Kapitel 1: Sammenfatning og anbefalinger

Efter en række år i begyndelsen af 1990’erne med fald i produktionen har der været positiv økonomisk vækst hvert år siden 1994. Særligt i 1998 og 1999 var fremgangen i økonomien meget kraftig med årlige vækstrater på 7-8 pct. Hermed blev niveauet for BNP (målt i faste priser) højere end det hidtidige økonomiske højdepunkt fra 1989

Søndag d. 17. marts 2002
Det rådgivende udvalg vedrørende Grønlands Økonomi
Emnekreds: Økonomi.

Indholdsfortegnelse:
1.1 Den økonomiske udvikling
1.2 Finanspolitikken
1.3 Sociale forhold
1.4 Strukturpolitik


1.1 Den økonomiske udvikling


De seneste år
Efter en række år i begyndelsen af 1990’erne med fald i produktionen har der været positiv økonomisk vækst hvert år siden 1994. Særligt i 1998 og 1999 var fremgangen i økonomien meget kraftig med årlige vækstrater på 7-8 pct. Hermed blev niveauet for BNP (målt i faste priser) højere end det hidtidige økonomiske højdepunkt fra 1989.

På det foreliggende sparsomme talgrundlag er det vurderingen, at der fortsat har været og også i 2002 vil være positiv vækst i den samlede produktion. Real BNP skønnes at stige med ca. 2 pct. p.a. i årene 2000 - 2002, noget mere i 2000 og noget mindre i 2002. Baggrunden for, at produktionen har været stigende, skal især søges i stigende rejekvoter, større krabbefiskeri og en ekspansiv finanspolitik - især i 2001 og 2002.

Stigningen i produktionen i 2001 er dog mere eller mindre blevet neutraliseret af et forringet bytteforhold, der især skyldes faldende og lave priser på hovedeksportvaren rejer samt stigende priser på olieimporten. Forringelsen af bytteforholdet betyder isoleret set, at det grønlandske samfund er blevet fattigere. Det skønnes således, at de samlede realindkomster i samfundet - real BNI - stort set har stabiliseret sig på 2000-niveauet.

Udviklingen i 2002
Fra begyndelsen af 1990’erne har inflationen generelt set været lavere end i Danmark. I 2001 var inflationen imidlertid højere end i Danmark, og dette ventes også at blive tilfældet i år. Kombineret med fortsat lav ledighed indikerer dette, at produktionskapaciteten kan komme under pres. Dette forstærkes af, at relativt store stigninger i de offentlige driftsudgifter i de seneste år har fortrængt offentlige investeringer. Hertil kommer effekten af stagnerende private investeringer. Manglende kapacitetsudvidelser vil i sig selv skærpe kravene til den førte finanspolitik, jf. nedenfor.

Den samlede produktion ventes i forlængelse heraf at stige med 1-2 pct. i 2002. Baggrunden herfor er især, at finanspolitikken vurderes at være ret så ekspansiv i 2002, idet denne er ca. 1/4 mia. kr. mere ekspansiv end svarende til en neutral finanspolitik.

Risikoen for en svagere udvikling kan dog ikke udelukkes. Rejepriserne er fortsat lave, hvilket bl.a. kan medvirke til, at kvoterne ikke opfiskes i 2002. Og tilpasninger i fiskeindustrien kan betyde tilbagegang i nogle lokalområder. Denne udvikling kan medvirke til, at de private investeringer i den kommende tid yderligere begrænses.

Under mere gunstige forhold - hvis bl.a. verdensmarkedsprisen på rejer stiger fra det nuværende lave niveau - vil der være mulighed for såvel større real aktivitet i økonomien som stigende indkomster. Hvis rejepriserne holder sig på det nuværende lave niveau, kan det omvendt heller ikke udelukkes, at realindkomsterne i 2002 vil være svagt faldende.

Efter fremgang i hellefiskfiskeriet i flere år, ser det nu ud til, at det ikke går helt så godt med dette fiskeri. Både priser og mængder er vigende. Derimod går krabbefiskeriet fortsat særdeles godt mængdemæssigt og med fortsat meget gode priser. Der er således også kommet gang i krabbeproduktionen i Nanortalik og Narsaq, og krabber er ved at udvikle sig til Grønlands næstvigtigste eksportvare efter rejer. Der er dog usikkerhed om potentialet i krabbefiskeriet, da den biologiske viden om krabberessourcen er begrænset.

Efterforskning efter olie og mineraler har fortsat kun begrænset betydning for den økonomiske udvikling. Inden for en kort årrække vil udvinding af mineraler kunne få øget økonomisk betydning, især lokalt. Det drejer sig i første række om guldmineprojektet i Kirkespirdalen ved Nanortalik. Også aktiviteterne med henblik på eksport af is og vand er endnu af begrænset økonomisk betydning, men en enkelt virksomhed har netop i henhold til de nye regler fået eneretsaftale for 20 år til eksport af is fra et bestemt geografisk område. Der er ikke sikre tegn på, at turisterhvervet er i fremgang, og dette sker i givet fald fra et lavt udgangsniveau.

Ledighed, lønninger og priser
Som følge af den kraftige økonomiske vækst i de senere år har ledigheden været faldende, men lå dog i det meste af 2001 på niveau med eller lidt over ledigheden i 2000. Det forventes, at ledigheden i 2002 vil være omtrent som i 2001.

