Færøsk selvstyre - Mellem hjemmestyre og suverænitet

Det er meget vanskeligt at sætte forskellige ordninger med begrænset selvstyre i bås, eller at sætte dem op mod hinanden og sige med sikkerhed, hvorvidt en er mere vidtgående end en anden.

Onsdag d. 1. september 1999
Det færøske Landsstyres Traktatudvalg
Emnekreds: Rigsfællesskab og selvstyre.

Indholdsfortegnelse:
Eksempler på selvstyreordninger
Lovgivende og udøvende magt
Den dømmende magt
Statsborgerret
Økonomiske forhold
Udenrigsanliggender
Lovfæstelse af den forfatningsretlige status
Associeret statsforbindelse
Mulighederne for en ordning for Færøerne, som ligger mellem hjemmestyreordningen og en suveræn færøsk stat
Konkrete ønsker om større selvstyre
Et tænkt eksempel
Råderummet for større selvstyre indenfor rigsrammerne
Udtømning af mulighederne i den eksisterende hjemmestyrelov
Rummeligere hjemmestyre inden for gældende grundlov
Vidtgående selvstyre indenfor en ændret dansk grundlov
Associeret statsforbindelse med Danmark


Dette kapitel er i to dele. Først henvises der med eksempler fra andre steder i verden til, hvorledes forholdet mellem regeringer og rigsdelsregeringer kan indrettes. Derefter drøftes det, hvilke muligheder der er for en ordning for Færøerne, som giver mere selvbestemmelse end den nuværende hjemmestyreordning, uden at Færøerne bliver en suveræn stat.

Udsigt over Tórshavn

Eksempler på selvstyreordninger
Det er meget vanskeligt at sætte forskellige ordninger med begrænset selvstyre i bås, eller at sætte dem op mod hinanden og sige med sikkerhed, hvorvidt en er mere vidtgående end en anden. Der er tale om vidtgående selvstyre, når en del af en stat på ét eller flere områder har større kompetence end andre dele af samme stat, hvadenten den pågældende stat opfattes som en enhedsstat eller som en forbundsstat. Alt efter omstændighederne kan der lægges vægt på at give den pågældende del af staten bestemte kompetencer inden for særlige sagsområder.

Nedenfor redegøres for, hvilke kompetencer forskellige territorier med vidtgående selvstyre har på disse områder: Lovgivende og udøvende magt Dømmende magt Statsborgerret Økonomiske forhold Udenrigsanliggender Lovfæstelse af den forfatningsretlige status Siden redegøres for ordningen associeret statsforbindelse, som går længere end det, der sædvanligvis tildeles rigsdele inden for bestemte sagsområder.

Lovgivende og udøvende magt
Ordningen med en liste, som klart tilkendegiver, hvilke kompetencer der er særskilte eller overladt til delstatsregeringerne, er for eksempel gældende på Færøerne, i Grønland, Hong Kong, Mindanao, Sydtyrol og Sri Lanka.

En blandingsordning, hvor kompetencerne for såvel regeringen som delstatsregeringerne er nøje bestemt, er for eksempel gældende i Finland (Ålandsøerne) og Spanien (Catalonien og Baskerlandet).

I de fleste føderale stater, f. eks. i USA, gælder den hovedregel, at de enkelte stater hver især fortsat har de kompetencer, som ikke særskilt er overladt til forbundsregeringen. Dog fortolkes forbundsregeringens kompetencer af og til således, at de kan udvides, og det medfører, at kompetencerne lidt efter lidt overtages af forbundsregeringen. Det samme gør sig gældende inden for konføderationer og er efter alt at dømme grundlaget for kongeriget Holland, som tillige omfatter De hollandske Antiller. De vidtgående forfatningsmæssige ændringer, der trådte i kraft i Belgien i 1993, gav de tre modersmålsområder i landet ret til at bevare visse kompetencer, der ikke henhører under forbundsregeringen, selv om Belgien ikke formelt er en forbundsstat.

Den dømmende magt
Det er vanskeligt at finde en fællesnævner for de ordninger, som forskellige selvstyrende delstater har inden for retsvæsenet. Den situation, som Færøerne er i uden selvstændig dømmende magt, svarer til forholdene i Grønland, på Ålandsøerne og i de selvstyrende rigsdele i Spanien. Sydtyrol har heller intet selvstændigt retssystem, men en selvstændig afdeling i landsretten optager de sager til behandling, der har at gøre med brud på reglerne om ligestilling mellem modersmålene i Sydtyrol.

Selv om territoriet har et selvstændigt retsvæsen, kan sager, der tages op ved en rigsdelsdomstol, alligevel flere steder skydes ind for rigets højeste domsmyndighed. Eksempler på dette findes f. eks. på de hollandske Antiller, Niue og Cook Islands. Tillige kan helt selvstændige lande tillade, at sager kan indbringes for Højesteret i et andet land til endelig afgørelse, sådan som det sker i mange tidligere britiske kolonier i Det Caribiske Hav. Disse lande tillader, at visse sager, dersom det er nødvendigt, kan indbringes for British Privy Council.

