Ombudsmandens undersøgelse vedr. udbud i forbindelse med anlæg af flyvepladser

Uden for det egentlige område for min undersøgelse, har jeg noteret mig, at Landsstyremedlemmet for Erhverv, Trafik og Forsyning i sit brev den 16. august 1995 til Grønlands Arbejdsgiverforening tog afstand fra, at Arbejdsgiverforeningen havde udarbejdet et skriftligt referat af et møde.

Lørdag d. 15. februar 1997
Ombudsmanden
Emnekreds: Erhverv, Infrastruktur, Love og konventioner, Politik.

Indholdsfortegnelse:
Jeg har til brug for sagen indhentet udtalelser og gennemgået sagsakter som følger:
Jeg har haft følgende journalsager til gennemsyn:
Af det sagsmateriale, jeg har haft lejlighed til at gennemgå, har jeg noteret mig følgende:
Jeg skal på denne baggrund udtale:


Den 12. september 1995 klagede Grønlands Arbejdsgiverforening over en række forhold ved Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsynings behandling af projektet med anlæggelse 7 regionale landingsbaner.

Klagen angik blandt andet det forhold, at Direktoratet skulle have truffet beslutning om at undlade at kundgøre Landsstyrets bekendtgørelse nr. 25 af 18. august 1995 om udbud af arbejder og leverancer i forbindelse med anlæg af flyvepladser.

Den 11. oktober 1995 meddelte Arbejdsgiverforeningen, at klagen var tilbagekaldt, idet Foreningen forventede, at sagen ville blive behandlet af Landstinget.

Embedet stillede herpå sagen i bero med henblik på afventning af Landstingets efterårssamling 1995.

Under denne landstingssamling tog Tinget ikke stilling til spørgsmålet om bekendtgørelsens tilblivelse og kundgørelse.

Embedet fandt det imidlertid af principiel retssikkerhedsmæssig betydning, at der var rejst tvivl om gyldigheden af en for borgerne forpligtende retsakt, som en bekendtgørelse er.

Det meddeltes derfor Arbejdsgiverforeningen, Landsstyrets Sekretariat og Direktoratet, ved brev af 14. februar 1996, at man herfra afviste at behandle klagesagen, men at man af egen drift, jf. landstingsloven om Landstingets Ombudsmand, § 6, stk. 5, havde besluttet at iværksætte en undersøgelse af følgende:
  • Hvilket beslutningsgrundlag Landsstyret havde ved vedtagelsen af den pågældende bekendtgørelse, herunder hvilke lovtekniske vurderinger, der har været udarbejdet til brug for Landsstyrets behandling af sagen
  • Landsstyreområdet for Erhverv, Trafik og Forsynings ekspedition af den vedtagne bekendtgørelse i relation til bekendtgørelsens kundgørelse
  • Hvorvidt Landsstyreområdet for Erhverv, Trafik og Forsyning forinden bekendtgørelsens kundgørelse har anvendt bekendtgørelsen, herunder det som bilag anførte sæt Fællesbetingelser som grundlag for forhandlinger med private erhvervsdrivende.


Jeg har til brug for sagen indhentet udtalelser og gennemgået sagsakter som følger:
  1. Jeg har indhentet en udtalelse fra Direktoratet af 28. februar 1996. Jeg har endvidere indhentet en udtalelse af 26. marts 1996 fra Landsstyrets Sekretariat, Lovkontoret.
  2. Endvidere afgav Direktoratet til brug for den tilbagekaldte og afviste klage fra Grønlands Arbejdsgiverforening undersøgelse, den 8. oktober 1995 en udtalelse hertil. Denne udtalelse har jeg fundet det hensigtsmæssigt at inddrage i nærværende undersøgelse.
  3. I forbindelse med klagesagen fandt Landstingets Bureau den 28. november 1995, antedning til at orientere mig om Landstingets Administrations sagsbehandling i forhold til bekendtgørelsens kundgørelse. Jeg har fundet det relevant at lade Bureauets oplysninger indgå i denne sag til supplering af den sagsbeskrivelse, som følger af de indhentede udtalelser og sagsakter fra administrationen.


Jeg har haft følgende journalsager til gennemsyn:
  1. Direktoratets journal nr. 32.50.10. (fra og med 1995), Direktoratets journal nr. 36.04.+1 (Direktoratet for Offentlige Arbejder og Trafik), Grønlands Lufthavnsvæsens journal nr. 732-76 og Sekretariatets journal nr. 32.50.
Direktoratet udtaler hertil i sit brev af 8. oktober 1995:

"Det samlede udbudsgrundlag er tilrettelagt i overensstemmelse med anlægslovens bestemmelser i § 4, der har følgende formulering:

Landsstyret fastsætter efter reglerne i landstingslov om licitation udbudsform og vilkår i udbudsmaterialet.

Der er således i anlægsloven givet en bemyndigelse for Landsstyret til at fastsætte de for disse særlige landingsbanelicitationer gældende vilkår. For at optimere deltagelse fra de mindre grønlandske byggefirmaer er det samlede projekt opdelt i ca. 50 entrepriser fordelt over en 7 årig anlægsperiode.

Sammenfaldende med samarbejdsaftalens målsætninger er der udarbejdet et særligt udbudsgrundlag, hvor der er indarbejdet særlige vilkår for at tilgodese grønlandsk beskæftigelse og grønlandsk arbejdskraft. Der henvises til følgende bilag;

... Prækvalifikationsdokumenter ... Fællesbetingelser for arbejder og leverancer ved anlæg af 7 regionale lufthavne i Grønland ... Tilbudsliste

. . .

Det skal oplyses, at FBG 79 efter et årelangt revisionsarbejde den 28. september 1995 blev erstattet af en ny FBG 95, idet Landsstyret på dets møde denne dato godkendte FBG 95, der herefter er gældende som det almene udbudsgrundlag i Grønland. Fællesbetingelser for arbejder og leverancer ved anlæg af 7 regionale lufthavne i Grønland og den nye FBG 95 tager begge udgangspunkt i den danske AB 92.

. . .

Klageren har endvidere oplyst, at direktør Stig Bendtsen, undertegnede og konsulent Raa Andersen skulle have oplyst, at kundgørelse af bekendtgørelse nr. 25 af 18 . august 1995 ikke vil finde sted. Denne oplysning kan ikke bekræftes. Derimod kan det oplyses, at det ikke var muligt at få udført en grønlandsk oversættelse af bilaget til bekendtgørelsen inden dens ikraftsættelse efter bekendtgørelsens ordlyd. Bilaget blev afleveret til hjemmestyrets tolkekontor den 15. august 1995. Tolkekontoret stillede i udsigt, at bilaget ville være oversat til den 18. august 1995. Tolkekontoret har d.d. endnu ikke afsluttet oversættelsen, hvorfor Direktoratet ikke har været i stand til at iværksætte en kundgørelse af bekendtgørelsen med bilag.

Bekendtgørelsen blev konciperet i Hjemmestyrets lovkontor, der vurderede, at bekendtgørelsesformen var nødvendig for at Landsstyret kunne udnytte bemyndigelsen i anlægsloven til at fastsætte et særligt udbudsgrundlag for arbejder og leverancer i forbindelse med anlæg af flyvepladser

. . ."

I udtalelsen fra Landstingets Bureau hedder det:

"Indledningsvis skal det oplyses, at Bureauets foranstaltninger i forbindelse med udsendelse af love, forordninger og bekendtgørelser har ekspeditionsmæssig karakter, derved at Bureauet modtager materiale med eventuelle bilag i original stand fra et direktorat og videresender dette straks til Rigsombudet, politi, kommuner og domstole, samtidig med at materialet sendes til trykning hos Pilersuiffik, der efterfølgende sørger for distribution til modtagere af love, forordninger og bekendtgørelser.

Landstingets Bureau har i den konkrete situation ikke taget notater om kontakten med Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsyning grundet sagsbehandlingens ekspeditionsmæssige karakter. Bureauet kan dog oplyse, at Direktoratet netop omkring den 18. august 1995 overbragte Bureauet ovennævnte bekendtgørelse i dansk og grønlandsk version. Dette skete ved direktør Jens Hesseldahls sekretær Dorthe C Johansen, der samtidig oplyste, at bekendtgørelsen ifølge instruks fra Jens Hesseldahl ikke måtte udsendes før det i bekendtgørelsen nævnte bilag om fællesbetingelser for landingsbaneprojekter kunne medfølge i oversat stand. Bilaget oplystes at være oversendt til hjemmestyrets tolkefunktion.