Den høje økonomiske aktivitet og den begrænsede investeringsaktivitet har også medvirket til, at inflationen har været stigende. Stigende oliepriser var i 2001 medvirkende til, at inflationen kom over 3 pct., hvilket var højere end i Danmark. For 2002 ventes inflationen at aftage til et niveau i størrelsesordenen 2 pct., hvilket dog fortsat er i overkanten af den forventede inflation i Danmark.

Det bør fortsat være en væsentlig målsætning i den økonomiske politik at søge at fastholde en lav inflation. Hvis grønlandske virksomheders konkurrenceevne skal forbedres, er det væsentligt at holde inflationen i Grønland under inflationen i Danmark. Højere inflation end i Danmark vil desuden udhule værdien af bloktilskuddet og overførslerne fra EU.

Presset på arbejdsmarkedet er fortsat stort, og der er risiko for flaskehalse i f.eks. bygge- og anlægssektoren, ikke mindst i Nuuk. Lønstigninger i én branche vil hurtigt kunne sprede sig til den øvrige økonomi med tab af konkurrenceevne og højere inflation til følge.

Hjemmestyret og SIK har indgået overenskomst for perioden april 2001 til april 2003, hvilket resulterede i lønstigninger på 4,3 pct. plus pensionsbidrag på 0,7 pct. over to år. GA har indgået overenskomst med SIK på handels- og kontorområdet - den mangler dog formelt godkendelse af SIK. Resultatet er sammenligneligt med det resultat, der er opnået på det offentlige område.

1.2 Finanspolitikken
Udgangspunktet for Udvalgets vurdering af finanspolitikken er dels det beregnede neutrale drifts- og anlægsoverskud sammenholdt med det faktiske aktivitetskorrigerende drifts- og anlægsoverskud og dels hensigtsmæssigheden af forskellene mellem disse to saldi i såvel en kort- som langsigtet finanspolitisk sammenhæng.

I tabel 1.2.1 er det faktiske aktivitetskorrigerede drifts- og anlægsoverskud, det vil sige det faktiske drifts- og anlægsoverskud korrigeret for uforbrugte midler i Anlægs- og renoveringsfonden, sammenholdt med det beregnede neutrale budgetoverskud.

Tabel 1.2.1 Faktisk og beregnet drifts- og anlægsoverskud, mio. kr.
1997 1998 1999 2000 2001 2002
1.Faktisk aktivitetskorrigeret drifts- og anlægs­overskud 49 -101 -4 293 105 -43
2.Beregnet neutralt drift- og anlægsoverskud 49 116 235 311 225 213
3. Forskel: (1)-(2) 0 -217 -239 -18 -120 -256
Kilde: Tabel 5.3.3.
Beregningen af det neutrale drifts- og anlægsoverskud bygger på to hovedpræmisser: For det første, at hjemmestyrets gældssituation ikke må forringes i et langsigtet perspektiv, såfremt økonomien - eventuelt med svingninger - følger sit langsigtede vækstspor. Spejlbilledet af et solidt overskud i opgangstider er, at der i økonomisk dårlige tider er mulighed for at have underskud på de offentlige budgetter uden samtidig at sætte en holdbar økonomisk udvikling over styr.

For det andet, at finanspolitikken bør bidrage til den konjunkturmæssige stabilisering. Jo større råderum, der ønskes for finanspolitiske lempelser i lavkonjunkturår, desto større skal overskuddet være i gode år for at opbygge en tilstrækkelig god finansiel situation for den offentlige økonomi.

Disse to hovedpræmisser opfyldes i beregningen af det neutrale drifts- og anlægsunderskud ved:
  • at hjemmestyrets drifts- og anlægsudgifter udgør en konstant andel af BNP, såfremt real BNP følger sin trendmæssige udvikling, der er antaget at afspejle en årlig real vækst på 1.4 pct. I år med vækst over trenden vil hjemmestyrets udgifter som andel af faktisk BNP falde. I år med vækst under trenden vil hjemmestyrets udgifter som andel af faktisk BNP omvendt stige,
  • at skatteindtægterne følger den faktiske vækst i BNP i løbende priser,
  • at øvrige indtægter, især bloktilskuddet, følger den faktiske udvikling.
Det fremgår af det ovenstående, at der på såvel udgifts- som indtægtssiden er indregnet konjunkturstabiliserende elementer i det neutrale budget. På indtægtssiden indgår den stabiliserende indflydelse fra de såkaldte automatiske stabilisatorer (skattesatser), mens der på udgiftssiden er forudsat en tilsvarende automatisk norm, hvor udgifterne blot følger den trendmæssige udvikling i real BNP.

Heraf følger, at en aktiv konjunkturstabiliserende finanspolitik skal være mere konjunk-turmodløbende end det neutrale budget, hvor finanspolitiske effekter udelukkende kommer fra de automatiske stabilisatorer.

Dette er imidlertid ikke tilstrækkeligt til, at hjemmestyrets gældssituation ikke forringes i et langsigtet perspektiv. Det er også en nødvendig forudsætning, at hjemmestyrets øvrige indtægter stiger i takt med BNP i løbende priser. Hvis dette ikke er tilfældet, må skatteindtægterne stige så meget, at de samlede indtægter følger udviklingen i BNP i løbende priser.