Et selvstændigt retsvæsen findes enten i lande, hvor forholdet mellem regering og rigsdelsregering er præget af mistillid, eller hvor retsordningen i pågældende rigsdel er helt anderledes end andre steder i riget. I Hong Kong er det Hong Kong Court of Final Appeal, der har den øverste dømmende myndighed og ikke de kinesiske domstole.

Inden for forbundsstater er sideordnede domstolsmyndigheder almindelige, hvor de enkelte enheder - rige eller republik - har ubegrænset og endelig dømmende myndighed inden for de sagsområder, hvor de har den lovgivende magt, hvorimod der er en forbundsdomstol for alle de områder, som forbundsstaten lovgiver for.

Statsborgerret
Kun suveræne stater har myndighed til at bestemme sine indbyggeres statsborgerskab. Denne myndighed er tillige gældende for indbyggerne i staternes selvstyrende rigsdele, således at statsborgerskabet bliver fælles.

Det er derfor næppe en tilfældighed, at lande, der har associeret statsforbindelse med et andet land som f.eks. Niue og Cook Islands, hvor indbyggerne er new zealandske statsborgere, ikke har opnået medlemskab af FN. Derimod har suveræne lande som Mikronesien og Marshalløerne, der er medlemmer af FN, selvstændig statsborgerskab uafhængig af den amerikanske.

At indbyggerne i et land har forskelligt statsborgerskab behøver naturligvis ikke føre til, at der gøres forskel på dem i alle henseender. I Storbritannien har indbyggere fra Irland og Commonwealth, som er bosiddende i Storbritannien, længe haft både valgret og valgbarhed. Efterhånden som samarbejdet inden for EU er udvidet, er manglende statsborgerskab i et land en stadigt mindre hindring for, at folk frit kan bevæge sig, eller at varer og tjensteydelser kan flyttes mellem medlemslandene. Indbyggerne på Marshalløerne, i Mikronesien og Palau har ret til at bosætte sig og arbejde i USA og til at gøre frivillig tjeneste i den amerikanske hær.

Fælles statsborgerskab behøver på den anden side ikke i sig selv at betyde, at indbyggerne har samme rettigheder i alle forhold. Der kan være ordninger der indeholder bestemmelser, hvor der sondres mellem forskellige grupper borgere med henblik på at forsvare særlige rettigheder for borgerne i en selvstyrende del af riget. De rettigheder, som det drejer sig om i denne forbindelse, vedrører sædvanligvis bopælsret, hjemmeret, forholdene omkring fast ejendom og deltagelse i rigsdelens politiske system. Bortset fra sådanne særbestemmelser, der har til formål at værne et mindretal inden for riget, kræver de almindelige menneskerettigheder om forbud mod diskrimination, at alle rigets indbyggere får samme rettigheder.

Ålandsøernes hjemmeret er uden tvivl en anvendelig måde til at begrænse bosætningen eller hindre stor tilflytning i den selvstyrende rigsdel af personer, der taler et andet sprog og er af anden oprindelse. Ordningen har dog hidtil været lempeligt forvaltet, og det har ikke været vanskeligt for finlændinge at få ansøgninger om hjemmeret imødekommet.

I Hong Kong kan forholdene sammenlignes i den forstand, at indbyggerne har samme borgerret som indbyggerne i andre dele af Kina. Myndighederne i Hong Kong udsteder selv pas til kinesere, der har gyldigt identitetskort og bopælsret i Hong Kong, og kun visse grupper af kinesere har bopælsret i Hong Kong.

Retten til at eje fast ejendom for indbyggere inden for samme rige kan begrænses, dersom de pågældende indbyggere ikke har hjemmeret i den selvstyrende rigsdel. Eksempel herpå er endnu en gang Ålandsøerne.

I forbindelse med salg af jord fastsættes der af og til betingelser, især når det er jord, som de oprindelige indbyggere eller stammer ejer i fællesskab, og regeringen i det pågældende land vil hindre andre indbyggere i at underlægge sig et sådant hævdvundet sameje. Eksempelvis er der i den indiske forfatningsret hjemmel til at begrænse og styre jordbesiddelsesforholdene i nærmere betegnede områder, hvor stammerne holder til. Myndighederne i Niue kan ikke ekspropriere eller afgive jord, som er alment eje, før et undersøgelsesudvalg har fremlagt en betænkning om sagen. På Færøerne kender vi sådanne begrænsninger i lovgivningen om erhvervsmæssigt fiskeri og om fiskeopdræt med det formål at hindre, at udlændinge får rådighed over for store dele af disse erhvervsgrene og de tilhørende naturressourcer.