Landstingets Bureau har siden telefonisk rykket direktoratet for bilaget. Assistent Marianne Heilmann i vores journal har gjort dette mindst to gange overfor sekretær Dorthe C. Johansen, og undertegnede har to gange telefonisk rykket fungerende direktør Jens Hesseldahl for bilaget, hvortil det er anført, at oversættelse af bilag foregår, og at udsendelse af bekendtgørelserne må afvente dette. Under undertegnedes anden henvendelse til Jens Hesseldahl anførte denne, at bekendtgørelsen måske slet ikke skulle udsendes.

. . ."

I Direktoratets udtalelse hertil af 28. februar 1996 hedder det:

"Ombudsmanden har anmodet om en redegørelse for hvad, Direktoratet har foretaget sig for at søge bekendtgørelsen kundgjort. Indledningsvis skal der henvises til Direktoratets høringssvar af 6. oktober 1995, hvor omstændighederne omkring tilblivelsen af bekendtgørelse nr. 25 af 18. august 1995 er beskrevet med forløbet omkring den manglende rettidige tolkning af bilaget, der efter vores vurdering var en nødvendig integreret del af bekendtgørelsen således som denne var formuleret.

Til brug for Landsstyrets godkendelse af udbudsmaterialet i forbindelse med entrepriser udført i henhold til anlægsloven havde Direktoratet udarbejdet det som bilag 1 vedlagte oplæg til Landsstyret, der var bilagt skrivelse af 4. august 1995 fra Arbejdsgiverforeningen, responsum af 16. august 1995 fra advokatfirmaet Bech-Bruun og Trolle samt responsum fra lovkontoret af 17. august 1995. Umiddelbart før Landsstyrets møde havde lovkontoret udarbejdet et udkast til bekendtgørelse, der under landsstyremødet blev omdelt og godkendt som bekendtgørelse nr. 25 af 18. august 1995. I bekendtgørelsen er der henvist til et bilag, der kun forelå på dansk og da det forudsattes oversat til grønlandsk blev der indgået en aftale med tolkekontoret om med ekstern bistand at få bilaget oversat over weekenden således, at bekendtgørelsen kunne blive kundgjort inden licitationerne på vejarbejderne i Maniitsoq og Aasiaat den 21. august 1995.

Bilagets omfang gjorde imidlertid, at det ikke var muligt at fuldføre oversættelsen inden afholdelse af de to licitationer. De næste licitationer var planlagt at skulle finde sted primo 1996 og oversættelsen blev afsluttet så bekendtgørelsen blev udsendt fra Landstingets Bureau den 15. januar 1996.

Enslydende Fælles Betingelser som bilaget til bekendtgørelsen var forinden udsendt som udbudsmateriale til de potentielle bydende på vejentrepriserne i Maniitsoq og Aasiaat og var det materiale, der lå til grund for den afholdte licitation. Med hensyn til Ombudsmandens forespørgsel om Landsstyreområdet har anvendt bekendtgørelsen forinden kundgørelsen, kan det således oplyses, at man har anvendt det vedlagte sæt fællesbetingelser, der i ordlyden var identisk med bilaget til bekendtgørelsen.

. . .

Da det kunne konstateres, at kundgørelsen af bekendtgørelse nr. 25 af 18 august 1995 ikke kunne ske før afholdelse af licitationer var det væsentligt af hensyn til de bydende at afklare om dette forhold skulle føre til, at licitationerne skulle annulleres ligesom spørgsmålet om overholdelse af tidsplanen for færdiggørelse af 1. etape af lufthavnsbyggeriet blev tillagt betydning jf. anlægslovens § 3 og almindelige bemærkninger side 29 og 30 samt ... notat fra GLV-anlæg bilagt oplæg af 17, august 1995 til landsstyret.

Denne afvejning skete med udgangspunkt i licitationsloven og da de bydende afgav bud på et fælles og for alle bydende kendt udbudsmateriale FB valgte man at fastholde licitationen og underskrive kontrakter vedr. de to vejentrepriser på grundlag af det udsendte udbudsmateriale.

Med hensyn til spørgsmålet om forholdet til bekendtgørelse nr. 41 af 7. oktober 1994 var dette søgt belyst ved det indhentede responsum af 16. august 1995 fra Bech-Bruun og Trolle. Endvidere skal der henvises til ... oplæg til Landsstyret om forslag til bekendtgørelse om udbud af arbejder og leverancer m. v. særligt bemærkningerne til § 1 om bekendtgørelsens anvendelsesområde samt hjemmelsbestemmelsen i § 6 i landstingslov om licitation.

Efter Landsstyrets godkendelse af de nye fællesbetingelser for arbejder og leverancer i bygge- og anlægsvirksomhed i Grønland, AB 95, der ligesom Fælles Betingelser for lufthavne bygger på den danske AB 92 blev det besluttet at bekendtgørelse nr. 25 af 18. august 1995 skulle ophæves, hvilket skete ved bekendtgørelse nr. 5 af 22. februar 1996."

Landsstyrets sekretariat udtaler hertil den 26. marts 1996:

"Af ... notater fremgår, at Sekretariatet ikke har foretaget en lovteknisk vurdering af selve bekendtgørelsen, men alene har været inddraget i spørgsmålet om, hvorvidt der med hjemmel i landstingslov nr. 4 af 12. juni 1995 om anlæg af flyvepladser kunne udstedes særlige bestemmelser om udbudsform og vilkår for anlægsopgaver i medfør af loven.

Af Sekretariatets ovennævnte notat af 27. september 1995 fremgår det, at Lovkontoret ikke finder, at bekendtgørelsen kan finde anvendelse på et tidspunkt, hvor den ikke er kundgjort/offentlig gjort.

Lovgrundlaget for kundgørelse/offentliggørelse af Grønlands Hjemmestyres retsregler findes i landstingslov nr. 11. af 20. oktober 1988 om Landstinget og Landsstyret, der i § 25, foreskriver, at den bindende bekendtgørelsesform for bl. a. hjemmestyrets bekendtgørelser er fremsendelse til rigsombudet, politiet, kommunerne og domstolene.

Det er Lovkontorets opfattelse, at bekendtgørelsen ikke har retsvirkning (medmindre bekendtgørelsen har særlige bestemmelser herom) og heller ikke kan anvendes eller håndhæves forud for den i landstingsloven om Landstinget og Landsstyret foreskrevne bekendtgørelse, jf. Dansk Statsforfatningsret af Alf Ross, 3. udgave p. 342 ff. og p. 351 ff, Statsforfatningsret af Max Sørensen, 2. udgave p. 190 ff. samt Forvaltningsret af Hans Gammeltoft-Hansen m. fl. p. 381 ff.

Bekendtgørelsen vil således uanset dennes § 3, hvorefter den træder i kraft den 18. august 1995 og tillige har virkning for udbud af vejentrepriserne i Maniitsoq og Aasiaat, ikke finde anvendelse forud for kundgørelsen/bekendtgørelsen. Bekendtgørelsen vil dog have virkning for de anførte vejentrepriser, da bekendtgørelsen også ved stadfæstelsen forudsatte en tilbagevirkende kraft gældende for disse entrepriser.

Det kan oplyses, at bekendtgørelsen efterfølgende er kundgjort den 15. januar 1996 og efterfølgende ophævet ved en bekendtgørelse af 29. februar 1996 kundgjort samme dag."

Sekretariatet oplyser videre i en supplerende udtalelse hertil af 4. juli 1996:

"Sekretariatet kan ... oplyse, at selve bekendtgørelsen blev udarbejdet af Landsstyrets sekretariat (Lovkontoret) på vegne af og efter anmodning fra Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsyning umiddelbart forud for landsstyremødet den 18. august 1995.

Landsstyrets sekretariat kan ikke derudover bidrage til en afklaring af, hvorledes bekendtgørelsesudkastet blev fremlagt for Landsstyret."

