Færøsk selvstyre - Sammendrag og konklusioner

På så at sige alle områder er der samarbejde mellem færøske og danske myndigheder og institutioner. Det er vigtigt, at det i suverænitetstraktaten bliver fastsat, at dette samarbejde kan fortsætte.

Onsdag d. 1. september 1999
Det færøske Landsstyres Traktatudvalg
Emnekreds: Rigsfællesskab og selvstyre.

Indholdsfortegnelse: 1. del 2. del 3. del 4. del 5. del 6. del 7. del 8. del 9. del 10. del 1. del 1. del behandler begrebet suverænitet. Den øverste hjemmel for al regeringsmagt ligger hos folket, der udøver denne magt gennem sine valgte repræsentanter. Den øverste statsmagt er almindeligvis tredelt: den lovgivende, den udøvende og den dømmende magt. Indenlandsk suverænitet indebærer i sig selv den højeste myndighed over det territorium og den befolkning, der hører til staten. Heri ligger statsmagtens monopol på at organisere og opretholde landets love og på at forsvare landet og befolkningen mod angreb udefra. Alle stater er ligestillede i suverænitet. De er ligestillede i henseende til rettigheder og pligter og er jævnbyrdige medlemmer af det internationale samfund uanset forskelle i økonomiske, samfundsmæssige, politiske og andre forhold. En stats suverænitet indebærer således, at den ikke er undergivet nogen andet stat, og at andre stater ikke kan blande sig i dens indre anliggender. Kun suveræne stater kan være medlemmer af De Forenede Nationer, og kun disse har den fulde kompetence til at indgå som parter i mellemfolkelige aftaler. At Færøerne under hjemmestyreordningen ikke har suverænitet er åbenlyst. Hjemmestyreloven bestemmer, at ordningen er af forfatningsretlig karakter, og at hjemmestyrets lovgivende og udøvende magt er begrænset til overtagne særanliggender. Hertil kommer, at den dømmende magt ikke kan overtages. Bliver Færøerne en suveræn stat, kan de deltage i det internationale samfund som andre stater og kan samarbejde med dem på lige fod.

Fra det gamle Tórshavn

2. del 2. del behandler Færøernes forfatningshistorie. Det første, man ved herom, er, at færingerne rådede for sig selv og havde eget alting. Med tiden kom Færøerne dog under norsk kongemagt, og Færøerne blev skatland under Norges konge fra omkring 1035. Det er sandsynligt, at færingerne ligesom grønlænderne og islændingene i 1260’erne indgik en aftale med Norges konge, og Færøernes status som kongens skatland blev stadigt klarere med kong Magnus Lovbøder’s nyordning fra 1271. Med landskabsloven fra 1274 blev altinget, hvor alle frie mænd havde pligt til at møde, omdannet til et lagting med udpegede tingmænd. Da Norge og Danmark kom under samme konge i 1380, fulgte Færøerne med som den norske konges skatland. Da kongen blev enevældig i 1661-62, sendte han sine repræsentanter til Færøerne for at modtage hyldningseden fra landets fremmeste mænd. I 1814 kom Norge ind under den svenske konge. Færøernes status var uklar, men blev undertiden af danske myndigheder benævnt biland. I 1816 blev lagtinget og lagmandsembedet ophævet, og der blev udpeget en amtmand over Færøerne. Den danske Grundlov blev bestemt at være gældende for Færøerne i 1850 ved en énsidig dansk beslutning herom. Det er uklart, hvorvidt der var hjemmel herfor. Til trods for denne historiske udvikling mistede Færøerne aldrig sin status som særskilt jurisdiktion. I denne forbindelse kan nævnes Reskriptet fra 12. maj 1668, der fastsætter, at love skal sættes særskilt i kraft for Færøerne for at være gældende her, ligesom en kongelig anordning fra 1821 særskilt fastsætter, hvorledes love skal sættes i kraft for Færøerne. I 1852 blev Lagtinget genoprettet som amtsråd med videre beføjelser, end amtsråd i Danmark besad. Lagtingets status som det færøske folks repræsentant blev styrket i 1923, hvor amtmanden ikke længere var født formand for tinget. Med tiden fik lagtinget tillige mere indflydelse på den udøvende magt, efter at et landsnævn var blevet dannet i 1928. Da Danmark blev besat af Tyskland d. 9. april 1940, overtog lagtinget og amtmanden styrelsen af landet i henhold til den midlertidige styrelsesordning af 9. maj 1940. Lagtinget havde nu den lovgivende magt sammen med amtmanden. Amtmanden havde sammen med landsnævnet den udøvende magt i hænde. Den dømmende magt lå hos sorenskriveren og de af lagtinget valgte domsmænd. Denne ordning vedvarede, indtil den blev afløst af hjemmestyreordningen d. 1. april 1948. 