har arbejdet inden for disse erhverv får arbejde i råstofsektoren.

Gorm Winther beskriver i sit papir muligheden for, at indtægter fra råstofsektoren kan give anledning til "den hollandske syge" i det grønlandske samfund. Paldam er i sin bog inde på, at den grønlandske økonomi allerede i dag - som følge af bloktilskuddet - lider af denne sygdom.

Sygdommen består i, at indtægterne fra råstofsektoren har negative virkninger i form af inflation, højere lønninger, højere omkostninger og faldende konkurrenceevne, faldende investeringstilbøjelighed og arbejdsløshed. Fænomenet blev først konstateret i forbindelse med de store indtægter fra naturgasudvindingen i Holland, og senere har man set tegn på sygdommen i den norske økonomi og i de olieproducerende arabiske lande.

Hvis råstofindtægter til det grønlandske samfund medfører lønstigninger og i det hele taget et højere omkostningsniveau, som svækker den internationale konkurrenceevne og dermed mulighederne for at udvikle andre erhverv i Grønland, kan det få store negative konsekvenser på lidt længere sigt. Umiddelbart vil et højere omkostningsniveau gå ud over fiskerisektoren, som i dag er langt den vigtigste eksportsektor i Grønland. Konkurrenceevnen vil blive reduceret, og det vil derfor være vanskeligere at afsætte produkterne til en konkurrencedygtig pris. Et højere omkostningsniveau vil også have stor negativ indflydelse på mulighederne for at etablere nye importsubstituerende og eksportorienterede virksomheder.

Selvom det må forventes, at store dele af anlægsopgaverne vil blive udført af udenlandske firmaer, vil de uden tvivl ansætte en del lokal arbejdskraft og benytte lokale underleverandører. Da de lokale firmaer er små, og da kapaciteten er begrænset, kan det føre til overophedning af bygge- og anlægssektoren i Grønland, og dermed presse prisniveauet op. Det kan påvirke andre byggeopgaver negativt.

De langsigtede økonomiske virkninger af råstofaktiviteter afhænger i meget høj grad af, hvordan de øgede indtægter anvendes. Vil de øgede lønindtægter i lokalsamfundene primært blive brugt til øget køb af importerede forbrugsvarer, eller vil en del blive anvendt til erhvervsinvesteringer, fx. inden for fiskeriet? Vil de øgede indtægter til samfundet (kommunerne og landskassen) fortrinsvis blive brugt til at øge det løbende forbrug, eller vil de fortrinsvis blive brugt til langsigtede investeringer, eller vil de fx. blive opsparet i en erhvervsudviklings- og investeringsfond?

Jo mere indtægterne cirkulerer i det grønlandske samfund, desto flere positive afledte virkninger kommer der. Det er en fordel, hvis en andel af indtægterne investeres i produktion og fx. bygninger, men det er også bedre, at indtægterne anvendes til køb af grønlandske produkter og ydelser end til køb af importerede forbrugsvarer. En investering i uddannelse og kvalifikationsudvikling kan også være attraktiv. Samtidig er det afgørende, at det stigende forbrug ikke skaber for stor inflation og stigende omkostningsniveau.

Anvendelsen af de offentlige indtægter fra råstofudvinding må ses i lyset af, at udvindingsperioden normalt vil være begrænset i tid (typisk max 20-25 får for en enkelt forekomst), og at den periode hvor der kommer indtægter fra selskabsskatten vil være endnu kortere (ofte kun 5-10 år). Specielt i relation til olieudvinding fra et enkelt felt kan den periode, hvor der kommer meget store indtægter være meget begrænset. Selv hvis Grønland udvikler sig til en ny olieprovins med olieproduktion i en 50-årig periode vil der måske kun komme store indtægter fra selskabsskatten i 20-30 år. Det kan derfor give alvorlige problemer, hvis indtægterne fortrinsvis bruges til at reducere bloktilskuddet - hvad sker der så den dag, hvor der ikke kommer flere indtægter fra råstofsektoren? Som nævnt tidligere er det ikke fastlagt, hvordan indtægter fra råstofaktiviteter udover 500 mio. kr. pr. år skal fordeles.