Af det sagsmateriale, jeg har haft lejlighed til at gennemgå, har jeg noteret mig følgende:
I oplæg af 3. maj 1995 til Landsstyret om forslag til landstingslov om anlæg af flyvepladser hedder det om "udbudsbetingelser":

"De enkelte udbud baseres på landstingslov om licitation, en FB (fælles betingelser) for landingsbaneprojektet, særlige betingelser SB og en Særlig Arbejdsbeskrivelse. . ."

Af et ikke underskrevet og ikke adresseret notat af 30. juli 1995 fra Direktoratet, j. nr. 32.50.10. fremgår bl. a. følgende:

". . Det har således været en forudsætning for projektet, at udbud foretages på grundlag af en særskilt udarbejdet FB for landingsbaner m.v. Behovet for udarbejdelsen af en særskilt FB for landingsbaner er primært knyttet til den styringsmæssige kompleksitet og tidsmæssige udstrækning af projektet. . .

Behovet for et særskilt udarbejdet udbudsgrundlag accentueres tillige af det forhold, at de eksisterende "Fællesbetingelser for arbejder og leverancer i bygge- og anlægsvirksomhed i Grønland" (FBG 79) i en række henseender må anses som utidssvarende, og derfor også aktuelt er under revision. Revisionen foretages på baggrund af AB 92, men det er uklart hvornår de nye bestemmelser kan træde i kraft.

Der er derfor udarbejdet en særskilt FB for landingsbaneprojektet, der, i lighed med den nye FBG, der forventes at erstatte FBG 79, baserer sig på AB 92.

Denne FB forventes også at udgøre det endelige juridiske grundlag for vejentrepriserne i Aasiaat og Maniitsoq, der aktuelt er under udbud. Uanset landstingslov om anlæg af flyvepladser i bemærkningerne til landstingslovens enkelte bestemmelser angiver som forudsætning for tilrettelæggelse af projektet, at udbud foretages på grundlag af en særskilt udarbejdet FB for landingsbaner m.v., er det lovkontorets vurdering, at anvendelsen af en særskilt FB forudsætter en ændring i hjemmestyrets bekendtgørelse nr. 41 af 7. oktober 1994 om udbud af arbejder og leverancer i bygge- og anlægsvirksomhed med finansiering fra hjemmestyret.

Bekendtgørelsens § 2 fastlægger således, at "udbud skal ske på grundlag af de til enhver tid gældende "Fællesbetingelser for arbejder og leverancer for bygge- og anlægsvirksomhed i Grønland", mens stk. 2 fastlægger, at "afvigelser herfra kun må gøres, når særlig grund taler herfor, og det skal i givet fald fremhæves i udbudsmaterialet".

Overholdelsen af den samlede tidsplan for anlægsprojektet, hvori især vejføringerne i Aasiaat og Maniitsoq må anses for kritiske, nødvendiggør en meget hurtig tilpasning af bekendtgørelsen. Det skal derfor anbefales, at der snarest forelægges et forslag til ændring af udbudsbekendtgørelsen for landsstyret omfattende et nyt § 2, stk. 3. Ændringen kan have følgende udformning: "Stk. 3, Uanset bestemmelserne i stk. 1 og 2 kan udbud foretages på særskilt juridisk grundlag når et samlet anlægsprojekts kompleksitet og tidsmæssige udstrækning tilsiger dette."

Ovenstående notat telefaxedes den 31. juli 1995 til Grønlands Arbejdsgiverforening med anmodning om dennes kommentarer, og oversendtes til videre ekspedition i Økonomi direktoratet den 3. august 1995.

Landsstyreområdet for Økonomiske Anliggender udarbejdede herpå et landsstyreoplæg dateret 3. august 1995 i overensstemmelse med betragtningerne i det citerede notat.

Samme dag afsender Arbejdsgiverforeningen sine kommentarer til Direktoratet att. direktør Stig Bendtsen. Det hedder bl. a. i dette brev:

". . . Indledningsvis skal det nævnes, at Grønlands Arbejdsgiverforenings bemærkninger er udarbejdet med baggrund i lovkontorets tilslutning til den af Grønlands Arbejdsgiverforening fremsatte indsigelse mod lovligheden af det af lufthavnsvæsenet udarbejdede udbudsmateriale.

Landstinget besluttede med vedtagelsen af Ltl. om anlæg af flyvepladser, at udbudsform og vilkår i udbudsmaterialet skal fastsættes efter reglerne i Ltl. om licitation.

Licitationsloven finder anvendelse på tilbudsgivningen, og derudover indeholder § 6 en bemyndigelse til udfærdigelse af regler om udbud af bygge- og anlægsopgaver, hvilket er sket i udbudsbekendtgørelsen.

I nævnte bekendtgørelses § 2 er det fastlagt, at udbud skal ske på grundlag af den til enhver tid gældende "Fællesbetingelser for arbejder og leverancer i bygge- og anlægsvirksomhed i Grønland".

Landstinget har altså ved vedtagelsen af anlægsloven bestemt, at udbud skal foretages på grundlag af de tre ovennævnte regelsæt.

Det fremgår herefter af bemærkningerne til § 4 i anlægsloven, at det juridiske udbudsgrundlag derudover vil være en FB for landingsbaner, en SB og en SA.

Det er derfor ikke korrekt, når det i udkast til notat nævnes, at det har været en forudsætning for projektet, at udbud foretages på grundlag af en FB, der ikke er i overensstemmelse med de tre overordnede regelsæt.

Endvidere er påstanden om, at den styringsmæssige kompleksitet og tidsmæssige udstrækning af projektet nødvendiggør udarbejdelse af en særskilt FB ganske udokumenteret. Der er derimod tale om en klar tilsidesættelse af gældende aftalte standardvilkår.

Det er derfor Grønlands Arbejdsgiverforenings opfattelse, at den af direktoratet foreslåede formulering af forslag til ændring af udbudsbekendtgørelsen ikke skabt den nødvendige hjemmel til at udbyde på grundlag af en særlig FB, der samtidig ophæver aftalte standardvilkår (FBG 79 eller FBG 95), da hverken anlægsprojektets kompleksitet eller den tidsmæssige udstrækning er af en sådan karakter, at projektet ikke forsvarligt ville kunne gennemføres på grundlag af den i dag gældende FBG eller den mellem Bygge- og Anlægsstyrelsen og Grønlands Arbejdsgiverforening nu færdigforhandlede FBG 95.

Endvidere vil den foreslåede ændring af bekendtgørelsen i praksis ingen væsentlig betydning få for det aktuelle projekt. Af udbudsbekendtgørelsens § 7 fremgår det, at tilbudsgiveren skal dokumentere at kunne løse fagretlige konflikter. Sammenholdes denne bestemmelse med anlægslovens § 4, hvor der stilles betingelse om, at tilbudsgiver har et grønlandsk næringsbrev, er det vel givet, at det forudsætter medlemskab af Grønlands Arbejdsgiverforening for at kunne deltage i licitationerne vedrørende landingsbaneprojektet.

I notat af 7. august 1995 fra Økonomidirektoratet, Økonomisk Planlægningsafdeling, til Landsstyreområdet for Erhverv, Trafik og Forsyning, att. direktør Stig Bendtsen, anbefaler Økonomidirektoratet, at der udarbejdes en tilføjelse til udbudsbekendtgørelsen fra 1994 i alt væsentligt svarende til forslaget i det ovenfor citerede notat.

Det hedder videre i et "Delreferat" af 11. august 1995 fra et møde den 8. august 1995 på landsstyremedlem Peter Grønvold Samuelsens kontor, udarbejdet af Grønlands Arbejdsgiverforening og stilet til direktør Stig Bendtsen, Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsyning:

Deltagere: Landsstyremedlem Peter Grønvold Samuelsen, Direktør Stig Bendtsen, Kontorchef Jette Larsen, Formand for Grønlands Arbejdsgiverforening Peter Pars og Direktør Ole Rud.