3. del 3. del redegør for forbundsloven fra 1918 mellem Island og Danmark. Den har været omtalt som et muligt forbillede for en fremtidig ordning mellem Færøerne og Danmark. Ved denne traktat anerkendes Island som en "suveræn stat", der er i personalunion med Danmark. Traktaten var udformet som en lov. Islændingene fik ved traktaten rådighed over alle landet anliggender, men gav den danske statsmagt mandat til at varetage udenrigsanliggender, Højesteret og fiskeriinspektion. Allerede i 1920 oprettede Island egen Højesteret. Efterhånden påtog de sig en større del af fiskeriinspektionen. Også i udenrigsanliggender tog islændingene efterhånden større og større del. I henhold til traktaten havde islændinge og danskere hvert sit statsborgerskab, men danske borgere havde samme rettigheder i Island som islandske borgere, og islandske borgere havde samme ret i Danmark som danske borgere. Island og Danmark havde samme valuta, medens den nordiske valutaunion eksisterede frem til 1931. Herefter fik Island egen valuta. Det blev aftalt, at ydelsen fra den danske statskasse til islandske særanliggender, som havde været ca. 60.000 kr. om året, skulle bortfalde, men den kapitaliserede værdi af denne årlige ydelse, til sammen to mio. kr., blev sat i to fonde, en islandsk og en dansk. Pengene fra fondene skulle gå til kulturelle formål, og der skulle lægges vægt på at styrke det kulturelle samarbejde mellem landene. Efter årsskiftet 1940/41 kunne hver af parterne kræve traktaten revideret, og opnåedes der ikke enighed herom, kunne hver af parterne opsige traktaten. I det land, som opsagde traktaten, skulle opsigelsen godkendes ved en folkeafstemning. Efter at Danmark og Island var blevet besat i 1940 af hver sin part, blev traktaten opsagt, og d. 17. juni 1944 blev Island republik. 4. del 4. del analyserer ordninger mellem hjemmestyre og suverænitet. Det drøftes, hvorledes forholdet mellem lands- og landsdelsregeringer kan være indrettet. Der omtales ordninger, som giver mere selvstyre end den nuværende hjemmestyreordning, uden at der grundlægges en ny stat. Der henvises til, hvorledes sådanne ordninger er etableret i forskellige lande. Dette er udarbejdet med henblik på forholdet mellem Færøerne og Danmark. Der henvises til disse hovedlinier: Udfyldelse af den nuværende hjemmestyrelov, et rummeligere selvstyre inden for den gældende grundlov, vidtstrakt selvstyre under en ændret dansk grundlov og associeret statsforbindelse med Danmark. I debatten om Færøernes forfatningsretlige stilling har der specielt været henvist til disse mangler ved hjemmestyreordningen: (1) At hjemmestyreordningen kan siges at være baseret på et mandat (delegation), der kan trækkes tilbage énsidigt, (2) at lagtingslove kan siges at være en lavere retskilde end rigslove, og (3) at Færøerne under en sådan ordning har begrænsede muligheder for øget deltagelse i internationalt samarbejde. Der eksisterer fortsat visse muligheder for at udfylde den nuværende hjemmestyrelov, men dette ville ikke i sig selv indebære tilfredsstillende løsninger på de ovenfor omtalte mangler. Det synes tillige meget tvivlsomt, om en ændret hjemmestyreordning inden for rammerne af den gældende grundlov kunne have udbedret de omtalte mangler. Ihukommende, at proceduren i forbindelse med en