Økonomiske forhold
Hong Kong indtager en særstilling i forhold til Kina, delvis fordi denne del af riget er langt mere velhavende og mere udviklet end moderlandet i øvrigt, og dels fordi den er underlagt en friere økonomisk ordning. Det er derfor ikke mærkeligt, at rigsdelen har så at sige fuld selvbestemmelse inden for økonomiske anliggender. Hong Kong har særskilt skattesystem og er ikke skattepligtig over for regeringen i Peking. Hong Kong har ligeledes fuld rådighed over sine pengeanliggender og er selvstændigt toldområde, uafhængigt af Kina. Hong Kong er herudover uden tvivl enestående derved, at rigsdelen har egen valuta og ikke er knyttet til den kinesiske valuta.

Helt anderledes er forholdene derimod for Niue og Cook Islands, der begge er i associeret statsforbindelse med New Zealand og har så godt som fuld selvbestemmelse, men alligevel støtter sig til økonomisk støtte derfra til at opretholde sin administration og sin sociale forsorg. Selv om Niue har kompetence til at opkræve skatter og ikke har nogen økonomisk forpligtigelse over for New Zealand, har New Zealand forpligtet sig til fortsat at yde Niue økonomisk og administrativ hjælp. Embedsmænd fra New Zealand deltager i revisionen af Niues landsregnskaber og er ligeledes repræsenteret i udvalget for offentlig forvaltning i Niue.

Mellem de to muligheder, der er omtalt her, er der så at sige ingen grænser for, hvorledes udgifterne kan være fordelt mellem rigsdelsregeringen og rigets regering. Et eksempel er fordelingen af de offentlige udgifter mellem St. Kitts og Nevis, hvor der udbetales til hver part efter folketallet på øerne. I Sydtyrol har myndighederne hjemmel til at påligne skatter og får også en skiftende del af forskellige afgifter, som den italienske regering opkræver i Sydtyrol. På Ålandsøerne bliver den del af de finske landsskatteindtægter, som Ålandsøerne får del i, fastsat årligt efter en særlig udligningsordning. I Spanien er ordningen den, at Baskerlandet og Catalonien selv opkræver skatter og de fleste afgifter, og siden deles indtægterne mellem rigsdelene og regeringen efter regler, som man enes om hvert år.

Udenrigsanliggender
Det, som kendetegner suveræne stater i forbindelse med udenrigsanliggender, er i første omgang deres ret til at blive part i internationale aftaler og i anden omgang deres ret til at blive medlem af internationale organisationer. Dette sidstnævnte forhold vil blive taget op nedenfor.

De fleste selvstyrende rigsdele iværksætter deres egne handelsfremmende initiativer, selv om der ikke eksisterer bestemte retlige eller forfatningsmæssige hjemmeler hertil som sådan i den pågældende stats lovgivning. F. eks. har Quebec flere repræsentationer i forskellige lande, og de fleste stater i USA har repræsentationskontorer, som målrettet arbejder på at styrke deres handelsforbindelser og økonomiske forbindelser med fremmede lande og virksomheder.

På den anden side har rigsdelsregeringer sjældent kompetence til at indgå bindende internationale aftaler, i al fald ikke uden regeringens samtykke. Dog er Belgien en undtagelse. Belgien er opdelt i tre dele, der har hvert sit modersmål og råd. De tre råd i landet har fået en særlig myndighed til at indgå mellemfolkelige aftaler om kultur og uddannelse. Hong Kong er endvidere en undtagelse, for under navnet Hong Kong, China kan rigsdelen indgå aftaler med andre lande om økonomiske forhold, handel, finansiering, eksport, kommunikation, turisme, kultur og sport. Rigsdelen kan tillige have repræsentationer i andre lande. Regeringen skal underrettes om sådanne repræsentationer, men deres åbning kræver ikke dens samtykke. Der kræves derimod tilladelse fra den kinesiske regering, dersom der skal åbnes udenlandske repræsentationskontorer i Hong Kong.

Ligesom det er skik i det danske rige i forbindelse med Færøerne og Grønland, har flere regeringer repræsentanter for sine rigsdele med i delegationerne i internationale organisationer. Dette er almindeligt for rigsdele med officielt selvstyre, f. eks. Hong Kong, men også i forbindelse med rigsdele, hvor selvstyre aldrig har været på tale overhovedet. Delstatsregeringer i Tyskland har repræsentanter i den tyske delegation i UNESCO. I amerikanske delegationer deltager ofte repræsentanter for de enkelte stater, og i visse tilfælde for byer, også ved internationale konferencer og i internationale organisationer, der varetager økonomiske eller handelsmæssige anliggender.

Når det drejer sig om at deltage i mellemstatsligt samarbejde, er medlemskab af de fleste internationale organisationer forbeholdt suveræne stater. Således kan kun suveræne stater være medlemmer af FN, Europarådet, EU, OSCE, NATO og WTO.