Hertil kommer, at det også er en nødvendig forudsætning for en ansvarlig finanspolitik, at hjemmestyrets gældssituation er forsvarlig i udgangssituationen, og hvis den ikke er det, at finanspolitikken også indrettes, så det kan opnås.

Primo 1997 - udgangspunktet for beregningen af det neutrale budget i det følgende - var hjemmestyrets gæld 311 mio. kr. Dette giver i sig selv ikke anledning til bekymring. Men der kan opstå et problem, hvis hjemmestyret påtager sig et ansvar for gælden i de hjemmestyreejede selskaber, selvom der ingen formel/juridisk forpligtelse er hertil, såfremt disse virksomheder skulle blive nødlidende. Denne problemstilling er primært relevant i forhold til Royal Greenland A/S.

At Grønlands økonomi er sårbar taler endvidere for, at der stræbes mod en så god udgangssituation som muligt. Det vil sige mod, at der er finansielle tilgodehavender i Landskassen. En af forudsætningerne i beregningen af det neutrale budget er i forlængelse heraf, at der regnes med et overskud på drifts- og anlægssaldoen på ca. 50 mio. kr. i det neutrale år, der her er antaget at være 1997.

Når hensigtsmæssigheden af den førte finanspolitik skal vurderes, må den ses i forhold til den faktiske og ventede udvikling for centrale variable for den grønlandske økonomi, jf. tabel 1.2.2.

//////Tabel 1.2.2 Centrale makroøkonomiske variable 1998-2002
1998 1999 2000 2001 2002
Real BNP-vækst, pct. 7,7 7,2 3 2 1 - 2
Ledige i byerne, personer 1.960 1.715 1.501 1.550 1.550
Inflation, pct. 1,1 0,7 1,7 3,2 2,0
Handelsbalancen, mia. kr. -1,0 -0,9 -0,7 ... ...
DAU-saldo, mio. kr. -62 118 64 9 34
Hjemmestyrets nettogæld ultimo, mia. kr. -0,1 -0,3 -0,7 ... ...
Hjemmestyrets og de største virksomheders nettogæld, ultimo, mia. kr. 2,6 2,5 2,2 ... ...
Kilde: Tabel 5.4.1.
I hvert af højvækstårene 1998-99 var finanspolitikken godt 200 mio. kr. mere ekspansiv end svarende til det neutrale budget, jf. tabel 1.2.1. Finanspolitikken var derfor medvirkende til, at væksten blev meget høj i 1998 og 1999. Denne vækst blev realiseret uden at inflationen steg, hvilket givetvis også skal ses som en konsekvens af, at der var ledig kapacitet i økonomien på daværende tidspunkt, og at landingsbanerne i høj grad blev opført med udefra kommende arbejdskraft og materialer.

I 2000 svarede finanspolitikken stort set til det neutrale budget. Dette resultat var dog ikke mindst en følge af, at der var betydelige uforbrugte midler i Anlægs- og renoveringsfonden ved årets udgang, nemlig godt ¼ mia. kr. Som det fremgår af tabel 1.2.2, faldt ledigheden i 2000, ligesom forbrugerpriserne begyndte at stige. Det er udvalgets vurdering, at finanspolitikken i 2000 ville have været alt for ekspansiv, hvis der ikke havde været disse uforbrugte midler i Anlægs- og renoveringsfonden. Den faktisk førte finanspolitik i 2000 kom dermed til at være i rimelig overensstemmelse med konjunktursituationen.

I 2001 var det aktivitetskorrigerede drifts- og anlægsoverskud 120 mio. kr. mindre end det beregnede neutrale overskud. Finanspolitikken har således også været ekspansiv i 2001 i forhold til det neutrale budget.

Der er endvidere udsigt til, at finanspolitikken bliver endnu mere ekspansiv i 2002, svarende til 1/4 mia. kr.

Når en så ekspansiv finanspolitik ikke antages at give anledning til en uholdbar økonomisk udvikling på kort sigt (målt ved bl.a. inflation og ledighed), hænger det ikke mindst sammen med stagnation i de private forbrugsudgifter og de private investeringer.

Men der er flere indikationer af, at den førte politik ikke er holdbar set i et lidt længere perspektiv. Det er således meget bekymrende, at det er udviklingen i driftsudgifterne, der er årsag til den meget ekspansive finanspolitik i 2002. Driftsudgifterne forventes således at stige med 5,5 pct. i 2002, mens indtægterne kun budgetteres at stige med 2,3 pct. Henset til de betydelige investeringer (til boligbyggeri, skoler, infrastruktur, renovering m.m.), der presser sig på, er det ikke holdbart, at driftsudgifterne i flere år i gennemsnit er steget stærkere end indtægterne. Dette presser investeringsopgaver ud med heraf følgende negative konsekvenser for de fremtidige produktionsmuligheder.

Det rådgivende udvalg må på denne baggrund anbefale, at den reale vækst i hjemmestyrets driftsudgifter i en række år bringes ned under den forventede langsigtede vækst i økonomien, såfremt skattetrykket ønskes fastholdt.

Et sådant udviklingsforløb er også indlagt i budgetoverslagsårene 2003-2005, idet der regnes med et realt fald i driftsudgifterne på godt 70 mio. kr. fra 2002 til 2003 og herefter stigninger på hhv. 11 og 14 mio. kr. Selv denne planlagte kraftige opbremsning af driftsudgifterne betyder ikke, at der i gennemsnit bliver større råderum for anlægsinvesteringer i budgetoverslagsårene, idet der også budgetteres med faldende indtægter.