Hvis råstofaktiviteten skal give anledning til en positiv og langsigtet økonomisk udvikling, er det afgørende, at man fra politisk side har en klar strategi for anvendelsen af de offentlige indtægter fra råstofsektoren. Samtidig er det vigtig at føre en økonomisk politik, som forhindrer inflation og stigende omkostningsniveau.

I stedet for at anvende offentlige indtægter fra råstofudvinding til øget offentligt forbrug og/eller til at reducere bloktilskuddet kan man overveje at hensætte alle eller en del af indtægterne i en fond. Pengene i fonden skal investeres således, at de er med til at fremme en langsigtet udvikling, og dermed sikre det økonomiske grundlag også efter afslutningen af "råstofeventyret". Pengene i fonden kan enten investeres i erhvervsudviklingsprojekter i Grønland (uden for råstofområdet) eller investeres i udlandet.

Det kan nævnes, at man i Norge og Alaska i dag indbetaler en betydelig del af olieindtægterne i en oliefond, som anvendes nogenlunde efter de her skitserede retningslinjer.

Beskæftigelses-, arbejdsmarkeds- og uddannelsesmæssige forhold
Råstofvirksomheder vil normalt være store med mange arbejdspladser. Det er klart, at en virksomhed, som giver arbejdsmuligheder for 200-400 lokale kan påvirke hele det grønlandske arbejdsmarked. Selv om den nødvendige arbejdskraft i princippet - hvis man ser på ledighed mv. - kan skaffes inden for den aktuelle kommune eller region må man forvente, at folk fra hele Grønland vil søge job i råstofvirksomheder.

Hvis der er tale om isolerede minevirksomheder med en relativ kort levetid kunne man måske forestille sig situationer, hvor det ville være mest hensigtsmæssigt for samfundet, at der primært anvendes importeret arbejdskraft, men da det grønlandske samfund satser på, at råstofudvinding skal være en permanent og stigende aktivitet, har udvalget taget udgangspunkt i, at arbejdsstyrken i så stor udstrækning som mulig bør være lokal, dvs. at flest mulige af jobbene i forbindelse med råstofudvinding skal besættes med folk, som i forvejen er bosiddende i Grønland.

Bl.a. ud fra erfaringerne fra Maarmorilik er det udvalgets vurdering, at det er realistisk at forestille sig, at en betydelig del af arbejdsstyrken i forbindelse med minedrift vil være lokal. Dette bekræftes også af den store interesse for de gennemførte prospektor- og borebisseuddannelser. For at nå op på en høj andel af lokale kan det være nødvendigt med målrettede uddannelsesaktiviteter.

Der er allerede igangsat uddannelsesaktiviteter, som retter sig mod råstofvirksomhed ved Bygge- og Anlægsskolen, men på de mere specifikke områder kan der være brug for uddannelsesaktiviteter, som planlægges i samarbejde med mine- eller olieselskabet, og som gennemføres i anlægsperioden.

Det vil i dag være vanskeligt at sikre en stor andel af lokal arbejdskraft på de ledende niveauer og blandt de mere veluddannede medarbejdergrupper, fx. geologer og ingeniører. Inden for disse områder findes der meget få lokale med den nødvendige uddannelsesmæssige baggrund og den nødvendige erfaring. Som led i udviklingen af råstofsektoren bør flere unge motiveres til at tage videregående uddannelser inden for disse områder. Fx. bør unge opfordres til at tage uddannelser som mine- eller olieingeniør. Hvis der bliver truffet beslutning om etablering af større råstofprojekter må der satses på uddannelse af arbejdsledere mv.

Hvis den lokale arbejdskraft skal være kvalificeret den dag arbejdet starter, er det nødvendigt at igangsætte nogle uddannelsesaktiviteter inden der er vished for, at der bliver brug for de uddannede. Det kan skabe frustrationer hos de uddannede, når de efter afslutning af uddannelsen ikke kan få arbejde inden for råstofområdet. Det er derfor vigtigt, at de folk der uddannes inden for dette område er indstillet på i perioder at arbejde i mine- eller olieindustrien i udlandet. Herigennem kan de opnå erfaring og dermed være bedre rustet, når der kommer gang i aktiviteterne i Grønland. Der vil imidlertid hele tiden være behov for en afvejning af hvornår de forskellige mere specifikke uddannelser bør gennemføres.