Under drøftelserne om udbudsmaterialet for landingsbaneprojektet udtalte landsstyremedlemmet at de uoverensstemmelser, der havde været mellem Hjemmestyret af Grønlands Arbejdsgiverforening i forbindelse med vedtagelsen af anlægsloven måtte ses i lyset af den markante udskiftning af nøglepersoner, der havde fundet sted både i direktoratet og Grønlands Arbejdsgiverforening. Landsstyremedlemmet understregede i den forbindelse, at det stadigvæk var et enigt landsstyre, der stod bag ønsket om et tæt samarbejde med Grønlands Arbejdsgiverforening vedrørende landingsbaneprojektet.

Der var endvidere enighed om, at den af lufthavnsvæsenet udarbejdede FB ikke var i overensstemmelse med udbudsbekendtgørelsen, og på et direkte spørgsmål fra Ole Rud om hvilket grundlag for udbudsmaterialet, der herefter skulle være gældende, svarede Stig Bendtsen FBG 95. . .

Umiddelbart efter mødet kontaktede Ole Rud telefonisk Stig Bendtsen, der bekræftede ovenstående med den tilføjelse, "at han ikke håbede det ville tage seks måneder at forhandle FBG 95 færdig".

I en kommentar af 16. august 1995 til dette "delreferat" bemærker landsstyremedlem Peter Grønvold Samuelsen følgende:

". . Det har ... været en overraskelse for mig, at vi nu har modtaget et delreferat fra jeres direktør, idet jeg finder det usædvanligt, at uformelle politiske drøftelser af den art, som mødet havde karakter af, nu har udmøntet sig i det foreliggende partsreferat. Efter min opfattelse er referat af denne art en naturlig del af et egentligt forhandlingsmøde, hvilket jeg ikke har betragtet vore hidtidige møder som.

Tillige er det min opfattelse, at det foreliggende delreferat fra foreningens direktør, hverken helt eller delvis, afspejler vores uformelle drøftelse den 8. august. Jeg vil derfor foreslå dig at se bort fra det såkaldte delreferat

Den 16. august 1995 fremsender Økonomidirektoratet det den 3. august 1995 udarbejdede landsstyreoplæg til-Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsyning til høring med følgende oplysning:

"ØD tilstræber, at forelægge oplægget på det kommende landsstyremøde fredag den 18 august 1995."

Af Direktoratets sagsakter fremgår videre, at advokatfirmaet Bech-Bruun og Trolle den 16. august 1995 afgiver følgende udtalelse til Grønlands Baseselskab A/S, att. konsulent J. Raa Andersen:

". . HVOR LANGT KAN KRAV OM ANVENDELSE AF FBG 79 STRÆKKES?

Indledningsvis bemærkes, at der ikke i den gældende licitationslov findes bestemmelser vedrørende FBG 79. Kravet om anvendelse af FBG som hovedregel fremgår således af hjemmestyrets bekendtgørelse af 7. oktober 1994. Allerede i bekendtgørelsen lægges der op til, at der vil kunne blive tale om afvigelser "når særlig grund taler herfor". I den konkrete sag har jeg forstået, at Grønlands Baseselskab har udarbejdet et sæt fællesbetingelser, der er fremsendt til en række entreprenørkonsortier i forbindelse med den påtænkte prækvalifikation. (Jeg har ikke modtaget kopi af disse betingelser)

Der består således ikke noget lovkrav om anvendelse af FBG. Af den udstedte bekendtgørelse fremgår, at FBG som hovedregel skal anvendes, men det nævnes i bekendtgørelsen, at der kan være tale om afvigelser, når særlige grunde taler derfor.

Da der er tale om et meget betydeligt projekt for det grønlandske samfund, der i omfang ikke umiddelbart kan sammenlignes med andre anlægsopgaver, er det min vurdering, at dette forhold i sig selv er tilstrækkeligt til at begrunde "sådanne særlige omstændigheder", der kan nødvendig gøre fravigelse fra FBG 79.

Det fremgår endvidere af vejledningen til bekendtgørelsen, at der skal ske præcisering i form af særlige betingelser, når FBG fraviges. Da kravet om som hovedregel at anvende FBG ikke afskærer bygherrens adgang til at opstille særlige betingelser, er det min vurdering, at den af hjemmestyret indtil videre valgte fremgangsmåde ikke kan anfægtes som værende i strid med lovgivningen - eller den udstedte bekendtgørelse.

Dette gælder så meget desto mere fordi det i landstingsloven vedrørende anlæg af flyvepladserne i § 4 anføres, at "Landsstyret fastsætter efter reglerne i landstingslov om licitation udbudsform og vilkår i udbudsmaterialet". Der er således i selve loven givet en bemyndigelse for Landsstyret til at fastsætte de for disse særlige licitationer gældende vilkår.

Da denne bemyndigelse udtrykkeligt kun nævner licitationsloven - hvor FBG 79 ikke er omtalt - men ikke den i medfør heraf udstedte bekendtgørelse, vil FBG efter min vurdering helt kunne udelades af udbudsmaterialet, hvis dette måtte ønskes.

Sammenfattende er det derfor min vurdering, at den af Grønlands Baseselskab A/S anvendte fremgangsmåde er i overensstemmelse med den gældende licitationslovgivning herunder de i medfør af loven udarbejdede bekendtgørelser og vejledninger."

Det fremgår at det materiale, jeg har modtaget fra Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsyning, at Økonomidirektoratet den 16. august 1995 udarbejde et udkast til landsstyreoplæg "om det juridiske grundlag for udbud af bygge- og anlægsarbejder i forbindelse med etablering af regionale lufthavne", hvoraf det bl. a. fremgår, at alle udbud af anlægsarbejder i forbindelse med lufthavnsprojektet sker på grundlag af en FBG 95, som efter at være færdigforhandlet med Grønlands Arbejdsgiverforening forelægges Landsstyret til godkendelse.

Det fremgår videre, at Landsstyreområdet for Økonomiske Anliggender i den forbindelse indstiller, at det allerede foretagne udbud af vejanlæg i Maniitsoq og Aasiaat tilbagekaldes.

Lovkontoret udtalte i notat af 17. august 1995 til direktør Stig Bendtsen, Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsyning:

"Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsyning har dags dato anmodet om Lovkontorets vurdering af, hvorvidt der i medfør af landstingslov nr. 4. af 12. juni 1995 om anlæg af flyvepladser kan udarbejdes et særskilt juridisk grundlag til regulering af forholdet mellem bygherre og entreprenør, som adskiller sig fra "Fællesbetingelser for bygge- og anlægsarbejder i Grønland", i det følgende FBG 1979 (eller FBG 1995 ved disses vedtagelse).

For så vidt angår udbud af opgaver i tilknytning til anlæg af flyvepladser er det angivet i landstingslov nr. 4 af 12. juni 1995 om anlæg af flyvepladser, § 4, at "Landsstyret fastsætter efter reglerne i landstingslov om licitation udbudsform og vilkår i udbudsmaterialet. Der ..."

Fastlæggelse af rækkevidden af Landstingets bemyndigelse til Landsstyret beror på en fortolkning af henvisningen til "Landstingslov om licitation".

Med vedtagelse af en egentlig anlægslov for anlæg af flyvepladser må det antages, at Landstinget herved har tilkendegivet, at der gør sig ganske særlige hensyn gældende i forbindelse med et sådant anlægsprojekt.

Det faktum, at der er givet Landsstyret en bemyndigelse indebærer ikke, at Landsstyret er forpligtet til at udnytte denne bemyndigelse. I det omfang Landsstyret ikke har udnyttet bemyndigelsen betyder det, at administrationen er forpligtet til at overholde den til enhver tid gældende lovgivning på området.

Det er lovkontorets opfattelse, at den i landstingslov nr. 4 af 12. juni 1995 givne bemyndigelse indebærer, at Landstinget med hensyn til de særlige hensyn, der gør sig gældende i forbindelse med et sådant anlægsprojekt har givet tilladelse til, at der kan fastsættes særlige bestemmelser om udbudsform og vilkår for anlægsopgaver i medfør af landstingslov om anlæg af flyvepladser.

Det er lovkontorets opfattelse, at bemyndigelsen til Landsstyret i landstingslov nr. 4 af 12. juni 1995 om anlæg af landingsbaner § 4, skal læses således, at Landsstyret fastsætter udbudsform og vilkår i udbudsmaterialet dog således, at udbudsform og vilkår ikke må være i strid med bestemmelserne i landstingslov om licitation.