Såfremt det lykkes at realisere det i budgetoverslagsårene planlagte forløb, imødekommes Udvalgets anbefaling af, at den reale vækst i hjemmestyrets driftsudgifter i en række år bringes ned under den forventede langsigtede vækst i økonomien, hvorfor det synes muligt at fastholde skattetrykket. Tilbage står derfor problemet med at øge råderummet for anlægsinvesteringer af hensyn til bl.a. de langsigtede vækstmuligheder. Dette vil kræve yderligere reduktioner af driftsudgifterne eller øget skattetryk.

Lykkes det derimod ikke at realisere den planlagte opbremsning af driftsudgifterne i budgetoverslagsårene, vil det enten medføre en uholdbar finanspolitik eller et øget skattetryk, såfremt blot det planlagte (og utilstrækkelige) niveau for anlægsinvesteringer skal realiseres. Historiske erfaringer viser, at dette er ambitiøst. Driftsudgifterne er typisk steget mere end planlagt - også når der har været budgetteret med stærkt stigende driftsudgifter.

Alt i alt er det Udvalgets opfattelse, at der i den førte og planlagte finanspolitik, selv om der heri er indbygget meget store fremtidige krav, ikke i tilstrækkelig grad er taget langsigtede hensyn. Denne problemstilling forstærkes af udsigten til, at ældregruppen bliver relativt større. Det rådgivende udvalg skal endvidere anbefale, at der gennemføres en stærkere prioritering blandt driftsudgifterne, så det bliver muligt at sikre kvalitetsforbedringer på folkeskoleområdet og andre områder af særlig betydning for den fremtidige vækst.

1.3 Sociale forhold
Det grønlandske samfunds økonomiske potentiale afhænger ikke mindst af arbejdsstyrkens størrelse, produktivitet og kvalifikationer, herunder af et velfungerende arbejdsmarked.

I Udvalgets seneste to beretninger har uddannelse og arbejdsmarkedet været genstand for mere detaljerede analyser. Som opfølgning på disse har Udvalget i år valgt at se nærmere på det sociale område.

I de senere år er der sket flere større ændringer af social- og arbejdsmarkedslovgivningen, som vurderes dels at have bidraget til at begrænse omfanget af samspilsproblemer - og dermed øget tilskyndelsen til at arbejde - og dels bidraget til at styrke kommunernes tilskyndelser til og muligheder for at forebygge, at personer varigt mister tilknytningen til arbejdsmarkedet. Disse reformer har således bidraget til at sikre og udbygge det økonomiske potentiale.

Der er dog stadig en række problemer, som bør løses med henblik på at sikre et mere velfungerende arbejdsmarked og dermed at fremme en mere selvbærende økonomi i Grønland. Udfordringen afspejler sig fx i, at en fjerdedel af befolkningen i alderen 25-44 år i 2000 modtog trangsvurderet offentlig hjælp.

Det er afgørende for udviklingen, at ikke mindst unge har en tilskyndelse til at påbegynde og gennemføre ordinære uddannelser frem for at modtage passive sociale ydelser. De sociale overførselsindkomster giver imidlertid generelt en bedre indkomstdækning end uddannelsesstøtte. For at styrke unges tilskyndelse til at uddanne sig kunne det derfor overvejes at fastsætte lavere satser for sociale overførselsindkomster til unge end de nuværende satser, således at forskellen i forhold til uddannelsesstøttens niveau mindskes. Den grønlandske uddannelsesstøtte er generelt højere end andre steder, hvorfor øget tilskyndelse til at påbegynde og afslutte erhvervskompetencegivende uddannelser ikke bør ske gennem højere uddannelsesstøtte.

1. januar 2002 trådte en ny boligstøttereform i kraft. Den har medvirket til at begrænse omfanget af samspilsproblemer og indebærer sammen med huslejereformen en omfordeling fra højindkomst- til lav- og mellemindkomstfamilier.

Der er imidlertid fortsat uløste samspilsproblemer. Det skyldes blandt andet, at takstmæssig hjælp (og offentlig hjælp) er skattefri og derfor ikke indgår ved udmålingen af boligsikring og børnetilskud. Det betyder fx, at man i en række tilfælde kan få et noget større beløb til rådighed til privatforbrug ved at være ledig i 3 måneder af året med takstmæssig hjælp og beskæftiget resten af året til mindsteløn frem for at være i beskæftigelse hele året til mindsteløn. Økonomisk set er der i reglerne en tilskyndelse til at maksimere ledighedsperioden med takstmæssig hjælp, hvis alternativet er beskæftigelse til mindsteløn.

I tabel 1.3.1 er vist et eksempel på, hvorledes rådighedsbeløbet for en enlig uden børn varierer med omfanget af ledighed. Rådighedsbeløbet er næsten 10.000 kr. større om året ved 3 måneders ledighed og 9 måneders fuldtidsbeskæftigelse frem for fuldtidsbeskæftigelse hele året til mindsteløn. Det er i kapitel 2 vist, at denne problemstilling ikke blot er relevant for enlige.