Formelt er suverænitet en afgørende forudsætning i internationalt samarbejde, og at et land er lille og i realiteten ikke selvhjulpent, er ingen hindring. Mikrostater som Tuvalu, Kiribati, San Marino, Monaco og Andorra har uden problemer opnået medlemskab af FN.

Af de suveræne stater, som har associeret statsforbindelse med et andet land, er Marshalløerne og Micronesien medlemmer af FN. Niue og Cook Islands, som ikke har suverænitet, er ikke medlemmer.

Både lande, som ikke er medlemmer af FN, og lande, der ikke er suveræne, kan selvfølgelig have tilknytning til internationale organisationer på forskellig vis. F. eks. har PLO og Vatikanstaten observationsstatus i FN. Under almindelige omstændigheder er hovedreglen dog, at hverken fuldgyldigt eller begrænset medlemsskab er muligt for lande uden suverænitet. En undtagelse udgøres dog af Sydstillehav-konferencen, der er forholdsvis uformel, og hvor regeringsledere fra både suveræne stater og selvstyrende rigsdele i området deltager.

De fleste institutioner under FN og flere andre internationale organisationer, som er stiftet med afgrænsede formål for øje, giver dog lande uden suverænitet enten fuldgyldigt eller begrænset medlemskab. Medlemsbetingelserne er forskellige, men i alle tilfælde kan medlemsskab kun opnås, dersom den suveræne stat, der varetager udenrigspolitikken på pågældende selvstyrende rigsdels vegne, giver sit samtykke.

Som eksempel på, hvorledes en selvstyrende rigsdels udenrigsanliggender kan organiseres, kan nævnes, at Hong Kong under navnet Hong Kong, China har ret til at deltage i internationale organisationer og konferencer, hvor deltagelsen ikke er begrænset til stater. I internationale organisationer, hvor kun stater kan have medlemskab, kan repræsentanter for Hong Kong deltage i den kinesiske delegation og have kompetence til uafhængigt at fremlægge sine synspunkter, ligesom færinger i visse tilfælde kan efter den gældende ordning.

Lovfæstelse af den forfatningsretlige status
Et spørgsmål, der har været taget op i forbindelse med den færøske hjemmestyreordning, er, i hvilket omfang den danske regeringsmagt énsidigt kan sætte hjemmestyreordningen ud af kraft. Der er forskellige synspunkter om dette spørgsmål. Nedenfor ses på, hvorledes rigsdele andre steder er sikret på dette område.

Når det drejer sig om lovfæstelse af en rigsdels status inden for en stat, indgås en aftale mellem parterne, der fastslår, at ændringer i den forfatningsretlige status ikke kan gennemføres, med mindre såvel rigsdelens regering som rigets regering vedtager dette.

Bestemmes det herudover, at rigsdelen samtidig har ret til énsidigt at trække sig ud af staten, vil dens statsretlige status i hovedtræk blive den samme som for de landes vedkommende, der er i associeret statsforbindelse med en anden stat.

I denne forbindelse kan det lade sig gøre at stadfæste den ændrede statsretlige status i international sammenhæng. Dette kan gennemføres på forskellig vis, men den enkleste fremgangsmåde er, at regeringen tager eksempel efter finnerne i forbindelse med Ålandsøerne og udarbejder en formel deklaration om, at forholdet mellem staten og rigsdelen nu er baseret på andre forudsætninger og indbyrdes aftale. En sådan deklaration kan være en formel redegørelse eller en verbalnote til FNs generalsekretær, generalforsamling eller sikkerhedsråd.

Associeret statsforbindelse
Begrebet associeret statsforbindelse ( free association ) blev fremsat i 1960 i generalforsamlingens vedtagelse af retningslinier for, hvorledes landene skal afgøre, hvorvidt de er forpligtet til at give FN meddelelse om de underlagte territorier, som de har suveræniteten over. Dette emne behandles nærmere i sjette del om folkeret og færøsk suverænitet.

FN opstiller i hovedsagen to betingelser for at anerkende en ordning som associeret statsforbindelse. Den ene er, at vedkommende territorium har ubeskåret ret til selv at træffe afgørelse om sine indre forfatningsretlige forhold uden indblanding udefra. Dette hindrer dog ikke, at det kan være fastsat i aftaler om associeret statsforbindelse, at der kan forhandles med den anden part, inden der fremmes forfatningsretlige ændringer. Den anden betingelse er, at det tilknyttede territorium har énsidig ret til at ændre sin forfatningsmæssige stilling, således at det indrettes som en suveræn stat.

Betegnelsen associeret statsforbindelse beskrives ofte ved en henvisning til de forhold, som henholdsvis Cook Islands og Niue har til New Zealand. Disse øriger har begge fuld kompetence på alle sagsområder bortset fra forsvars- og udenrigsanliggender. På trods af dette er indbyggerne new zealandske statsborgere.