Meget taler for, at en stor del af de, som vil få arbejde i forbindelse med råstofudvinding, vil være folk, som allerede har arbejde. Når de søger til råstofsektoren skyldes det udsigten til en højere løn samt tiltrækkende arbejde og arbejdsforhold. Råstofsektoren vil tiltrække en attraktiv arbejdskraft, og det må forventes i høj grad at være yngre mænd.

Hvis råstofaktiviteterne skal give en reel merbeskæftigelse, er det afgørende, at de medarbejdere som søger til råstofsektoren kan erstattes af anden arbejdskraft i deres nuværende job. Dette stiller betydelige krav til arbejdskraftens kvalifikationer og dermed til uddannelsessektoren.

Det grønlandske arbejdsmarked er i dag præget af stor sæsonvariation i beskæftigelsen. Om sommeren kan der være mangel på håndværkere mv. Denne problemstilling kan blive forstærket i hvert fald i en overgangsperiode.

Den øgede efterspørgsel efter visse former for arbejdskraft kan være med til at presse lønniveauet op, og dermed svække konkurrenceevnen i andre erhverv. Det kan specielt være kritisk, hvis det i for høj grad går ud over fiskerisektoren, som er i en stærk international konkurrence.

Der eksisterer imidlertid meget lidt viden om det grønlandske arbejdsmarked, herunder om mobilitet, substitutionsmuligheder og de lediges kvalifikationer. Det er derfor vanskeligt at vurdere omfanget og karakteren af ovenstående problemstillinger. Det er helt afgørende for samfundet at der bliver tale om en reel merbeskæftigelse, og der bør derfor både generelt og i relation til konkrete projekter tages initiativer, som kan være med til at sikre dette.

De beskæftigelsesmæssige forhold vil i nogen udstrækning afhænge af om udvindingen foregår som en isoleret aktivitet (minelejr), eller om der er - eller etableres - et bysamfund i tilknytning til råstofvirksomheden. Som tidligere nævnt tyder alt på, at mineselskaberne i forbindelse med etablering af en ny mine vil satse på at etablere en minelejr, som arbejdskraften forlader, når de har fri. Det er klart den internationale tendens, og det er normalt med 2-4 ugers arbejde og herefter 2-4 ugers frihed.

Flere af forskerne (Jens Dahl og Robert Petersen) er inde på de samfundsmæssige fordele (og ulemper) som kan knytte sig til etablering af bysamfund med alle samfundsmæssige funktioner (boliger, skoler, osv.) i tilknytning til en mine. Det anføres bl.a. at det kan give flere positive samfundsmæssige effekter og socialt være at foretrække. Det vil imidlertid være dyrt for selskabet og/eller samfundet at etablere en ny by, og det bør bl.a. vurderes i lyset af en mines levetid, dens geografiske placering og i forhold til andre erhvervsmuligheder. Man skal også i givet fald fra starten være opmærksom på, at det vil være et midlertidigt bysamfund, som skal kunne flyttes når råstofudvindingen ophører.

Erfaringerne fra Maarmorilik viser, at korte perioder - 2 ugers arbejde og 2 ugers frihed - øger tilfredsheden og stabiliteten hos den grønlandske arbejdsstyrke.

Da en række råstofvirksomheder, som nævnt, vil have en relativ kort levetid, er det vigtigt at arbejde med de beskæftigelsesmæssige problemer, som vil opstå når fx. en mine lukkes. En stor del af arbejdsstyrken vil som udgangspunkt være ufaglært, og hvis der ikke opbygges andre erhverv i forlængelse af råstofvirksomheden kan det føre til en stor lokal arbejdsløshed og fraflytning fra området.

Afledte virkninger for andre erhverv
Jens Dahl nævner i sit papir, at erfaringerne fra råstofaktiviteter overalt i det arktiske område viser, at konflikter om retten til at anvende land- og havområder er et helt centralt problem. Den lokale befolkning er ofte meget afhængig af udnyttelsen af land- og havområder til fangst og fiskeri, og selvom dette måske i visse områder ikke længere er tilfældet, knytter der sig stadig stærke følelser til retten til at udnytte ressourcerne i land- og havområder.