Tabel 1.3.1 Rådighedsbeløb for enlig ved forskellige grader af ledighed og ved udbetaling af takstmæssig hjælp under hele ledighedsperioden
Kr. pr. år efter skat og husleje
Fuldtidsbeskæftiget hele året 76.694
1 måneds ledighed og 11 måneders fuldtids­beskæftigelse 79.591
2 måneders ledighed og 10 måneders fuldtidsbeskæftigelse 82.849
3 måneders ledighed og 9 måneders fuldtidsbeskæftigelse 86.106
Kilde: Tabel 2.4.3.
Udvalget foreslår derfor, at den takstmæssige hjælp gøres skattepligtig. Dermed sikres det, at takstmæssig hjælp påvirker udmålingen af boligsikring og børnetilskud på samme måde som lønindkomst og andre skattepligtige indkomster, og dermed at tillægsydelserne (boligsikring og børnetilskud) i højere grad udmåles på baggrund af husstandens faktiske økonomiske situation.

Udvalget foreslår ikke tilsvarende at gøre offentlig hjælp skattepligtig. Det skyldes, at offentlig hjælp generelt er rettet mod at dække konkrete udgifter. Administrationen af ordningen ville kunne blive besværlig, hvis hjælpen i stedet skulle udbetales som et skattepligtigt beløb. Udvalget vil dog pege på den mulighed, at offentlig hjælp til forsørgelsesudgifter tillægges den skattepligtige indkomst ved udmålingen af boligsikring og børnetilskud for derved at få et bedre udtryk for husstandenes faktiske økonomiske situation, når disse tillægsydelser beregnes. Et overordnet mål for omlægningen af den skattemæssige behandling af takstmæssig hjælp og offentlig hjælp bør være, at det gældende systems indbyggede tilskyndelser til at være arbejdsløs i mindst tre måneder af året fjernes, jf. at ca. en fjerdedel af befolkningen i alderen 25 - 44 år i 2000 modtog trangsvurderet offentlig hjælp.

Det har ligeledes stor betydning for at sikre et velfungerende arbejdsmarked, at kommunerne har tilskyndelse til at sikre, at flest mulige kan fastholde en tilknytning til arbejdsmarkedet. Det er derfor vigtigt, at finansieringsreglerne er indrettet således, at kommunerne ikke har incitamenter til at træffe valg, som trækker borgere længere væk fra arbejdsmarkedet. De forskellige ordningers afstand til arbejdsmarkedet er illustreret i figur 1.3.1.

//////Figur 1.3.1 Afstand til arbejdsmarkedet og varighed for forskellige sociale ordninger

Kilde: Figur 2.5.1.
Med omlægningen af finansieringsreglerne på førtidspensionsområdet er der taget et vigtigt skridt til at sikre en bedre balance i kommunernes udgifter til forskellige overførselsordninger. Også på dette område tyder udvalgets beregninger på, at der kan gennemføres klare forbedringer. Tabel 1.3.2 viser kommunernes månedlige udgifter til de forskellige sociale ordninger efter refusion fra hjemmestyret og kommunal skat. De sociale ordninger er anført efter nærhed til arbejdsmarkedet i tabellen, jf. også figur 1.3.1. Det fremgår således, at det ikke endnu er opnået, at kommunerne har lavest nettoudgifter til de ordninger, der ligger tættest på arbejdsmarkedet.

//////Tabel 1.3.2 Kommunale nettoudgifter til sociale ydelser pr. måned, 2002-regler, kr.
  Bruttoudgift
efter refusion og
kommunal skat,
kr. pr. måned
Aktiveringsprojekter · 20 timer pr. uge 5.253
Aktiveringsprojekter · 30 timer pr. uge 7.318
Aktiveringsprojekter · 40 timer pr. uge 9.426
Takstmæssig hjælp (40 timer pr. uge 6.288
Offentlig hjælp 1.560
Revalideringsydelse 2.921
Fleksjob 3.710
Førtidspension 2.771
Førtidspension (tidligere regler) -170
Kilde: Tabel 2.5.2.
Med en så betydelig geografisk spredning af arbejdskraften, som det er tilfældet i Grønland, er det vanskeligt at etablere og drive en arbejdsløshedsforsikring. De geografiske og arbejdsmarkedsmæssige forhold rejser mange svære spørgsmål, som må overvejes nøje, før der træffes endelig beslutning om at etablere en arbejdsløshedsforsikring. En uhensigtsmæssig indretning af en forsikringsordning kan få væsentlige negative virkninger på arbejdsudbuddet og samfundsøkonomien som helhed. Det umiddelbart positive sigte om at sikre borgere et fast økonomisk grundlag under en lidt længere ledighedsperiode via en arbejdsløshedsforsikring kan således få væsentlige negative konsekvenser for den generelle levestandard i samfundet, hvis en arbejdsløshedsforsikring ikke er tilpasset de faktiske forhold.

Ydelsesniveauet og den maksimale ydelsesperiode må fastlægges i lyset af mulighederne for løbende at kontrollere, at ledige står til rådighed for arbejde, og for i praksis løbende at gennemføre sanktioner over for ledige, der ikke står til rådighed. Udvalget gør opmærksom på, at disse muligheder ikke altid er til stede i det nødvendige omfang, da den geografiske spredning af arbejdskraften er betydelig, hvortil kommer, at mulighederne for at kontrollere rådighed vil variere i takt med konjunktursituationen. Udvalget anbefaler også, at ydelsesniveauet ikke fastsættes højere, end det altid kan betale sig for ledige at tage arbejde.