Siden har regeringerne på Marshalløerne, i forbundsstaten Micronesien og i Palau indgået associeret statsforbindelse med USA. Landene var tidligere under amerikansk tilsyn. Disse lande har alle formelt suverænitet, men traktaten om associeret statsforbindelse giver amerikanske myndigheder visse rettigheder og pålægger dem pligter på forskellige områder, eksempelvis inden for udenrigsanliggender, forsvarsanliggender, på telekommunikationsområdet og i anliggender, der vedrører tilsyn med udlændinge, miljøbeskyttelse, økonomisk støtte og valuta.

De ovenfor omtalte lande har alle fuld kompetence over deres udenrigsanliggender, bortset fra forhold, hvor noget andet er bestemt i den pågældende traktat. Det sagsområde, som USA i alle tre lande har påtaget sig fuldt og helt, er forsvarsanliggender, som USA har fuld kompetence over og ansvar for. Selv om traktaterne kan siges op, enten i enighed mellem begge parter eller énsidigt, vil bestemmelserne om forsvarsanliggender dog fremdeles være i kraft i en årrække. I traktaten med Palau findes en bestemmelse, som udelukker al militærmagt bortset fra den amerikanske, og den er gældende i ubegrænset tid, eller indtil landene bliver indbyrdes enige om at sætte den ud af kraft.

En tættere forbindelse findes på den anden side mellem USA og Nord-Marianerne, som ligeledes var en af de ø-stater, der tidligere var under amerikansk tilsyn. Nord-Marianerne er et selvstyrende land i politisk fællesskab med USA og under amerikansk suverænitet. USA har fuld rådighed over sagsområderne vedrørende udenrigspolitik og forsvar. Indbyggerne på Nord-Marianerne er amerikanske statsborgere, og visse amerikanske love og bestemmelser er i kraft på øerne. De vigtigste bestemmelser i traktaten, som er den forfatningsmæssige basis under ø- landet, kan kun ændres, dersom begge parter vedtager dette.

Mulighederne for en ordning for Færøerne, som ligger mellem hjemmestyreordningen og en suveræn færøsk stat
I den gældende færøske hjemmestyreordning er de sagsområder, hvor danske myndigheder stadig har kompetencen, hovedområder som f.eks. udenrigsanliggender, forsvarsanliggender, retsvæsen, fastsættelse af principperne i borgerlig ret og strafferet samt visse økonomiske anliggender.

I hovedsagen har Færøernes lagting vidtrækkende kompetence inden for sagsområder, der direkte påvirker færingernes forhold inden for f. eks. sundhedsanliggender, sociale anliggender, skatteanliggender, skoleanliggender, trafikanliggender, anliggender, der vedrører den færøske økonomi, udnyttelse af levende ressourcer og fra 1992 tillige udnyttelse af råstoffer i undergrunden.

Færøernes selvbestemmelse kan øges enten ved at udvide de særlige kompetencer, som allerede eksisterer, eller ved at vende hjemmestyreordningen på hovedet, således at Færøerne får alle de kompetencer, der ikke er særskilt danske.

Herudover kan det formelt bestemmes, at færøske love, som sættes i kraft for sagsområder, der er færøske, er overordnet dansk lovgivning og ligeledes, at Færøerne undtages fra danske love og internationale traktater, dersom de færøske myndigheder ikke vedtager andet, i modsætning til den nugældende ordning, hvor hjemmestyreloven blot bestemmer, at der skal forhandles med hjemmestyrets myndigheder. En sådan ændring vil muligvis kræve en ændring af den danske grundlov.

Konkrete ønsker om større selvstyre
Man kan opstille en liste med mulige konkrete færøske ønsker om større selvstyre og sikring af den færøske nations rettigheder. Disse kunne være: Sikkerhed for, at Færøerne statsretlige stilling ikke kan begrænses af rigsmyndighederne. Færøsk statsborgerskab. Fuld lovgivningsmagt på alle områder. Færøsk dømmende magt. Færøsk folkekirke. Færøsk politi. Færøsk som eneste officielle sprog. Folkeretlig tilværelse, herunder Færøernes ret til selv at indgå aftaler med andre lande. Hvis målet er at få en ordning, der giver mere selvstyre end den nuværende, uden at Færøerne bliver en suveræn stat, er det første skridt, at færingerne selv bliver enige om, hvilke af disse ønsker, der skal forhandles om med rigsmyndighederne, og hvordan de skal prioriteres. Derefter må forhandlingerne vise, hvor langt rigsmyndighederne vil gå i de forskellige spørgsmål, og hvilke konsekvenser en forhandlingsløsning får på det statsretlige område.