Jens Dahl henviser i sit oplæg til ILO’s konvention nr. 169 om oprindelige folks rettigheder, og han skriver, at konventionen indeholder bestemmelser om, hvordan der skal samarbejdes med den oprindelige befolkning om vurderinger af de sociale, åndelige, kulturelle og miljømæssige konsekvenser. Jens Dahl mener, at dette også gælder for dele af den grønlandske befolkning, og han anbefaler, at det afklares, hvilke rettigheder den lokale befolkning har i forbindelse med råstofaktiviteter.

I det omfang lokalbefolkningen opfatter, at råstofvirksomheden medfører en væsentlig indskrænkning i deres traditionelle brug af land- og havområderne, er der grundlag for en konflikt. Erfaringerne viser, at det i langt de fleste tilfælde vil være muligt at undgå sådanne konflikter, hvis den lokale befolkning og de berørte grupper inddrages allerede i planlægningen af nye aktiviteter.

Råstofaktiviteter kan påvirke udviklingen i fiskeri og fangst såvel i positiv som i negativ retning. Hvis indtægterne fra råstofvirksomheden investeres i nye fiskerbåde og redskaber eller i forædling af de fangede produkter kan det være positivt. Der vil opstå negative effekter, hvis råstofsektoren tiltrækker kvalificeret arbejdskraft fra fiskerisektoren, og hvis dette betyder, at lønniveauet presses i vejret.

I forbindelse med råstofvirksomheder som etableres i tilknytning til en eksisterende by kan noget af arbejdsstyrken måske skaffes fra andre erhverv, hvor der er faldende beskæftigelse eller hvor der ville være en økonomisk gevinst ved at rationalisere. Fx. kan man ikke afvise, at etableringen af en råstofvirksomhed med et betydelig antal arbejdspladser medfører, at det er attraktivt at reducere antallet af arbejdspladser i fiskeindustrien i den pågældende by.

Forurening fra råstofaktiviteter kan også skade fiskeri og fangst. Dels kan det begrænse fiskeri- og fangstmulighederne i visse områder, og dels kan det måske skade de grønlandske fiskeprodukters renommé på verdensmarkedet. Selv om fx. et olieudslip ikke påvirker rejebestanden og rejernes kvalitet kan det måske påvirke de grønlandske produkters afsætningsmuligheder, hvis der kan stilles spørgsmål ved det rene arktiske havmiljø.

Som nævnt i afsnit 2.7 vil råstofvirksomheder købe en række ydelser hos grønlandske virksomheder. Det må forventes, at det i første omfang vil være inden for følgende områder:
  • transport og forsyning (fly, skibe, havne, mv.)
  • restaurations- og hotelvirksomhed
  • bygningsopgaver og vedligeholdelse
  • servicevirksomhed i øvrigt (catering, rengøring, entreprenør, håndværk o.lign.)
Der er, som nævnt vanskeligt at vurdere omfanget af disse ydelser. Det er klart, at man fra grønlandsk side skal forsøge at få råstofvirksomhederne til at købe flest mulige ydelser lokalt, men udgangspunktet vil være, at der kun bliver benyttet lokale leverandører og virksomheder, hvis disse er konkurrencedygtige med hensyn til både kvalitet og pris.

Det er derfor afgørende, at der på et tidligt tidspunkt satses på at gøre de lokale virksomheder konkurrencedygtige. Som led heri skal der satses på udvikling af kompetence og kvalifikationer. Samtidig vil der være behov for oprettelse af nye lokale virksomheder, etablering af samarbejde med udenlandske virksomheder og satsning på de nye muligheder. Hvis ikke der er en lokal "entreprenør-ånd" risikerer man, at udenlandske selskaber sætter sig på langt de fleste af opgaverne.

Udover de økonomiske virkninger af den øgede aktivitet i serviceerhvervene kan der være en række andre positive og negative effekter for samfundet. I det omfang en råstofvirksomhed medfører fx. flere flyvninger eller hyppigere skibstransport til et lokalområde vil det være en fordel for lokalsamfundet, og måske også for udviklingen af turisterhvervet.

Tilsvarende kan en udbygning af hotel- og restaurationsvirksomhederne som følge af råstofudvinding give afledte positive virkninger. Fx. kan det påvirke mulighederne for at tiltrække turister og for at afholde kurser, konferencer mv. I en overgangsperiode kan en råstofvirksomhed dog også lægge beslag på hele hotelkapaciteten i et område, og dermed forringe mulighederne for at modtage turister.