grundlovsændring stiller så store krav, at danskerne ikke synes indstillet på at gennemføre ændringer, som i øvrigt vurderes at være ønskelige af indenlandske danske årsager, synes muligheden for at udvide hjemmestyret gennem en grundlovsændring at være virkelighedsfjern, og derfor gøres der ikke mere ud af denne. Der henvises sluttelig til den mulighed, at Færøernes fremtidige status blive uafhængig af den danske grundlov, men at Færøerne og Danmark knyttes sammen i en traktat. I en sådan traktat vil færingerne få fuld råderet over egne forhold. Dog skal udenrigs- og forsvarsanliggender forblive under dansk øvrighed. Som en del af traktatindgåelsen skal De Forende Nationer notificeres om, at Danmark og Færøerne har indgået en gensidig traktat om en free association. Traktaten kan alene ændres i enighed parterne imellem, dog kan Færøerne énsidigt sige traktaten op og grundlægge egen suveræn stat. 5. del 5. del drejer sig om suveræne smånationer. I verden findes der 10 små stater ( microstates ), der har et folketal svarende til det færøske eller mindre. Det er almindeligt at afgrænse mikrostater som stater med et folketal på en million eller mindre. Af verdens knap 190 lande med suverænitet er der 43 sådanne mikrostater. 28 af disse er øriger, og 15 har færre end 100.000 indbyggere. I de fleste tilfælde er mikrostater oprettet i enighed med det gamle hovedland. De fleste mikrostater havde under deres kolonistatus en meget begrænset og afhængig økonomi. Deres erfaringer har med få undtagelser været en betydelig vækst og diversificering af økonomien. Globaliseringen af økonomien har støttet denne udvikling. Det varierer, hvorledes mikrostaterne har indrettet sig og deltager i det internationale samarbejde. Til trods for begrænsede administrative ressourcer har mange af dem kunnet fremme deres interesser i det internationale system, dels gennem egne repræsentanter, dels gennem samarbejde med nabolande, ofte det gamle hovedland. Mikrostaternes sikkerhedsbehov har ofte kunnet tilgodeses i samarbejde med nabolandene, og kun få af dem har eget militær. I de fleste tilfælde har mikrostater fortsat med at have venskabelig forbindelse til det gamle hovedland, både vedrørende hjælp og investeringsinitiativer, ud over gensidigt samarbejde på regeringsplan, heriblandt samarbejde på sikkerhedsområdet. Dette har tillige indebåret en fortsættelse af det gamle samfærdsels- og samarbejdsmønster, som var til stede inden selvstændigheden. Unge mennesker fra mikrostater går hyppigt i gang med en videregående uddannelse i det tidligere hovedland, hvor sprog og andre kulturelle forhold er velkendte. I visse tilfælde har mikrostater haft fælles konge med hovedlandet. Suverænitetsstatus giver mikrostaterne direkte forbindelse til fremmede regeringer og mellemstatslige fællesskaber, hvilket er et betydningsfuldt redskab til varetagelse af landets interesser. Selvstændigheden kræver, at der føres en ansvarlig sikkerheds- og økonomisk politik. 6. del 6. del behandler international ret og færøsk suverænitet. Her analyseres de regler i international ret, der kan være af betydning for indretningen af Færøerne som en suveræn stat. Først redegøres der i hovedtræk for folkeretten. Dernæst redegøres for de formelle regler og krav til oprettelse af nye stater i henhold til den klassiske folkeret. Siden fortælles om den revolutionerende udvikling, der eskalerede efter 2. verdenskrig, og som har medført, at begrebet folkenes selvbestemmelsesret fra at være et politisk synspunkt ændredes til en af de mest almindeligt anerkendte juridiske grundregler, som fandt sin endelige skikkelse i den historiske udvikling, der almindeligvis benævnes afkoloniseringen ( decolonization ). Betydningen af selvbestemmelsesretten for færingernes status i dag, når det drejer sig om indretning af en færøsk suveræn stat, behandles også. Til slut siges noget om anerkendelse af nye stater og om disses rettigheder og pligter som medlemmer af det internationale samfund. 