En løsning, der giver Færøerne noget videre rettigheder og sikkerhed kan måske rummes inden for den nuværende danske grundlovsramme, men dette må først og fremmest de danske rigsmyndigheder tage stilling til. Bliver der tale om en løsning, der ikke kan rummes inden for denne ramme, anses det, som omtalt nedenfor, for lidet sandsynligt, at grundloven ændres af denne grund. Hvis dette er tilfældet, må man enten lade sig nøje med en mere begrænset ordning, eller finde en løsning, der ligger uden for den danske grundlovs rammer, men alligevel ikke indebærer færøsk suverænitet. Da bliver der tale om en slags associeret statsforbindelse uden suverænitet.

Et tænkt eksempel
Nedenfor er der vist et tænkt eksempel på en ordning, der havde givet Færøerne væsentlig større rettigheder og sikkerhed end gældende hjemmestyrelov, dog uden suverænitet: Færinger danner selv sin regeringsmagt i henhold til egen forfatning inden for rammerne af Danmarks riges grundlov. Alle anliggender, udenrigsanliggender, forsvarsanliggender og valutaanliggender undtaget, ligger under den færøske regeringsmagts kompetence. Udenrigs-, forsvars- og valutaanliggender er rigsanliggender, dog således, at rigslove og internationale aftaler ikke kan sættes i kraft på Færøerne uden udtrykkeligt samtykke fra den færøske regering. Færøernes regering kan på Færøernes vegne indgå aftaler med andre riger om anliggender, der særligt angår Færøerne. Der etableres egen færøsk dømmende magt, dog med den danske højesteret som øverste ankeinstans. Færøernes statsretlige stilling kan ikke ændres uden Færøernes samtykke. Spørgsmålet er, om en ordning med disse kendetegn havde fået tilslutning blandt danske politikere, og om rigsmyndighederne havde fået den at være i overensstemmelse med gældende danske grundlov.

Spørgsmålet om, hvorvidt en ny ordning kræver dansk grundlovsændring eller ikke, er særdeles vigtigt, da en revision af grundloven kræver stærk politisk vilje i Danmark og er vanskelig. Proceduren, som i henhold til grundloven skal anvendes i forbindelse med ændring af denne, kræver i første omgang, at to følgende folketing vedtager grundlovsforslaget uændret, og dernæst at et flertal, som udgør mindst 40% af de til folketingsvalg valgberettigede, godkender forslaget ved en folkeafstemning. Man må derfor frygte, at såfremt en ny ordning er betinget af en dansk grundlovsændring, vil den næppe få politisk tilslutning i Danmark.

Råderummet for større selvstyre indenfor rigsrammerne
Hvis ønsket er at få en ordning med større selvstyre uden suverænitet, er der fire hovedretninger at gå: Udtømning af mulighederne i den eksisterende hjemmestyrelov, rummeligere hjemmestyre inden for nugældende danske grundlov, vidtgående selvstyre indenfor en ændret dansk grundlov, og associeret statsforbindelse med Danmark. Disse ordninger gennemgås kort nedenfor.

Udtømning af mulighederne i den eksisterende hjemmestyrelov
Der er fortsat anliggender på liste A i hjemmestyreloven, der enten ikke er overtaget, eller kun er overtaget i henhold til lovens paragraf 9. Størstedelen af den danske blokstøtte tager udgangspunkt i, at dyre anliggender som sundheds-, undervisnings og socialanliggender er overtaget i henhold til paragraf 9, og derfor stadig i sidste ende er rigets ansvar. Ligeledes er enkelte B-anliggender, hvor man endnu ikke har forsøgt at forhandle om, hvorvidt eller i hvilket omfang de kan overtages som særanliggender. I øjeblikket forberedes der forhandlinger til overtagelse af et af disse anliggender, nemlig folkekirken.

Derudover findes der eksempler på, at den danske regering i visse tilfælde har tolket hjemmestyreloven noget bredere, således at det har været muligt at overtage visse anliggender, selv om de ikke direkte er nævnt i hjemmestyrelovens liste A eller B. Dette var f.eks. tilfældet vedrørende navnelovgivningen.

Måske er heller ikke disse muligheder for en bredere fortolkning endnu udnyttet fuldt ud. På den anden side viser eksemplet på det nægtende danske svar på henstillingen om at overtage banklovgivningen, at der er grænser for, hvor langt man nå ad denne vej.

Det som har sat suverænitetsprojektet, som denne rapport er en del af, i gang, er et ønske om grundlæggende ændringer i Færøernes statsretlige stilling. Som begrundelse har der bl.a. været henvist til følgende tre forhold: Der er behov for at få slået fast, at de færøske myndigheders kompetencer ikke stammer fra en delegation, som de danske myndigheder har givet, og som kan tilbagekaldes uden færøsk samtykke. Der behov for at få stadfæstet, at lagtingslove er på samme retsniveau som folketingslove, og ikke kan tilsidesættes af folketingslove. Der er behov for, at Færøerne kan få videre bemyndigelser end de nuværende til at forhandle og indgå aftaler med andre lande, som nu i princippet gives efter ansøgning i hvert enkelt tilfælde. Det er værd at huske på, at selv en fuld udnyttelse af eksisterende hjemmestyrelov fortsat "kun" er hjemmestyre i den betydning, som hjemmestyreloven fra 1948 lægger i dette begreb, og at dette ikke giver tilfredsstillende løsninger af ovennævnte forhold.