Landstingslov om licitation er en procedurelov som foreskriver, hvorledes en bygherre skal forholde sig i forbindelse med udbud af arbejder og leverancer inden for bygge- og anlægsvirksomhed. Loven indeholder ikke bestemmelser som foreskriver anvendelse af et bestemt juridisk grundlag (eks. vis FBG 79), Det fremgår således heller ikke af bemærkningerne til landstingslov om licitation, at der forudsættes anvendt et bestemt juridisk grundlag.

Det fremgår af bemærkningerne til landstingslov nr. 4 af 12. juni 1995 om anlæg af flyvepladser side 33, at: "De enkelte udbud baseres på landstingslov om licitation, en FB om landingsbaneprojekter (fælles betingelser), Særlige betingelser og Særlig arbejdsbeskrivelse (SA).

I bemærkningerne side 65 fremgår videre, at "Det juridiske udbudsgrundlag vil herefter være en FB for landingsbaner, særlige betingelser SB og en særlig arbejdsbeskrivelse SA. I FB'en vil der blive fastsat betingelser med hensyn til sikkerhedsstillelse m.v."

Det kan på denne baggrund konkluderes, at Landsstyret ved udnyttelse af sin bemyndigelse i henhold til landstingslov nr. 4 af 12. juni 1995 om anlæg af flyvepladser, § 4, kan foretage udbud på basis af det juridiske grundlag som Landsstyret måtte finde bedst opfylder intentionerne i landstingslov om flyvepladser."

Den 17. august udarbejder Direktoratet det landsstyreoplæg som forelægges på landsstyremødet den 18. oktober 1995.

Det hedder i oplægget:

". . Det har således været en forudsætning for projektet, at udbud foretages på grundlag af en særskilt udarbejdet FB for landingsbaner m.v. Behovet for udarbejdelsen af en særskilt FB for landingsbaner er primært knyttet til den styringsmæssige kompleksitet og tidsmæssige udstrækning af projektet. . .

Behovet for et særskilt udarbejdet udbudsgrundlag accentueredes tillige af det forhold, at de eksisterende "Fællesbetingelser for arbejder og leverancer i bygge- og anlægsvirksomhed i Grønland" (FBG 79) i en række henseender må anses for utidssvarende, og derfor også aktuelt er under revision. Revisionen foretages på grundlag af AB 92; men det er uklart, hvornår de nye bestemmelser kan træde i kraft.

Der er derfor udarbejdet en særskilt FB for landingsbaneprojektet, der, i lighed med den nye FBG, der forventes at erstatte FBG 79, baserer sig på AB 92.

Denne FB forventes også at udgøre det endelige juridiske grundlag for vejentrepriserne i Aasiaat og Maniitsoq, der aktuelt er under udbud, med planlagt licitation den 21. august 1995.

Grønlands Arbejdsgiverforening har i vedlagte skrivelse af 4. august 1995 rettet indsigelse mod lovligheden af at gennemføre udbud på grundlag af en FB udarbejdet på grundlag af AB 92, idet foreningen finder at den gældende udbudsbekendtgørelse foreskriver anvendelse af FBG 79.

Det vedlagte responsum fra advokatfirmaet Bech-Bruun og Trolle anlægger imidlertid den vurdering, at "den af hjemmestyret anvendte fremgangsmåde ikke kan anfægtes som værende i strid med lovgivningen eller den udstedte bekendtgørelse".

Der foreligger fra lovkontoret ligeledes den vurdering, at landsstyret kan beslutte, at der på grundlag af lov om anlæg af flyvepladser vil kunne gennemføres udbud på basis af et særskilt udarbejdet juridisk grundlag, jf. vedlagte responsum af 17. august 1995.

Der foreligger ikke fra Grønlands Arbejdsgiverforening nogen indholdsmæssige indvendinger mod den foreliggende FB, der i lighed med den moderniserede FBG, der aktuelt er under forhandling mellem foreningen og Økonomidirektoratet, er baseret på AB 92.

Der har mellem Grønlands Arbejdsgiverforening, Økonomidirektoratet og Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsyning været gennemført drøftelser af en mulig model, der ville indebære, at en FBG 95 færdigforhandles mellem Økonomidirektoratet og arbejdsgiverforeningen, og efter ikraftsættelse lægges til grund for det samlede anlægsprojekt.

Modellen vil imidlertid indebære, at de planlagte vejføringer i Aasiaat og Maniitsoq ikke vil kunne gennemføres i efteråret 1995, og dermed afgørende forrykke tidsplanen for færdiggørelsen af 1. etape, jf. vedlagte notat af 17. august 1995.

Detindstillespå denne baggrund

- at landsstyret godkender, at udbud af de enkelte entrepriser i forbindelse med anlæg af regionale lufthavne m.v. gennemføres på grundlag af det særskilt udarbejdede juridiske aftalegrundlag baseret på AB 92"

I et notat udarbejdet den 18. august 1995 af Økonomidirektoratet til landsstyremedlemmet for økonomiske anliggender, som indgår som kopi i Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsyning's sagsakter, hedder det:

"Til din orientering og til brug ved landsstyremødet i dag fredag den 18. august 1995 dagsorden pkt. 3 h - finder Økonomidirektoratet det hensigtsmæssigt at henlede din opmærksomhed på, at den indstilling, der fremgår af landsstyreoplægget for Landsstyreområdet for Erhverv, Trafik og Forsyning om udbud af anlægsarbejderne på de regionale lufthavne på grundlag af et særskilt udarbejdet grundlag - FB - angiveligt vil medføre en negativ reaktion fra Grønlands Arbejdsgiver forening.

Der henvises i landsstyreoplægget til gennemførte drøftelser mellem grønlands Arbejdsgiverforening, Økonomidirektoratet og Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsyning ...

Under disse drøftelser er det helt klart kommet frem, at Grønlands Arbejdsgiverforening ikke kan anerkende en særskilt udarbejdet FB ..."

Det hedder endelig i referatet af 25. august 1995 fra Landsstyrets møde den 18. samme måned:

"Landsstyremedlem Peter Grønvold Samuelsen omdelte, til brug for Landsstyrets behandling af sagen, et udkast til bekendtgørelse om udbud af arbejder og leverancer i forbindelse med anlæg af flyvepladser.

Landsstyret besluttede:

- at godkende, at udbud af de enkelte entrepriser i forbindelse med anlæg af regionale landingsbaner mv. gennemføres på grundlag af det særskilt udarbejdede juridiske aftalegrundlag, baseret på AB 92

- at godkende det omdelte udkast til bekendtgørelse i den foreliggende form."

Jeg skal på denne baggrund udtale:


1) Vedr. Landsstyrets beslutningsgrundlag ved vedtagelsen af bekendtgørelsen fra 1995.
Således som sagen foreligger oplyst, har Landsstyret ved sin godkendelse af bekendtgørelse nr. 25 af 18. august 1996 været bekendt med Landsstyreområdet for Erhverv, Trafik og Forsynings opfattelse af det juridiske grundlag for udbudsmaterialet, således som det er beskrevet i landsstyreoplægget. Det vil sige, at Landsstyret tillige har været bekendt med det juridiske responsum, som støtter landsstyreområdets vurdering, og som er udarbejdet af et privat advokatfirma efter anmodning fra Grønlands Baseselskab A/S, ligesom Landsstyret har været bekendt med, at Lovkontoret i sit seneste forud for landsstyremødet udarbejdede notat af 17. august 1995, har tiltrådt, at et særskilt udbudsgrundlag kunne tilvejebringes med hjemmel i anlægsloven.

Jeg kan i den forbindelse endvidere lægge til grund, at Lovkontoret har udarbejdet teksten til den vedtagne bekendtgørelse.

Endelig har Landsstyret været bekendt med Arbejdsgiverforeningens uenighed i, at Landsstyret har haft hjemmel til at anvende en særlig FB udarbejdet med udgangspunkt i AB 92 fra Danmark.

Jeg finder det derimod uklart, om Landsstyret ved sin behandling af sagen har været forelagt det sæt fællesbetingelser (FB), som bekendtgørelsen henviser til.