Et af landsstyrets principper for en fremtidig arbejdsløshedsforsikring er, at udgifterne til en arbejdsløshedsforsikring skal dækkes af arbejdsgivere og lønmodtagere evt. med tilskud fra Landskassen. Det forhold, at arbejdsmarkedets parter skal bære udgifterne ved højere ledighed vil kunne bidrage positivt til arbejdsmarkedets tilpasning til en situation med ændrede konjunkturer.

Omvendt vil en situation uden direkte kommunal medfinansiering af dagpengene til ledige i kommunen medføre, at de enkelte kommuner kun i meget ringe grad kommer til at finansiere en stigning i dagpengene til de ledige i kommunen, idet alle øvrige arbejdsgivere (og arbejdstagere) også vil skulle bidrage til finansieringen heraf gennem en landsdækkende arbejdsløsheds-forsikringsordning. Kommunerne vil derfor ikke have et tilstrækkeligt økonomisk incitament til at tilbyde aktivering eller andre aktive støtteforanstaltninger til ledige, hvor de enten bærer hele udgiften eller en væsentlig del af denne, når de samtidig kun i meget ringe grad selv rammes af stigende udgifter til arbejdsløshedsdagpenge til kommunens arbejdsstyrke. Der må derfor i givet fald enten gennemføres tiltag, der fastholder kommunernes incitamenter til at bidrage til arbejdsstyrkens størrelse og produktivitet, eller også må aktivering og andre aktive støtteforanstaltninger overtages af hjemmestyret.

Samlet set er det således vurderingen, at den konkrete indretning af finansieringen af en arbejdsløshedsforsikring og i særdeleshed samspillet med finansieringen af substituerbare sociale ydelser bør overvejes endda meget nøje, inden der tages beslutning om indførelse af en sådan ordning.

1.4 Strukturpolitik


Privatisering og de hjemmestyrede selskaber
Af det samlede provenu fra privatiseringen af KNI Pisiffik A/S blev 200 mio. kr. anvendt som kapitalindskud i Royal Greenland A/S, mens 40 mio. kr. blev overført til Nuka A/S.

Indskuddet i Royal Greenland kom efter en række år med meget skuffende resultater. For det netop overståede regnskabsår 1.10.2000-30.9.2001 blev underskuddet i Royal Greenland på 286 mio. kr. Før særlige nedskrivninger på anlægsaktiver og fejlslagne IT-investeringer samt øvrige omkostninger af særlig karakter var resultatet et overskud på 1,2 mio. kr. Ultimo regnskabsåret 2000/2001 havde Royal Greenland en gæld på 2,5 mia. kr. Da de finansielle aktiver samtidig var næsten 700 mio. kr., var nettogælden ca. 1,8 mia. kr.

Resultatet i 2001 var ekstremt, men det må vække særlig bekymring, at resultaterne også var dårlige i de forudgående år. Siden 1993 har der været tale om et samlet underskud på 462 mio. kr. Dette tal er upåvirket af, om nogle af de særlige afskrivninger m.v. i 2001 egentlig skulle have belastet driften i tidligere regnskabsår.

Henset til de i hvert fald efter 1996 dårlige driftsresultater og selskabets betydelige gæld, hvoraf næsten 1.7 mia. kr. er kortfristet gæld eller dele af langfristet gæld, der forfalder inden for 5 år, må kreditorhensyn antages at have vejet tungt i beslutningen om kapitalindskuddet på 200 mio. kr. Følgelig er der et uheldigt element af konkurrenceforvridning i kapitalindskuddet i Royal Greenland.

I et fremadrettet perspektiv er det på denne baggrund endnu vigtigere, at selskabet får mulighed for at operere på markedsvilkår uden politiske bindinger i form af samfundspålagte opgaver og lignende, samt at virksomheden gennemfører tilpasninger med henblik på at sikre rentabilitet. Det er ønskeligt, at Royal Greenland A/S redegør for sine fremtidige indtjeningsmuligheder, herunder mulige risici, og sandsynliggør en markedsmæssig forrentning af både kapitalindskuddene og hjemmestyrets øvrige kapital i virksomheden. Hjemmestyret bør i tilknytning hertil fastlægge langsigtede rammer for råvareforsyningen til landbaserede fabrikker inden for rammerne af en langsigtet fiskeripolitik.

Udvalget har tidligere understreget vigtigheden af, at de hjemmestyreejede selskaber sikres en professionel ledelse. Dette indebærer bl.a., at bestyrelserne i de hjemmestyreejede selskaber i højere grad sammensættes af erhvervsfolk frem for af embedsmænd og politikere. Den ultimative målestok for ledelsen er, at egenkapitalen forrentes så højt, at både alternativforrentning og risiko dækkes, såfremt selskabet i øvrigt opererer under almindelige markedsmæssige vilkår. I perioder, hvor kreditorer finder det berettiget at stille spørgsmålstegn til rentabilitet og evt. soliditet, er det endnu vigtigere, at der sikres en professionel ledelse, som også kreditorerne kan have tillid til.

I regnskabsåret 1998/1999 opnåede Nuka A/S et overskud på ½ mio. kr., mens der var et underskud på 5½ mio. kr. i 1999/2000. Ved regnskabsårets afslutning 30. september 2000 var egenkapitalen faldet fra knap 1 mio. kr. i 1999 til -4,7 mio. kr. Med eksterne långivere må der sikres tiltro til, at renter og afdrag på gæld vil blive betalt. Overførslen af de 40 mio. kr. fra privatiseringen af KNI A/S skal bl.a. ses i dette lys.