Rummeligere hjemmestyre inden for gældende grundlov
Man kan forsøge at forhandle sig frem til en rummeligere form for hjemmestyre end det, som hjemmestyreloven fra 1948 giver. Dette kan gøres ved, at Færøerne får endelig kompetence inden for nogle af de områder, der er omtalt ovenfor, men således at Færøernes stilling fortsat stadfæstes i den danske statsret. Muligvis kan der lægges større vægt end nu på, at det færøske hjemmestyre bygger på en aftale, der ikke ensidigt kan ændres, uden at dette kommer i strid med den eksisterende forfatning, nemlig grundloven fra 1953.

I debatten mellem eksperter i statsret om hjemmestyreloven og grundloven er der bl.a. argumenteret for, at hjemmestyreordningen reelt er gået ud over de formelle rammer, som grundloven fastsætter. Dette kan føre til to helt forskellige konklusioner:

Den ene er, at hvis dette er tilfældet, så lader det sig næppe gøre at komme længere inden for de rammer, der er fastsat i gældende grundlov. Den anden er, at når det har kunnet sig gøre at komme så langt, må det også kunne lade sig gøre at danne et mere rummeligt hjemmestyre, uden at grundloven forhindrer dette.

Vidtgående selvstyre indenfor en ændret dansk grundlov
Man kan tænke sig flere forskellige varianter af ordninger om Færøernes stilling i riget, der havde kunnet givet færingerne nogle af ovennævnte sikkerheder og skabt klarere ansvarsfordeling mellem færøske og danske myndigheder, såfremt grundloven fra 1953 blev ændret, således at det enhedsrige, der beskrives i grundloven, på en eller anden måde omdannes, så det indeholder Færøerne med mere vidtgående selvstyre (autonomi) inden for rammerne af et fælles rige.

Inden der forhandles med rigsmyndighederne om en sådan ordning, bør der fås vished om, hvorvidt det danske politiske system har interesse i at forsøge at få gennemført sådanne ændringer i den danske grundlov. Der er ikke meget der tyder på dette. Men selv om et flertal i det danske folketing kunne tænke sig støtte sådanne grundlovsændringer, er det ikke sikkert, at det havde kunnet lade sig gøre at gennemføre dem i praksis, fordi det som nævnt er meget vanskeligt at ændre den danske grundlov, og der er ikke meget der tyder på, at den bliver ændret foreløbig.

Det andet problem med at få fastsat rammerne for færøsk selvstyre i den danske grundlov er, at de færøske myndigheder og vælgere har meget begrænset indflydelse på sager om grundlovsændring. Spørgsmålet om at foretage ændringer på området i fremtiden bliver derfor lagt i hænderne de danske myndigheder og vælgere, hvis denne vej vælges. Det kan dog muligvis tænkes, at der mellem grundlovsbestemmelserne om færøsk selvstyre også var en, der gav Færøerne bemyndigelse til at udtræde af riget efter Færøernes egen afgørelse.

Associeret statsforbindelse med Danmark
Hvis det ikke er muligt at efterkomme de færøske ønsker om ændringer i den statsretlige stilling i det danske rige, uden at grundloven ændres, og vil den danske statsmagt ikke ændre grundloven, er der dog stadig muligheder. Det kan sandsynligvis lade sig gøre at bevare en tæt tilknytning mellem Færøerne og Danmark og alligevel komme væk fra spørgsmålet om ændring af den danske grundlov, ved at indgå aftale om associeret statsforbindelse mellem landene.

En associeret statsforbindelse er en ordning, hvor centralmagten (her Danmark) i verbalnote meddeler FN, at en bestemt rigsdel eller land under dets herredømme (her Færøerne) fremover er i associeret statsforbindelse med centralmagten.

Sædvanligvis er udenrigsanliggender og forsvarsanliggender fælles i en sådan union, og de ligger hovedsagelig hos centralmagten. Dog kan lande i associeret statsforbindelse have forholdsvis store udenrigspolitiske kompetencer, så længe deres politik ikke kommer i direkte modsætning til centralmagtens vigtige udenrigspolitiske interesser. Sædvanligvis er øverste domstol også fælles.