Jeg har i tilknytning til dette spørgsmål noteret mig, at Landsstyrets Sekretariat i sin udtalelse hertil af 4. juli 1996 har oplyst, at Sekretariatet ikke kan bidrage yderligere til, hvorledes bekendtgørelsesudkastet blev forelagt Landsstyret.

Jeg må stille mig uforstående overfor denne udtalelse, idet Landsstyrets Sekretariat forestår sekretariatsbetjeningen af landsstyremøderne. Imidlertid finder jeg, jf. ombudsmandslovens § 6, stk. 4, ikke anledning til at behandle dette spørgsmål nærmere i denne undersøgelse.

Det må således have stået Landsstyret klart, at der var uenighed om, i hvilket omfang man var forpligtet til at anvende de udbudsbetingelser, som fremgår af bekendtgørelse nr. 41 af 7. oktober 1994 om udbud af arbejder og leverancer med finansiering fra hjemmestyret, nemlig FBG 79.

Jeg må imidlertid konkludere, at der ikke kan rejses kritik af, at Landsstyret på det foreliggende grundlag har vedtaget den særlige FB for landingsbaner på trods af Arbejdsgiverforeningens indsigelser, idet såvel det nævnte advokatresponsum som Lovkontoret havde stået inde for, at vedtagelsen af den særlige FB lå inden for Landsstyrets kompetence efter lovgivningen.

Jeg skal for god ordens skyld bemærke, at jeg er bekendt med, at Grønlands Arbejdsgiverforening har givet udtryk for den opfattelse, at Landsstyrets beslutning har været stridende mod en samarbejdsaftale mellem foreningen og Landsstyret. Dette spørgsmål falder uden for min undersøgelse, som alene omfatter Landsstyrets beslutningsgrundlag i henhold til lovgivningen, herunder myndighedsbehandlingen i forbindelse med vedtagelsen af bekendtgørelsen.

Jeg skal samtidig anføre nogle bemærkninger til spørgsmålet om, hvorvidt det rent faktisk må anses for korrekt, at udbudsformen blev fastlagt i bekendtgørelsesform:

Det omtvistede spørgsmål i sagen har været, om henvisningen i anlægslovens § 4 til licitationsloven indebærer begrænsninger i Landsstyrets ret til at fastsætte udbudsbetingelserne.

Det har navnlig været diskuteret, om dette indebar en binding af Landsstyret i forhold til udbudsbekendtgørelsen fra 1994, som er udstedt med hjemmel i licitationsloven.

Landstingslov nr. 3 af 6. april 1992 om licitation indeholder i § 6, stk. 1, en bemyndigelse for Landsstyret til at fastsætte regler om udbud og administration af bygge- og anlægsopgaver, hvortil Grønlands Hjemmestyre yder tilskud, refusion, lån eller garantier.

I bemærkningerne til bestemmelsen hedder det:

". . Målsætningen for at fastsætte disse regler kunne være: (Typisk i bekendtgørelsesform)

- at præcisere og ændre forretningsgange m. v., således at der kan udføres flere bygge- og anlægsarbejder af virksomheder, der har grønlandsk næringsbrev og som beskæftiger grønlandsk arbejdskraft,

- og derved tillige fremme uddannelse af arbejdskraft,

- at fastsætte regler for/mellem de offentlige bygherrer og entreprenører/mestre,

- at sikre en mere hensigtsmæssig tilrettelæggelse af den enkelte bygge- og anlægsopgave,

- at fastholde et samfundsmæssigt acceptabelt prisniveau ved offentlige byggerier.

Regelsættets indhold kunne blandt andet være:

- generelle kontraktvilkår, der er udarbejdet på grundlag af en lang årrækkes erfaringer om, hvad der er hensigtsmæssige vilkår for parterne i byggeriet,

- entreprisetyper, hvor fagentrepriser prioriteres i forhold til hoved- og totalentrepriser,

- licitationsformer, hvor offentlig licitation prioriteres i forhold til bunden licitation, underhåndsbud og regningsarbejde,

- krav om inddragelse af undersøgelsesviden."

I de almindelige bemærkninger til lovforslaget hedder det:

"Loven forventes fulgt op af bekendtgørelser, der fastlægger nærmere regler for de offentlige bygherrers gennemførelse af opgaverne."

Landsstyremedlem for boliger og teknik, Kuupik Kleist, udtalte blandt andet i forbindelse med lovforslagets 1. behandling i Landstinget:

"Lovforslaget har form af en rammelov, der fastlægger de mest centrale fremgangsmåder i forbindelse med licitationsafholdelser.

Den giver bemyndigelse til, at Landsstyret kan fastsætte nærmere betingelser for de offentlige bygherrers gennemførelse af opgaverne, herunder for eksempel hvilken entrepriseform, der normalt skal anvendes. Den giver endvidere bemyndigelse til, for offentlige byggeopgaver, at fastlægge nærmere regelsæt, som er i overensstemmelse med vore målsætninger om normal arbejdstid, mulighederne for lærepladser og hensigtsmæssig tilrettelæggelse i øvrigt af den enkelte byggeopgave".

Af Teknisk Udvalgs betænkning til lovforslaget fremgår:

"Udvalget er enige om, at de i lovens § 6 nævnte muligheder for af fastsætte regler omkring udbuddet, skal benyttes til at fremme eksempelvis hjemmehørende beskæftigelse samt praktikpladser".

Landstinget havde under sagens 2. og 3. behandling ikke bemærkninger til denne del af udvalgsbetænkningen.

Om lovens formål hedder det i landsstyremedlemmets fremsættelsestale:

"En lov, der regulerer en lang række forhold inden for bygge- og anlægsområdet, har længe været efterspurgt af alle byggeriets parter. Det fremlagte lovforslag kan dog ikke regulere alle disse forhold. Det opstiller et sæt spilleregler for nogle af de væsentligste for hvilke der hidtil ikke har været knyttet egentlige lovbestemmelser, nemlig forholdene vedrørende udbud af bygge- og anlægsopgaver.

Udarbejdelsen af lovforslaget har været vanskelig, og har medført omfattende forarbejde med mange diskussioner, høringsrunder med alle interesseparter samt juridiske, økonomiske og praktiske vurderinger. Ikke fordi loven nødvendigvis behøver at have mange paragraffer, men fordi bygge- og anlægsområdet er af vital betydning for beskæftigelsen, og ikke mindst på nuværende tidspunkt spiller en stor rolle i vort lands økonomi. Samtidig er bygge- og anlægsvirksomheden i vort land præget af en række forhold, der i sammenligning med de fleste andre lande er særegne.

Således er det de offentlige bygherrer, hjemmestyret og kommunerne der står for langt størsteparten af bygge- og anlægsopgaverne. Man kan derfor sige, at antallet af bygherrer i virkeligheden er ganske lille. På samme måde er der i mange kommuner kun ganske få virksomheder til stede. Dette, i kombination med de ofte store afstande mellem kommunerne, gør, at konkurrencemomentet ikke altid er så fremtrædende, som man kunne ønske.

Landsstyret har derfor fundet det nødvendigt, at foreslå en række licitationsbestemmelser, der eksempelvis ikke er indeholdt i den danske licitationslov, idet denne bygger på en forudsætning om en omfattende konkurrencesituation

Jeg må på dette grundlag forstå bemyndigelsen i licitationslovens § 6, stk.1, således, at Landstinget har forudsat, at udbud af bygge- og anlægsopgaver, hvori indgår hjemmestyrefinansiering, skal ske på en måde, som er egnet til at fremme de ovenfor beskrevne intentioner bag licitationsloven.

Dette gælder først og fremmest bygge- og anlægsopgaver, hvor hjemmestyret yder tilskud, lån eller garantier.

Bemyndigelsen må tillige fortolkes som en forudsætning om, at tilsvarende skal gælde for udbud af bygge- og anlægsopgaver, hvor Hjemmestyret selv er bygherre.

Denne bemyndigelse er herefter udnyttet i udbudsbekendtgørelsen af 7. oktober 1994, hvor det i § 1 er fastsat, at den finder anvendelse "for arbejder og leverancer i bygge- og anlægsvirksomhed, når der af Grønlands Hjemmestyre ydes tilskud, refusion, lån eller garantier".