I regnskabsårene 1998/1999 og 1999/2000 ydede hjemmestyret tilskud på hhv. 72 mio. kr. og 86 mio. kr., eller i alt 158 mio. kr., til driften af Nuka via servicekontrakter. Dette skal ses i forhold til, at virksomhedens samlede omsætning var på 177 mio. kr. i perioden. Det vil sige, at tilskuddet fra hjemmestyret var næsten lige så stort som salget af producerede varer. Eller sagt på en anden måde, at Nuka’s produktion måtte sælges til priser, der kun dækkede halvdelen af omkostningerne.

Tilskuddets størrelse kan også ses i forhold til beskæftigelsen. I 1999/2000 var den gennemsnitlige beskæftigelse 343 personer. Det betyder, at det årlige tilskud per ansat i virksomheden i 1999/2000 var på 250.000 kr. Tages også hensyn til jævnlig indhandling fra ca. 1.100 fiskere og fangere og antages helårsbeskæftigelsen af indhandlingen at være 550 årsværk (svarende til halvdelen af de 1.100 fiskere og fangere, der ifølge Nuka jævnligt indhandler til virksomheden), var tilskuddet 96.000 kr. per fuldtidsbeskæftiget på årsbasis.

At placere en række underskudsgivende aktiviteter i Nuka, og at lade hjemmestyret yde tilskud til driften af disse gennem servicekontrakter, betyder, at den politiske indflydelse på virksomheden er stor. Denne konstruktion betyder også, at ledelsens incitament til at opnå overskud kan være begrænset, og at virksomheden let bliver meget konserverende, da den netop skal opretholde aktiviteter, selv om de ikke er rentable. Det er med andre ord svært at forestille sig, at resultatet i Nuka A/S vil blive forbedret markant fremover, med mindre Landsstyret opstiller krav om fortsatte resultatforbedringer.

Det rådgivende udvalg vil foreslå:
  • at Nuka i budgetter og regnskaber hvert år opgør de nødvendige driftstilskud pr. arbejdsplads i de forskellige produktioner både ud fra en kortsigtet betragtning (dvs. uden forrentning og afskrivning på kapitalapparatet) og en langsigtet betragtning (dvs. inkl. forrentning og afskrivning på kapitalapparatet),
  • at en nødvendig betingelse for at igangsætte nye initiativer bliver, at Nuka fremlægger forudsætningerne for, at et nyt initiativ bliver kommercielt levedygtigt og redegør for de nødvendige årlige tilskud indtil dette sker. Sådanne redegørelser bør også kræves, når igangværende aktiviteter kræver større nyinvesteringer.
Anbefalingerne vedrører i dette eksempel Nuka, men gælder generelt, når hjemmestyret yder tilskud til arbejdspladser.

Overenskomstforhandlinger
Normalt er forløbet af overenskomstforhandlingerne, at der først opnås enighed om de offentlige overenskomster. Herefter forhandles overenskomsterne på det private arbejdsmarked på plads med et resultat, der ligger tæt på resultatet på det offentlige arbejdsmarked. I lyset af den offentlige sektors hidtil store betydning forekommer et sådan forhandlingsforløb ikke overraskende.

På lidt længere sigt vil det imidlertid være naturligt, om den private sektor forhandler først. Det vil hermed være den sektor, der er mest udsat for konkurrence udefra, som kommer til at få størst betydning for løndannelsen. En målsætning om en større økonomisk selvbærenhed forudsætter bl.a., at den offentlige sektor bliver mindre, og at den private sektor bliver større. Dette taler ligeledes for, at lønniveauet fremover primært fastlægges i den private sektor, under forudsætning af at konkurrencehensynet varetages.

Set i lyset af risikoen for flaskehalse i den nuværende konjunktursituation og vigtigheden af, at inflationen holdes nede og konkurrenceevnen ikke forringes, anbefaler udvalget fortsat, at der tages initiativ til at opbygge en lønstatistik, der omfatter både det private og det offentlige arbejdsmarked.

Uddannelsesreform
Landsstyret er enige om at fortsætte arbejdet med "Den gode skole". Der er fremlagt forslag om en ny folkeskoleforordning, som er ganske vidtgående.

Der lægges op til, at der skal være tid til udvikling af de nye evalueringsformer. Arbejdet med disse skal blandt andet sikre, at man kan vurdere kvaliteten af skolernes ydelser og elevernes faglige udvikling. Udvalget finder det afgørende, at eleverne evalueres efter normer og standarder, der kendes andre steder, så de fortsat umiddelbart har adgang til videre uddannelse uden for Grønland.

Udvalget lægger endvidere vægt på, at disse kvalitetsindikatorer opgøres efter ensartede principper for alle skoler, og at de offentliggøres årligt. Hermed bliver den faktiske udvikling dokumenteret over for alle interesserede, fx forældre og de politiske systemer, og skolens arbejde bliver effektiviseret mest muligt.

Det er fortsat udvalgets vurdering, at kvaliteten i folkeskolen er helt afgørende for udviklingen af det generelle uddannelsesniveau og dermed for Grønlands langsigtede udviklingsmuligheder. Ved prioriteringerne såvel inden for uddannelsessystemet som i forhold til andre udgiftsområder er det meget vigtigt hele tiden at have dette for øje.