7. del 7. del behandler statsforfatningsretten og færøsk suverænitet. Den danske grundlov har aldrig indeholdt nogen forudsætning om, at det danske rige ikke kan deles op. § 1 i Grundloven af 1953 siger intet om, at rigets territorium er grundlovssikret, således at det kun kan reduceres i overensstemmelse med reglerne i § 88 om ændring af Grundloven. Af Grundlovens § 19 fremgår klart, at rigets territorium både kan reduceres og forøges, uden at dette kræver ændring af Grundloven. Regeringen er bemyndiget hertil, men skal sikre sig Folketingets samtykke. De bestemmelser i Grundloven, hvor Færøerne er omtalt, f. eks. om repræsentanter i Folketinget, bliver stående uvirksomme, dersom Færøerne udtræder af riget. Således er der i Grundloven intet til hinder for, at rigets territorium reduceres, således at det ikke længere omfatter Færøerne. 8. del 8. del behandler proceduren for traktatindgåelse og stadfæstelse af suverænitetstraktaten. Her redegøres for de fastsatte procedurer henholdsvis på Færøerne og i Danmark for traktatindgåelse og stadfæstelse af den mellemfolkelige traktat, der indretter Færøerne som en suveræn stat. På Færøerne vil proceduren forløbe i henhold til bestemmelserne i §§ 52 og 54 i Færøernes styrelseslov. De omhandler landsstyrets bemyndigelse til med lagtingets samtykke at indgå aftaler, som kræver lagtingets deltagelse for at kunne gennemføres, eller som i øvrigt er af stor betydning. Landsstyret fører forhandlingerne på Færøernes vegne, rådfører sig med lagtingets udenlandsudvalg om forløbet og forelægger resultatet for lagtinget til godkendelse. Færøernes styrelsesordning indeholder ikke bestemmelser om folkeafstemninger. Landsstyret har dog i sine bemærkninger til beslutningsforslaget om selvstyreprocessen meddelt lagtinget følgende: "Traktaten forelægges lagtinget, og når lagtinget har godkendt den, lægges den ud til folkeafstemning til godkendelse". Lagtinget vedtog forslaget d. 2. oktober 1998. Om de forfatningsretlige procedurer i Danmark er at sige, at suverænitetstraktaten kan indgås som en sædvanlig international aftale, hvor den danske afgørelse træffes i medfør af bestemmelserne i Grundlovens § 19 om regeringens bemyndigelse til med Folketingets samtykke at reducere rigets territorium. En anden fremgangsmåde kan være at fremsætte et lovforslag til vedtagelse i Folketinget, omhandlende den internationale aftale, der forud er indgået mellem Færøerne og Danmark. 9. del 9. del drejer sig om administration. I administrationsbetænkningen, som er andet følgebind til denne redegørelse, analyseres, hvilke ansvarsområder de danske rigsmyndigheder har på Færøerne i dag, ligesom der ses på, hvor meget de danske områder koster i dag. Sammenfattende kan man sige, at selv om hovedparten af det færøske samfund drives efter færøske love og administreres af færøske myndigheder, stiller suverænitetsplanen store krav til både lovgivning, administration og finansiering. Den danske stat har fremdeles ansvaret for flere store områder, som kommer ind under færøsk kompetence, dersom suverænitetsplanen sættes i værk. De tungeste af dem er fiskeriinspektion, beredskab, havmiljøbeskyttelse, skibstilsyn, luftfart, folkekirke, finanstilsyn, domstolsvæsen, anklagemyndighed, politi og udenrigsanliggender - herunder sikkerhedsanliggender og deltagelse i internationale fællesskaber. Myndighederne er i gang med at forberede sig på at få områderne skibstilsyn, luftfart, beredskab, havmiljøbeskyttelse og folkekirke draget ind under færøsk kompetence. Bliver suverænitetsplanen sat i værk, vil det være nødvendigt enten hurtigst muligt at gå i gang med at forberede en overtagelse af ansvaret også for de nævnte områder, eller at