Om udbudsgrundlaget hedder det i § 2, at "udbud skal ske på grundlag af de til enhver tid gældende "Fællesbetingelser for arbejder og leverancer i bygge- og anlægsvirksomhed i Grønland", og af afvigelser "kun må gøres, når særlig grund taler herfor".

I bemærkningerne til landstingsloven om anlæg af flyvepladser, § 4, hedder det - som også tidligere citeret - at det juridiske udbudsgrundlag vil være en FB for landingsbaner Særlige Betingelser og en Særlig Arbejdsbeskrivelse SA.

Selve bestemmelsen hedder i sin fulde ordlyd:

"Landsstyret fastsætter efter reglerne i landstingslov om licitation udbudsform og vilkår i udbudsmaterialet. Der fastsættes prioriterede krav til tilbudsgivere til sikring af grønlandsk deltagelse i anlægsarbejdets udførelse herunder krav om grønlandsk næringsbrev, grønlandsk arbejdskraft og uddannelse af arbejdskraft. Som lavestbydende anses herefter den, der efter en i udbudsmaterialet på forhånd fastsat vægtning af pris og grønlandsk deltagelse har afgivet det laveste bud."

Det hedder i øvrigt i bemærkningerne til bestemmelsen:

"Bestemmelsen i $ 4 sikrer at udformning og realisering af projektet sker på en sådan måde, at der opnås optimal beskæftigelsesmæssig og erhvervsøkonomisk effekt gennem deltagelse af grønlandske rådgivere, entreprenørvirksomheder og leverandører samt størst mulig beskæftigelse af grønlandsk arbejdskraft.

Sammenfattende er det vurderingen, at projektets størrelse, særligt hvad angår landingsbaneanlæggene betyder, at lokale virksomheders deltagelse i anlægsprojektet betinger et samarbejde lokalt for at samle ressourcerne. Det må endvidere forventes af være nødvendigt at tilføre nødvendig kompetence udefra dels til den indledende planlægning og dels til den efterfølgende projektgennemførelse.

Med bestemmelsen i § 4 åbnes der op for at kunne tilrettelægge dels entrepriseform og dels udbudsmateriale på en sådan måde, at det bliver muligt for lokale virksomheder, at kunne deltage i tilbudsgivningen.

Indholdet af hjemlig deltagelse vil indgå som konkurrenceparameter i vurderingen af de indkomne tilbud på lige fod med den øvrige prissætning. I udbudsmaterialet vil være angivet hvorledes hjemlig deltagelse værdisættes og tilbudsgiverne skal i tilbuddet bindende angive omfanget af hjemlig deltagelse.

Udbudsgrundlaget vil indeholde en afvejning af hensynet til risikostyringen af et anlægsprojekt af den givne kompleksitet og hensyn til de grønlandske virksomheders økonomiske formåen. Det juridiske udbudsgrundlag vil herefter være en FB for landingsbaner, Særlige Betingelser SB og Særlig Arbejdsbeskrivelse SA. I FB en vil der blive fastsat betingelser med hensyn til sikkerhedsstillelse m.v."

Anlægsloven angiver således, at landingsbaneprojektet på en række punkter adskiller sig væsentligt fra andre anlægsprojekter, og at der i udbudsmaterialet skal tages højde herfor.

I forhold til licitationsloven, som tager udgangspunkt i den interne grønlandske konkurrencesituation og prisfastsættelsen i bygge- og anlægssektoren, fremhæves i forarbejderne til anlægsloven navnlig hensynet til hjemlig og lokal beskæftigelse i forhold til udefra tilkaldt beskæftigelse.

I lyset heraf må anlægslovens beskrivelse af udbudsgrundlaget forstås således, at FBG 79 ikke nødvendigvis er forudsat anvendt som standardvilkår ved landingsbaneentrepriseme, hvilket også understøttes af, at bemærkningerne til anlægslovens § 4 omtaler såvel en FB for landingsbaner som særlige betingelser, som netop er de individuelle kontraktvilkår, som fraviger eller supplerer vedtagne standardvilkår.

Herefter må anlægslovens henvisning til licitationsloven forstås således, at licitationslovens regler skal anvendes på landingsbaneprojektet i det omfang, anlægsloven ikke fraviger disse, og i konsekvens heraf, at Landsstyret i samme omfang ved udbud af de enkelte opgaver ikke må varetage hensyn, som strider mod licitationslovens intentioner (herunder de formål, som er beskrevet i bemærkningerne til licitationslovens bemyndigelsesbestemmelse i $ 6).

Jeg er derfor af den opfattelse, at Landsstyret ved at vedtage særlige standardvilkår (FB) for udbuddet af landingsbaner i det omfang, disse opfylder anlægsloven og licitationsloven, har handlet i overensstemmelse med Landstingets bemyndigelse.

For så vidt angår formen for udstedelsen af disse standardvilkår, skal jeg bemærke, at udbudsbekendtgørelsens udformning som en bekendtgørelse naturligt må tage sigte på at fastsætte bindende regler for kommunale og private bygherrer, hvortil Hjemmestyret deltager i finansieringen af bygge- og anlægsopgaverne.

For så vidt angår projekter, hvor Hjemmestyret selv er bygherre, kræver Landsstyrets kompetence til at fastsætte standardvilkår m.v. ved udbud, i det omfang Landstinget ikke har fastsat begrænsninger heri, ikke lovhjemmel, men kan fastsættes direkte i forhold til Hjemmestyrets kontraktsparter som aftalestof.

Dette indebærer følgelig, at bekendtgørelsesformen ikke er nødvendig, hvis der ikke i disse udbudsbetingelser fastsættes regler, som pålægger juridiske eller fysiske personer uden for Hjemmestyret pligter eller giver disse rettigheder.

Bekendtgørelse nr. 25 af 18. august 1995, ses ikke at indeholde sådanne reguleringer, men beskriver alene bygherrens (Hjemmestyrets) betingelser for entreprenørers deltagelse i projektet.

Det er derfor min opfattelse, at de fastsatte Fællesbetingelser fer arbejder og leverancer ved anlæg af 7 regionale lufthavne i Grønland, ikke burde være fastsat i bekendtgørelsesform, men at der er tale om tjenestebefalinger rettet til anlægsmyndigheder underordnet Landsstyret. Udbudsbetingelseme kunne derfor være udstedt i cirkulæreform eller direkte gennem en vedtagelse i Landsstyret.

At der er tale om tjenestebefalinger indebærer videre, af Landsstyret har været berettiget til at delegere detailfastsættelsen af udbudsbetingelser til Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsyning.

Det kan derfor ikke tillægges afgørende betydning for landsstyrets ansvar for behandlingen af sagen, at Landsstyret ikke positivt måtte have været forelagt det sæt Fællesbetingelser, som udgjorde bilaget til den vedtagne "bekendtgørelse". Afgørende for Landsstyrets ansvar er således alene indholdet af det vedtagne og ikke vedtagelsens form.

I forbindelse med forberedelsen af bekendtgørelsen havde Grønlands Arbejdsgiverforening såvel skriftligt overfor Direktoratet for Erhverv Trafik og Forsyning som mundtligt overfor dette direktorat samt overfor Lovkontoret og Økonomidirektoratet protesteret mod udarbejdelsen af en særskilt FB for landingsbaner baseret på AB 92.

Dette giver mig anledning til at bemærke følgende:

Det er min opfattelse, at en del af den juridiske usikkerhed, der har kunnet spores i forbindelse med Hjemmestyrets behandling af sagen, ikke mindst må ses i lyset af, at forskellige direktorater i Hjemmestyret (Lovkontoret, Økonomidirektoratet og Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsyning) har sagsbehandlet spørgsmål vedrørende udbudsgrundlaget og -proceduren for landingsbaneprojektet. Herudover har Grønlands Baseselskab A/S udført en række konsulentopgaver vedr. udbudsforberedelserne for Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsyning.