Råstofvirksomhed kan evt. også give øgede fragtmængder hos Royal Arctic Line (RAL), og dermed være med til generelt at skabe lavere fragtrater. Dette skal ses i forhold til, at virksomhed i henhold til råstofloven (dvs. miner og olie/gas-udvinding) ikke er bundet af RAL’s monopol, og selskaberne kan derfor benytte andre skibe, hvis de finder det hensigtsmæssigt. Modsat vil fx. et zink-raffinaderi som udgangspunkt være omfattet af RAL’s monopol, og det er klart at eksport af fx. 150.000 tons zink kan få stor betydning for RAL, og det kan være med til at ændre fragtruterne, hvis en stor del af varerne skal til det amerikanske kontinent.

Endeligt - og måske vigtigst - kan det få stor betydning, hvis etablering af en råstofudvinding kan være med til at udvikle kompetence og konkurrenceevne i en række service- og håndværksvirksomheder. Hvis dette bliver tilfældet, kan det forbedre mulighederne for at udvikle andre erhverv.

Man kan heller ikke afvise muligheden af, at etableringen af råstofvirksomheder i Grønland vil være med til at skabe øget international opmærksomhed om Grønland, og det kan gøre det lettere at trække udenlandske investeringer også uden for råstofsektoren. Dette kan være med til at skabe udvikling i det grønlandske erhvervsliv.

Alle de nævnte virkninger er knyttet til forsyning og betjening af råstofvirksomheden. Normalt vil man også være meget interesseret i muligheden for at etablere virksomheder, som lokalt udnytter noget af produktionen fra en ny virksomhed. I forbindelse med råstofvirksomhed kan der fx. være tale om et olieraffinaderi, en virksomhed som udnytter naturgas (fx. kemisk eller en anden energiintensiv virksomhed) eller om et metalraffinaderi, som forarbejder produktionen fra en mine. I forlængelse af sådanne virksomheder kan der så igen ske en videreforarbejdning.

Inden for de fleste områder vil det - i hvert fald på kort sigt - ikke være realistisk med sådanne videreforarbejdningsvirksomheder i Grønland. Dog kan det komme på tale at etablere fx. et zink- raffinaderi, som videreforarbejder koncentrat fra en zink-mine i Grønland.

Generelt må man gå ud fra, at de afledte virkninger for andre sektorer vil være mindre i Grønland end i de fleste andre lande. Dette hænger sammen med samfundets begrænsede størrelse, de små virksomheder og meget få produktionsvirksomheder uden for fiskerisektoren.

Regional udvikling, infrastruktur, boliger og institutioner
Som det fremgår af afsnit 2 kan råstofvirksomhederne være meget store. Specielt hvis der er tale om virksomheder, der placeres i tilknytning til eksisterende bysamfund, kan de få stor betydning for den regionale udvikling. Man behøver blot at tænke på hvordan etableringen af et zink-raffinaderi med 400 ansatte i Nuuk vil påvirke den regionale udvikling i Grønland. En sådan virksomhed vil tiltrække arbejdskraft fra hele vestkysten og den vil fremme en økonomisk udvikling i Nuuk. Der vil derfor ske en betydelig befolkningskoncentration.

På tilsvarende måde kan placeringen af landbaserede anlæg og funktioner i forbindelse med olie- eller gasudvinding få stor betydning for den regionale udvikling i Grønland. Dette bekræftes af erfaringerne fra Norge, hvor der i forbindelse med udbygning af nye felter ofte er en betydelig diskussion, om hvor forsyningsbase og andre funktioner skal placeres. Det er et af de helt centrale konfliktpunkter i forbindelse med olieudvinding i Norge.

Det er klart, at landanlæggene skal placeres rimelig tæt på olie/gas-felterne. Samtidig vil olieselskaberne uden tvivl foretrække en placering i byer, hvor der er gode infrastrukturforhold og gode servicefaciliteter.

Set i lyset af den store politiske opmærksomhed der er om den regionale udvikling i Grønland findes der meget lidt viden om, hvilke faktorer og forhold der på lidt længere sigt påvirker udviklingen, og hvilke initiativer der fremover kan være med til at sikre den ønskede regionale udvikling.