udarbejde bestemmelser om, at Danmark i en periode administrerer dem - eller nogle af dem - på Færøernes vegne. Herudover vil der være behov for at undersøge, hvorledes administrationen bedre kan tilpasses de færøske forudsætninger. På så at sige alle områder er der samarbejde mellem færøske og danske myndigheder og institutioner. Det er vigtigt, at det i suverænitetstraktaten bliver fastsat, at dette samarbejde kan fortsætte. Den ret, som det danske statsborgerskab giver færinger, der gennemgår en uddannelse i udlandet, bør ligeledes sikres i suverænitetstraktaten, således at vi ikke taber denne ret fra dag til anden, men får tid til at tilrettelægge de fremtidige forhold på dette område. En indlysende mulighed er, at dette gennemføres ved en bestemmelse om, at færinger og danskere i overgangsperioden nyder fulde rettigheder hos hinanden. Dette var gældende mellem Island og Danmark, da Island fik suverænitet, og sådanne aftaler med tidligere moderlande er almindelige, når små lande opnår suverænitet. Det kan også gennemføres ved en bestemmelse, som siger, at færinger, der er født som danske statsborgere, bevarer deres rettigheder som danskere. 10. del 10. del handler om økonomi. Økonomiredegørelsen er første følgebind til denne redegørelse, og her vurderes det, hvilken betydning rigets udgifter på Færøerne har for den færøske økonomi, og hvorledes det vil påvirke økonomien, dersom disse udgifter bortreduceres. Statens udgifter på Færøerne svarer til omkring 30% af alle offentlige indtægter i landet. I 1997 var de offentlige indtægter omkring 4,4 mia. kr., og heraf udgjorte statens udgifter på Færøerne ca. 1,3 mia. kr. Den største del af disse penge udgøres af bloktilskuddet til landskassen, som beløber sig til ca. 900 mio. kr. De udgifter, der stammer fra driften af statens institutioner på Færøerne, er ligeledes talt med. De udgør ca. 300 mio. kr., af hvilke den største del går til Færøernes Kommando. Hertil kommer pensioner, som udgør ca. 100 mio. kr. om året. Det er penge, som statens myndigheder betaler til enkeltpersoner på Færøerne, og beløbet er således ikke knyttet til Færøernes forfatningsmæssige stilling. Andre udgifter og indtægter, der ikke er så præcist oplyst i de offentlige oversigter, og nye indtægter, som kan komme til med den færøske suverænitet, behandles ikke i økonomiredegørelsen. På Færøerne har den indenlandske efterspørgsel ikke blot tilpasset sig det, som landet selv har produceret, men tillige til ydelserne fra den danske stat og til låntagning i udlandet. I perioden 1962-1989 lå færingernes efterspørgsel gennemsnitligt 13% over produktionen. Siden 1990 har forbruget og investeringerne dog gennemsnitligt ligget 7% under produktionen. Det, at forbrugs- og investeringsniveauet har ligget lavere end produktionen, har medført et stort og vedvarende overskud på betalingsbalancen. Dette er enestående i nyere færøsk økonomisk historie, og det bevirker, at der nu er lejlighed til at tilpasse økonomien til et faldende bloktilskud uden at det bliver nødvendigt at reducere efterspørgslen og aktiviteten så meget, som det ellers havde været nødvendigt. Hvis de offentlige kasser fortsat vil have overskud, og den offentlige gæld herved fortsat vil falde, vil det være muligt at anvende en stadig større del af dette overskud til at finansiere reduktionen i statens udgifter. Det er klart, at når statens udgifter på Færøerne falder, vil det offentlige blive forholdsvis mindre, og derfor vil erhvervslivets udbud af varer og tjenesteydelser til det offentlige udgøre en mindre del af det sammenlagte udbud. Når statens udgifter forbruges i det færøske samfund, opstår der visse ringvirkninger (også kaldet multiplikatoreffekten ), som øger nationalindkomsten og skattegrundlaget. Derfor kan det få alvorlige konsekvenser, dersom statens udgifter falder så brat, at