Såfremt Hjemmestyrets interne arbejde havde været bedre koordineret på et tidligere tidspunkt end umiddelbart op til Landsstyrets behandling af udbudsgrundlaget den 18. august 7 995, er det min opfattelse, at det kunne have været muligt at tilvejebringe det ønskede udbudsgrundlag på et tidligere tidspunkt end sket og således, at det mere utvetydigt udadtil, herunder i forhold til Grønlands Arbejdsgiverforening, var egnet til at beskrive det juridiske grundlag for projektet.

2) Vedr. Landsstyreområdet for Erhverv, Trafik og Forsynings ekspedition af den vedtagne bekendtgørelse i relation til bekendtgørelsens kundgørelse:
Som anført ovenfor, er det min opfattelse, at bekendtgørelse nr. 25 af 18. august 1995 ikke indeholder retlige reguleringer af borgeres eller virksomheders forhold, som gør, at gyldigheden af fastsættelse af udbudsvilkårene er betinget af, at den foreskrevne procedure for bekendtgørelser, er anvendt.

Jeg har derfor konkluderet, at Landsstyret umiddelbart havde lovhjemmel til at fastsætte udbudsvilkårene for projektet.

Imidlertid finder jeg, at den omstændighed, at Landsstyret havde besluttet, at udbudsbetingelseme til dels skulle fastsættes i bekendtgørelsesform, har været egnet til at skabe usikkerhed om retsgrundlaget for såvel de allerede udbudte entrepriser som for udbud af nye entrepriser indtil, bekendtgørelsen blev kundgjort.

Uanset Landsstyrets formelle bemyndigelse til at anvende FB for landingsbaner uden iagttagelse af proceduren for hjemmestyrebekendtgørelser (herunder kundgørelse som gyldighedsbetingelse), har Direktoratet for Erhverv, Trafik og Forsyning konkret haft ansvaret for anvendelse af bestemmelserne i overensstemmelse med Landsstyrets faktisk trufne beslutning og dermed for, at Landsstyrets vedtagelse af bekendtgørelsen ikke skabte retsusikkerhed.

Derfor finder jeg, af Direktoratet burde have sat de nødvendige ressourcer ind på videst muligt omfang at fjerne denne usikkerhed om udbudsgrundlaget ved at have sørget for, at bekendtgørelsen var blevet kundgjort snarest efter vedtagelsen.

I tilknytning hertil er der grund til at fremhæve, at det fremgår af sagsmaterialet, at netop den manglende kundgørelse af bekendtgørelsen efterfølgende gav anledning til en principiel uenighed mellem Grønlands Arbejdsgiverforening og Hjemmestyret om lovligheden af det (før Landsstyrets vedtagelse af udbudsbekendtgørelsen for landingsbaneprojektet) foretagne udbud af vejentrepriseme i Maniitsoq og Aasiaat.

3) Vedr. spørgsmålet om hvorvidt Landsstyreområdet for Erhverv, Trafik og Forsyning forinden bekendtgørelsens kundgørelse har anvendt bekendtgørelsen, herunder det som bilag anførte sæt Fællesbetingelser som grundlag for forhandlinger med private erhvervsdrivende.
Som anført ovenfor, er det oplyst, at FB'en for landingsbaner aktuelt var anvendt som udbudsgrundlag for vejentrepriserne i Maniitsoq og Aasiaat ikke blot inden kundgørelsen af bekendtgørelse nr. 25 af 18. august 1995, men tillige inden dens vedtagelse i Landsstyret.

Det hedder således i en skrivelse af 18. juli 1995 fra Grønlands Lufthavnsvæsens Anlægsorganisation vedr. udbud af entreprise for vejanlæg i Maniitsoq:

For licitationen gælder landstingslov nr. 3 om licitation m.v. samt den hertil hørende bekendtgørelse af den 7. oktober 1994.

Udbudsmaterialet er specificeret i vedhæftede fortegnelse, og De bør sikre Dem, at alt anført materiale medsendes denne skrivelse.

Som medsendt materiale forefandtes blandt andet det sæt fællesbetingelser for landingsbaneprojektet, som efterfølgende blev godkendt som udbudsgrundlag i henhold til bekendtgørelse nr. 25 af 18. august 1995.

Udbudsskrivelsens specifikke henvisning til bekendtgørelsen fra 1994 må naturligt læses som en oplysning om, at FBG 79 finder anvendelse på udbuddet, idet bekendtgørelsen, som citeret, i § 2, stk. 1, henviser til de til enhver tid gældende Fælles betingelser for arbejder og leverancer i bygge- og anlægsvirksomhed i Grønland.

Jeg lægger herved vægt på, at FBG 95, som efter det oplyste skal afløse FBG 79, først blev vedtaget af Landsstyret den 28. september 1995.

Der er herefter ikke overensstemmelse mellem bilaget (FB) til udbudsskrivelsen og denne. Jeg finder dette forhold beklageligt.

Det har efter bekendtgørelsens vedtagelse i efteråret 1995 været diskuteret, hvilke retsvirkninger det har, at bekendtgørelsen tillægges virkning også for de foretagne udbud af vejentrepriserne i Maniitsoq og Aasiaat.

Da jeg, som nævnt, er af den opfattelse, at Landsstyrets fastsættelse af udbudsbetingelserne har karakter af tjenestebefalinger, er spørgsmålet om kundgørelse af bekendtgørelsen derfor ikke af afgørende betydning for "bekendtgørelsens" virkning i forhold til udbuddet af de to vejentrepriser.

Det følger dog af god forvaltningsskik, at landsstyret, Direktoratet, eller GLV Anlæg snarest muligt bør informere virksomheder, som har afgivet bud på et andet grundlag end det af Landsstyret vedtagne, og dette åbenbart skyldes usikkerhed om eller ukendskab til udbudsbetingelserne.

Det er ikke for mig oplyst, hvorvidt der er afgivet bud på et afvigende grundlag, og hvorvidt Hjemmestyret i givet fald har opfyldt sin forpligtelse til at underrette de pågældende bydende.

4) Afsluttende og sammenfattende bemærkninger
Uden for det egentlige område for min undersøgelse, har jeg noteret mig, at Landsstyremedlemmet for Erhverv, Trafik og Forsyning i sit brev den 16. august 1995 til Grønlands Arbejdsgiverforening tog afstand fra, at Arbejdsgiverforeningen havde udarbejdet et skriftligt referat af et møde.

Jeg er ikke i stand til at vurdere, hvorvidt der under dette møde havde være en notatpligt for Landsstyremedlemmet eller dennes embedsmænd.

Henset til det generelle princip i forvaltningsretten om, at der skal forefindes tilstrækkelig dokumentation i enhver sag i forvaltningen, finder jeg det uheldigt, at Landsstyremedlemmet direkte har taget afstand fra, at der er udarbejdet et referat fra et møde.

Såfremt Landsstyremedlemmet var af den opfattelse, at referatet ikke var retvisende, burde alene dette have været anført overfor Arbejdsgiverforeningen.

Jeg har påtalt en række forhold, som hver for sig har været egnet til at skabe usikkerhed om det juridiske grundlag for udbuddet af entrepriser under landingsbaneprojektet:

- sagsbehandling af samme spørgsmål hos flere forskellige myndigheder,

- ukorrekt brug af bekendtgørelsesformen,

- utilstrækkelig opfølgning på Landsstyrets beslutning vedr. udbudsgrundlaget jf. ovenfor pkt. 2) og

- uklarhed om udbudsgrundlaget for vejentrepriserne i Aasiaat og Maniitsoq.

Det er min opfattelse, at en del af disse usikkerhedsfaktorer til dels har rod i det forhold, at en væsentlig del af den sagsbehandling, som forberedte bekendtgørelse nr. 25 af 18. august 1995, efter de foreliggende oplysninger først er foregået umiddelbart før denne dato samt, at det sideløbende arbejde med at erstatte FBG 79 af FBG 95 ikke har været tilstrækkelig koordineret med fastlæggelsen af udbudsgrundlaget for landingsbanerne.

Det er endelig min opfattelse at sagsbehandlingen, herunder den organisatoriske styring, samlet set for tilvejebringelsen af udbudsgrundlaget for landingsbanerne har været yderst beklageligt, idet de påtalte forhold til sammen har været egnet til at skabe en betydelig grad af usikkerhed om udbudsgrundlaget.

Jeg finder dog ikke anledning til at foretage mig yderligere i sagen.