Etablering af råstofudvindingsvirksomheder vil stille krav til infrastrukturen og kommunikationsforholdene i det pågældende område. Generelt er det vurderingen, at der i forbindelse med minevirksomhed ikke vil være de store nye behov for offentlige investeringer. I forbindelse med etableringen af større miner kan det blive aktuelt for mineselskaberne at etablere større lufthavne for fastvingede fly.

I forbindelse med olie- eller gasudvinding i større stil kan der blive behov for betydelige udbygninger af infrastrukturen. Der kan blive behov for større lufthavne, og for betydelige havnefaciliteter og oplagsarealer til udstyr mv.

I det omfang råstofvirksomheden etableres i et eksisterende bysamfund og medvirker til at øge befolkningstallet i den pågældende by vil der være behov for etablering af nye boliger, institutioner mv. På lidt længere sigt kan man sige, at dette vil blive modsvaret af mindre behov andre steder i Grønland, men på kort sigt vil der klart være tale om et stigende investeringsbehov.

Hvis råstofaktiviteterne medfører en forbedring af infrastruktur og kommunikationsforhold kan det også blive til gavn for andre virksomheder og for befolkningen som helhed.

Kulturelle og sociale forhold
Det grønlandske samfund har i løbet af de sidste ca. 50 år gennemgået en meget kraftig udvikling erhvervsmæssigt, teknologisk, økonomisk, socialt og kulturelt. Lidt forenklet sagt kan man sige at Grønland i denne periode har været igennem en udvikling, som andre samfund har været flere hundrede år om.

Den hastige udvikling og de store forandringer har givet anledning til betydelige sociale og kulturelle problemer. Som eksempler kan nævnes befolkningskoncentration, udenlandsk arbejdskraft, alkoholproblemer, vold og selvmord, sprogproblemer, ændringer i kulturmønstre, osv.

Hvis der for alvor kommer gang i råstofsektoren kan samfundet komme til at opleve nye store forandringer i løbet af relativ kort tid. Fx. kan store råstofvirksomheder betyde en befolkningskoncentration og en nedprioritering af den oprindelige fangerkultur. Forandringerne som følge af råstofudvinding vil uden tvivl af nogen opfattes som positive, men for andre vil de være negative. Der kan komme nye sociale og kulturelle muligheder og tilbud, men råstofprojekter kan også medføre nye eller stigende sociale og kulturelle problemer.

De sociale og kulturelle virkninger vil i høj grad afhænge af, om der bliver tale om isolerede minelejre eller om aktiviteter som er integreret i et bysamfund. Hvis der er tale om isolerede aktiviteter vil der fortrinsvis være tale om virkninger, som knytter sig til den grønlandske arbejdskraft, der arbejder i minelejre. Der vil fortrinsvis være tale om mænd, som i perioder af 2-4 ugers varighed vil være væk fra familie mv. efterfulgt af en ferieperiode. En sådan arbejdsform og social- og familiemæssig struktur kan give anledning til en række problemer.

Generelt er det karakteristisk for råstofsektoren, at der i meget høj grad er tale om mandearbejdspladser. Hvis en større råstofvirksomhed med mange mandearbejdspladser integreres i et bysamfund må der regnes med en tilflytning af familier fra andre byer mv. Der vil derfor opstå et behov for nye kvindearbejdspladser i byer med råstofvirksomhed. Det skal ses i lyset af, at erhvervsfrekvensen for kvinder er høj i det grønlandske samfund, og at en meget stor del af kvinderne i dag er beskæftiget i den offentlige sektor. Behovet for at skabe arbejdspladser til de kvindelige ægtefæller bør inddrages allerede i planlægningsfasen.

I perioder - og nogle tilfælde nok også mere permanent - vil der være en betydelig udenlandsk arbejdsstyrke i Grønland. Det vil specielt være tilfældet i anlægsperioderne, hvor der kan være mange mænd, som arbejder med opbygning af anlæg mv. og som typisk vil være her i en relativ kort periode. Ofte vil der være tale om udenlandsk arbejdskraft (dvs. ikke-dansk) og det primære sprog må i mange sammenhænge forventes at være engelsk.