det bliver nødvendigt at finansiere reduktionen med store nedskæringer inden for det offentlige. Sker dette, må de offentlige udgifter på Færøerne, på grund af de omtalte ringvirkninger, reduceres med et større beløb end reduktionen af statens udgifter. Derfor er det helt afgørende, at erhvervslivet får tid til at tilpasse sig de nye forudsætninger. Sker dette ikke, falder efterspørgslen efter arbejdskraft. En sådan udvikling skaber arbejdsløshed og kan bevirke, at folk flytter til andre lande. Men når en tid er gået, medfører dette et fald (eller en mindre vækst) i lønniveauet, forbedret konkurrenceevne i eksporterhvervene og dermed en voksende produktion. Med tiden vil dette igen medføre, at efterspørgslen efter arbejdskraft øges, og at folk igen flytter til landet. Når efterspørgslen efter arbejdskraft så øges mere end udbuddet, vil lønniveauet stige på ny. Økonomisk vækst kan også medføre stigende offentlige indtægter, som kan anvendes til at finansiere faldet i statens udgifter, således at det ikke bliver nødvendigt med direkte offentlige besparelser. Dette kræver dog, at merindtægterne ikke anvendes til offentlige udgifter, og det medfører, at det offentlige kommer til at vokse langsommere end økonomien som helhed, således at den offentlige del af den samlede økonomi efterhånden bliver mindre. Hvis man forsigtigt vurderer den økonomiske vækst til 2% i de kommende år, svarende til halvdelen af den historiske vækst i eksporten, skulle det være unødvendigt for det offentlige at fremme direkte nedskæringer, efterhånden som statens udgifter reduceres, dersom reduktionen sker over et længere åremål, dvs. 15 - 20 år. En afgørende forudsætning for en lempelig økonomisk tilpasning er dog, at lagtinget og landsstyret magter at træffe fornuftige afgørelser om finanspolitikken gennem en længere periode. Den økonomiske styring bør være grundet på, at hovedindtægtskilderne i den færøske økonomi, herunder statens udgifter, er usikre. For at faldet i statens udgifter ikke skal få for skadelig indvirkning på det færøske samfund, tilrådes det, at finanspolitikken tilpasses til en forsigtig vurdering af den såkaldte permanentindkomst af statens udgifter. Permanentindkomsten er et konstant beløb, som det offentlige kan anvende i fremtiden, også efter at statens udgifter er bortfaldet. Tanken er, at det offentlige ikke forbruger alle de årlige statsudgifter, men sparer en del af dem sammen, medens de endnu er høje. Permanentindkomsten er det årlige afkast, som denne opsparing giver det offentlige. Der er behov for at styrke procedurerne i forbindelse med finanslovarbejdet. Forfatningsmæssige bindinger på finanspolitikken, heriblandt forbud mod, at de offentlige kasser sætter sig i gæld, kunne overvejes. Det anbefales at lade uafhængige internationale økonomiske kvalitetsvurderingsinstitutter ( rating agencies ) afgive erklæring om den offentlige forvaltning og den færøske økonomi som helhed. Herudover kan etableres en særlig økonomifond, måske med den norske oliefond som forbillede. I fonden skulle bl.a. indsættes særlige indtægter, således at usikre indtægter ikke forstyrrer den økonomiske udvikling i samfundet. Særlige indtægter er indtægter, som er skiftende, usikre eller tidsbegrænsede, som f. eks. statens udgifter på Færøerne, olieindtægter og indtægter, der kan stamme fra, at offentlige virksomheder privatiseres. Økonomifonden kan være med til at sikre en konstant udvikling i økonomien, som ikke hviler på et usikkert indtægtsgrundlag. Denne fond kunne virke som en buffer, der bevirker, at særlige indtægter anvendes fornuftigt, over tid. For så vidt angår valutaspørgsmålet henvises til, at det ville været en fordel for Færøerne, om den gældende valutaordning med den danske krone som valutagrundlag kunne blive ændret til en valutaordning med euro’en som valutagrundlag.