Ensprissystemet
Udvalget har i sine seneste rapporter påpeget, at det er muligt at erstatte ensprissystemet med et system, som tilgodeser de fordelingsmæssige målsætninger og samtidig bidrager til en mere effektiv udnyttelse af ressourcerne.

Som første skridt til en ændring af ensprissystemet har Landstinget vedtaget en gradvis afskaffelse af ensfragtafgiften. Konkret betyder det, at ensfragtafgiften på gods til Grønland er sat ned, og at afgiften på den interne fragt og på fragt ud af Grønland blev afskaffet fra 1. januar 2002. Ensfragtafgiften for søgods til Grønland forventes at blive helt afskaffet fra 1. januar 2003.

Landsstyret besluttede endvidere i november 2001, at der indføres en ny fragtstruktur pr. 1. januar 2002, så fragtraterne i højere grad afspejler de stedbestemte omkostninger. Konkret sker dette ved, at raten for godshåndteringen skal afspejle de faktiske omkostninger inden for en række specifikke geografiske områder. Inden for hvert område vil der dermed være et stærkere incitament til at holde omkostningerne og dermed fragtpriserne nede.

Udvalget lægger fortsat vægt på, at ensprissystemet bliver afviklet, og at eventuel støtte til yderområder ydes med mindst mulig påvirkning af strukturerne i den samlede økonomi. De vedtagne reformer på søfragtområdet må vurderes at være et vigtigt element i en egentlig ensprisreform.

Boligmarkedet
Hjemmestyret yder store tilskud til såvel opførelse af boliger som til huslejer. Da der ikke er ubegrænsede midler til rådighed til boligformål, har dette resulteret i kødannelser med meget lange ventetider og samfundsmæssige omkostninger i form af blandt andet manglende fleksibilitet på arbejdsmarkedet. Fra politisk side kan man således vælge enten at acceptere boligkøerne eller at acceptere højere egenbetaling gennem øget egenfinansiering af ejer- og andelsboliger samt lavere tilskud til udlejningsboliger.

Det er Udvalgets opfattelse, at huslejereformen er første skridt i retning mod en mere markedsorienteret boligmarked. Herudover omfatter huslejereformen ændringer af beregningen af kapitalafkast og driftsbidrag i huslejefastsættelsen.

Kapitaludgifter er ganske væsentlige ved boligbyggeri, og det er således helt naturligt, at disse også udgør et vigtigt element af huslejen i udlejningsbyggeri. Hidtil har lejerne betalt et kapitalafkast på 2,75 pct. af den del af kvadratmeterprisen, der overstiger 6500 kr. på opførelsestidspunktet. Fremover skal kapitalafkastet udgøre 1,5 pct. af hele kvadratmeterprisen.

Et kapitalafkast på nominelt 1,5 pct. er lavt og indebærer således stadig et betydeligt subsidieelement. Hertil kommer, at der vil opstå huslejespændinger mellem nyt og ældre/gammelt byggeri, da det må ventes, at kvadratmeterprisen i nyt byggeri løbende vil stige. Disse forhold kan modvirkes ved enten at pristalsregulere afkastgrundlaget eller ved direkte at pristalsregulere afkastet. Hermed vil denne del af huslejerne stige i takt med den generelle løn- og prisstigningstakt i samfundet, og huslejespændet vil ikke blive udvidet igen.

Driftsbidrag er et andet element i huslejen og skal dække faktiske udgifter ved boligernes drift og vedligeholdelse. På lidt længere sigt planlægges, at der i alle boligafdelinger skal fastsættes en driftsstandard for de enkelte boligtyper i det offentlige udlejningsbyggeri. De enkelte boligafdelinger vil herefter have mulighed for at opnå lavere husleje ved at spare eller være mere påpasselige, eller afdelingerne kan vælge at få flere ydelser fra udlejer og betale højere husleje. På denne måde bliver der skabt en større sammenhæng mellem huslejeniveauet og kvaliteten af boligen og ydelserne knyttet til denne.

Udover ændringerne af husleje- og tilskudsberegningerne er der også åbnet for en privatisering af boligmassen, ved at beboerne får mulighed for at købe udlejningsboliger som andelsboliger. Udvalget anbefaler, at der arbejdes videre med denne type tiltag, som bidrager til større fleksibilitet på boligmarkedet.

Fiskeripolitik: problemstillinger og udfordringer
Som optakt til, at Det Rådgivende Udvalg planlægger en nærmere analyse af de fiskeriøkonomiske sammenhænge i den næste rapport, er der gennemført en indledende analyse af hovedproblemstillinger i at gennemføre en samfundsøkonomisk optimal fiskeripolitik. Der er to hovedproblemstillinger i en sådan politik.
  1. hvordan sikres det, at fangstkapaciteten svarer til den samfundsøkonomisk optimale kapacitet?
  2. hvordan sikres det, at værdien af fiskeriressourcerne (ressourcerenten) kommer samfundet til gode?
Formålet med den her gennemførte indledende analyse er at bidrage til, at der opnås større indblik i de afgørende elementer i de fiskeriøkonomiske sammenhænge, idet dette er helt afgørende i et samfund, hvor fiskeri betyder så meget.