Arbejdspladser med store grupper af mandlig arbejdskraft, som ikke har familien med, kan give anledning til betydelige sociale problemer. Det er velkendt, at der ofte er alkoholproblemer og prostitution i tilknytning til sådanne arbejdspladser, herunder også råstofaktiviteter.

En råstofudvikling kan, som nævnt, give nye sociale og kulturelle muligheder for nogle, men der kan også være andre grupper, som bliver marginaliseret i en sådan udvikling. Et råstof-boom kan således være med til at øge den sociale polarisering.

I forbindelse med etablering af råstofvirksomheder vil der komme udenlandske virksomheder og arbejdskraft. Det vil være med til at gøre samfundet mere internationalt på alle måder, og det vil også påvirke den traditionelle kultur og levevis. Alt andet lige vil påvirkningen måske være mindst, hvis en råstofvirksomhed placeres i en større by fx. Nuuk, hvor samfundet allerede er mere "internationalt".

Politiske og samfundsmæssige forhold
Spørgsmålet om ejendomsretten til undergrunden og indflydelse på råstofaktiviteter har siden starten af 70'erne spillet en central rolle i den politiske udvikling og debat i Grønland. Bl.a. var det et af de helt centrale spørgsmål i hjemmestyrekommissionens arbejde, og der har også siden været betydelig politisk opmærksomhed om området.

Denne centrale politiske rolle hænger uden tvivl sammen med, at retten til landet historisk har været en meget central del af befolkningens livsgrundlag og identitet. Samtidig har der været forventninger om, at råstofaktiviteter på den ene side kunne medføre betydelige indtægter og på den anden side kunne give anledning til en række miljømæssige og samfundsmæssige problemer.

Der er ingen tvivl om, at råstofområdet også fremover kan få stor betydning for den politiske og samfundsmæssige udvikling i Grønland. Det vil selvfølgelig specielt være tilfældet, hvis der fx. gøres et større oliefund eller for alvor kommer gang i mineraludvindingen med etablering af flere miner.

Råstofudvinding i større stil vil betyde, at Grønland for alvor bliver inddraget i den globale økonomi, og den grønlandske økonomi, beskæftigelse og samfundet i det hele taget vil - i modsætning til i dag - blive afhængig af store internationale selskaber.

Det er også klart, at der er en sammenhæng mellem udviklingen i råstofsektoren og diskussionen om mere politisk og økonomisk selvstændighed i forhold til Danmark.

Den store politiske opmærksomhed om og betydning af udviklingen på råstofområdet understreger betydningen af, at den lokale befolkning løbende inddrages i diskussionerne om udviklingen og dens potentielle virkninger.

Centrale problemstillinger
Der er ovenfor beskrevet en lang række potentielle socio-økonomiske effekter i forbindelse med råstofudvinding i Grønland. Det er vanskeligt at sige hvilke af disse, der vil vise sig at være de mest centrale i forbindelse med konkrete udvindingsprojekter, men det er udvalgets opfattelse at nedenstående temaer er nogle af de mest centrale for det grønlandske samfund.

Anvendelsen af offentlige indtægter fra råstofaktiviteter: Som det er beskrevet ovenfor kan visse typer af udvindingsprojekter medføre betydelige indtægter til det offentlige i form af øgede personskatter, selskabsskatter, produktionsafgifter, osv. Det er udvalgets vurdering, at det - set i et lidt længere perspektiv - er helt afgørende hvordan indtægter fra råstofudvinding anvendes.

Det er klart, at øgede indtægter til det offentlige giver nogle nye økonomiske muligheder. Det kan imidlertid være problematisk hvis anvendelsen af indtægterne betyder et stigende omkostningsniveau, og det kan også give problemer, hvis indtægterne fortrinsvis bruges til at nedbringe bloktilskuddet. Anvendelsen af indtægterne kombineret med den økonomiske politik vil være afgørende for om råstofindtægter vil medvirke til en langsigtet bæredygtig udvikling af det grønlandske samfund. Et kortsigtet olieeventyr (10, 20 eller 30 år) kan på lang sigt være ødelæggende, hvis ikke indtægterne anvendes til at fremme en langsigtet udvikling og selv hvis der bliver tale om en ny olieprovins er det vigtigt fra starten at være opmærksom på, at der er tale om en ikke-fornyelig ressource, og at indtægterne ikke fortsætter i det uendelige.