En associeret statsforbindelse etableres sædvanligvis med en traktat mellem det tilknyttede land og centralmagten, hvor den indbyrdes kompetencefordeling er fastsat. I traktaten er der også bestemmelse om, at det tilknyttede land har ret til at udtræde af statsforbindelsen og grundlægge egen suveræn stat. Der er som nævnt flere eksempler på lande i associeret statsforbindelse, der har grundlagt egen suveræn stat.

Man kan sige, at dette er en ordning, der går helt ud til suverænitetsgrænsen.

Hvorvidt ordningen er i overensstemmelse med den danske grundlov, kommer an på dennes konkrete indhold og den politiske vilje til en bred fortolkning af grundloven. Men det er sandsynligt, at en sådan ordning må medføre, at Færøerne kommer til at stå uden for den danske grundlov, således at forbindelsen mellem Færøerne og Danmark kun fastsættes i selve traktaten om den associerede statsforbindelse.

Såfremt en sådan ordning iværksættes mellem landene vil den derfor sandsynligvis medførere, at Færøerne formelt udtræder af det danske rige, forstået som det territorium, hvor grundloven gælder. Statsretligt gælder den danske grundlov derfor ikke længere på Færøerne og det vil heller ikke være nødvendigt at ændre den for at iværksætte denne ordning.

Den færøske regering bliver den øverste magt i alle Færøernes interne anliggender. I henhold til international ret bliver Færøerne et territorium under dansk herredømme. Den danske regeringsmagt bliver derfor øverste magt i alle Færøernes udenrigsanliggender, herunder forsvarsanliggender, men i henhold til traktaten om den associerede statsforbindelse kan Færøerne have bestemte stående bemyndigelser til at forhandle med andre lande og at indgå aftaler med disse på bestemte områder.

Hidtil er det kun forhåndværende kolonier, der har været i associeret statsforbindelse med centralmagten, men i international ret er der intet der hindrer for, at Færøerne kunne få en sådan ordning. Den danske forfatningsret behøver heller ikke at hindre dette, hvis den politiske vilje er til stede.

En ordning, hvor Færøerne er i associeret statsforbindelse med Danmark og udenfor den danske grundlov, kunne som sagt blive iværksat med en traktat mellem landene. Hovedreglerne i traktaten kunne være følgende: Færøerne anerkendes som territorium i associeret statsforbindelse med kongeriget Danmark. Færøernes regeringsmagt har kompetencen i alle interne anliggende på Færøerne. Danmarks regeringsmagt har det øverste ansvar af Færøernes udenrigsanliggender. Danmarks regeringsmagt kan ikke ensidigt ændre traktaten eller sætte den ud af kraft. Færøernes regeringsmagt har ret til efter egen afgørelse at grundlægge en suveræn færøsk stat. Herudover kan der fastsættes bestemmelser om andet samarbejde mellem landene. Ordningen kunne iværksættes i to trin. For det første indgås der en traktat mellem landene, der bestemmer, at Færøerne er i associeret statsforbindelse med det danske rige. Dernæst meddeler den danske regering FN den nye ordning i en verbalnote, der samtidigt anerkender Færøernes ret til efter egen afgørelse at grundlægge en suveræn færøsk stat.

Selv om kun ordninger der ligger et sted mellem det eksisterende færøske hjemmestyre og færøsk suverænitet behandles i denne del, bør man huske på, at der findes to typer ordninger med associeret statsforbindelse: en uden suverænitet, som er omtalt ovenfor, og en med suverænitet.

Alt i alt kan man sige, at den eneste forskel mellem de to ordninger er, at i det sidste tilfælde (associeret statsforbindelse med suverænitet) havde Færøerne været anerkendt som rige af andre riger. Færøerne ville derfor være en anerkendt aktør i international sammenhæng, der havde haft myndighed til at tilrettelægge sine internationale forhold på regeringsniveau.

En ordning, hvor Færøerne havde suverænitet og var i associeret statsforbindelse med Danmark, havde derfor lignet den ordning, som Island og Danmark havde i henhold til forbundsloven der var gældende i perioden 1918 til 1944.

Alt i alt kan man sige, at mulighederne for at ændre Færøernes forfatningsmæssige stilling uden at der oprettes en suveræn færøsk stat, således at ordningen kommer til at ligge et sted mellem nuværende hjemmestyre og suverænitet, er følgende: Udtømning af mulighederne i den eksisterende hjemmestyrelov Ændrer ikke Færøernes forfatningsmæssige stilling Rummeligere hjemmestyre inden for gældende danske grundlov Råderummet for sådanne ordninger er begrænset Vidtgående selvstyre indenfor en ændret dansk grundlov Ikke sandsynligt at den danske rigsmagt har interesse i grundlovsændring, som dertil er svær at iværksætte Associeret statsforbindelse Flytter interessen bort fra spørgsmålet om, hvorvidt Færøernes statsretlige stilling er i overensstemmelse med den danske grundlov. Går helt hen til suverænitetsgrænsen og gør et muligt skifte til suverænitet formelt lettere