Spørgsmålet om anvendelsen af offentlige indtægter bør analyseres og overvejes politisk i god tid, inden spørgsmålet for alvor bliver aktuelt.

Effekterne for det grønlandske arbejdsmarked: Udgangspunktet for udvalget er, at der i forbindelse med råstofaktiviteter skal skabes flest mulige lokale arbejdspladser, dvs. at der skal satses på lokal arbejdskraft i selve råstofvirksomheden og der skal satses på anvendelsen af lokale underleverandører, serviceselskaber mv. Det stiller store krav til arbejdskraftens og de lokale virksomheders kvalifikationer.

Da der ofte vil være tale om forholdsvis store virksomheder kan de få indflydelse på store dele af det grønlandske arbejdsmarked. Det er afgørende at der i størst mulig grad bliver tale om en reel merbeskæftigelse, og at den øgede efterspørgsel efter visse typer af arbejdskraft ikke medfører et for stort lønpres og dermed fører til inflation og svækker konkurrenceevnen.

I visse tilfælde bør etableringen af råstofvirksomheder give anledning til overvejelser om strukturrationaliseringen inden for andre erhverv, herunder specielt fiskeriindustrien.

Afledte virkninger for andre erhverv: De afledte virkninger, fx. de økonomiske og beskæftigelsesmæssige virkninger uden for selve råstofvirksomheden vil ofte være mindst lige så vigtige som de direkte indtægter fra og beskæftigelse i selve råstofvirksomheden. Det er derfor vigtigt, at der arbejdes målrettet med at udvikle kompetence og konkurrenceevne i de erhverv, som potentielt kan få opgaver i relation til råstofsektoren. Det er også vigtigt at overveje hvilke skridt der kan tages for at sikre, at flest mulige af lønindtægterne mv. kommer til at skabe positive afledte virkninger i det grønlandske samfund.

Offentlighed om planer og projekter: Det er afgørende for en positiv udvikling af råstofsektoren, at der generelt og i forhold til konkrete projekter er en opbakning fra befolkningen som helhed og specielt fra de berørte lokalsamfund og grupper.

Information om råstofsektoren, herunder om de forskellige potentielle socio-økonomiske virkninger bør derfor prioriteres højt. Når konkrete projekter begynder at nærme sig etableringsfasen er det afgørende, at lokalsamfundene inddrages så tidligt som muligt. Udover kommunalbestyrelserne bør fisker- og fangerorganisationer, SIK’s lokalafdelinger og andre relevante grupper inddrages.

Udviklingstempo og krav til reguleringen: Det er udvalgets opfattelse, at udviklingstempoet kan få stor betydning for de socio-økonomiske virkninger. Et forholdsvis langsomt tempo, hvor man har mulighed for at opnå erfaringer fra den ene råstofvirksomhed inden den næste etableres kan være en fordel. Hvis der fx. kommer et olie-boom med flere fund og udbygningsprojekter på samme tid, eller der samtidigt bliver taget initiativ til etablering af flere store diamantminer i samme region, kan det være vanskeligere at overskue virkningerne.

Det er udvalgets opfattelse, at hvis råstofudvinding skal blive til størst mulig gavn for det grønlandske samfund, og hvis de negative virkninger skal begrænses mest mulig, stiller det betydelige krav til reguleringen af råstofaktiviteterne. Det er vigtigt, at det fra starten er fastlagt, hvilke hensyn der specielt skal lægges vægt på i reguleringen. Hvordan skal de forskellige hensyn prioriteres i forhold til hinanden?

Det er klart, at den direkte regulering af råstofaktiviteterne i henhold til råstofloven er helt afgørende. Omfanget og karakteren af denne regulering må tage udgangspunkt i den praksis, der gælder internationalt inden for tilsvarende områder. Der kan også - hvis der kommer gang i råstofudvinding i større stil - blive behov for initiativer inden for en række andre områder. Fx. kan det påvirke den økonomiske politik, og der kan være behov for initiativer inden for uddannelses- og arbejdsmarkedsområdet.
Forrige afsnit:
Teknisk-økonomiske forhold
Indholdsoversigt Næste afsnit:
Forslag til videre arbejde